长江流域主体功能区建设补偿机制构建

唐常春， 洪 辉

(1.长沙理工大学 土木与建筑学院,湖南 长沙 410004; 2.中国科学院地理科学与资源研究所,北京 100101)

如何构建有效的主体功能区建设补偿机制，扶持保护类区域发展，缩小区域差距与上中下游差距，实现科学发展与公平发展，成为推进长江流域主体功能区形成的关键。当前长江流域区域补偿存在以下主要问题：一是相关机制很不完善，生态补偿刚刚起步，农业补偿主要局限于农业补贴，区域扶持方面主要是对少数民族地区、革命老区等给予政策优惠和扶持，区域补偿还较狭窄和片面；二是各种补偿政出多门，条块分割，缺乏足够的协调与整合，尚未形成针对主体功能区的综合性“一站式”区域补偿机制。本文基于相关分析，提出主体功能区补偿理论模型和机制框架，为长江流域主体功能区建设提供理论参考与实践指导。

一、长江流域主体功能区建设补偿的理论基础

(一)流域可持续发展理论

流域首先属于一种典型的自然区域，是以河流为核心，被分水线所包围的区域，在地域上具有明确的边界范围。同时，流域是以水资源系统开发和综合利用为中心，组织和管理地区经济和国民经济的重要地域单元，流域内各区域经济社会发展因“水”而发生某种程度和类型的联系，这些联系导致流域“自然-经济-社会-文化”复合系统的形成。流域具有相对的独立性，亦是一个开放系统。流域可持续发展就是要实现流域人口、经济发展与生态和资源环境的协调，[1]亦要促进上中下游地区、干支流地区、城乡地区及不同功能区域之间的利益平衡。既要考虑当前的发展需要，更要着眼于未来流域发展格局优化和总体效益最优。既要在本流域范围内整合资源与市场，亦要从更高层级，注重与流域外部空间保持良好交流与衔接，实现协同发展。

(二)区域协调与主体功能区理论

区域协调是区域内部的和谐及与区域外部的共生[2]。实现区域协调发展，既要防止区域差距过分扩大，还应避免人口、经济、资源环境之间的空间失衡。长期以来，我国区域政策的空间指向主要是两种类型区域：一是问题区域，譬如老工业基地、资源枯竭地区、城市病多发的大城市区域等；二是弱势地区，自然或社会等方面的基础条件较差，对发展造成不良影响和诸多障碍，如老少边穷地区。国家“十一五”规划首次提出主体功能区概念，将此作为促进区域协调发展的重要措施，“十二五”规划进一步将主体功能区建设上升至国家战略。主体功能区建设旨在根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力, 将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区, 确定不同区域国土空间的主体功能,并实行差别化的配套政策和绩效考核，为促进区域协调发展、规范空间开发秩序提供了新思路和新路径。

(三)地域分工与区域补偿系统理论

不同区域自然条件、资源禀赋、经济区位、交通可达性、社会人文等方面的条件及其组合存在差异，因此必然形成不同的区域分工：(1)城镇、产业园区等非农开发区域应集中提供工业品和现代服务功能。(2)农业基地、粮食主产区等农业区域应主要提供食物等农产品。(3)自然保护区、森林公园、风景名胜区等生态资源丰富区域，应重点提供生态产品和生态服务。(4)历史文化遗存区域，有丰富的历史与文化资源，亦应加强保护。工业品与现代服务产品容易确立排他性的产权，可以通过市场机制实现其价值。农产品亦可以通过市场进行交换，但是农产品不仅具有重要的经济价值，还具有不可或缺的社会稳定功能；同时农业始终面临着市场、自然双重风险，农业仍是弱质产业，因此实行农业补贴等农业补偿政策是世界各国政府的普遍做法。扶持农业发展，还必须对农地特别是耕地保护进行相应补偿。而生态产品与生态服务产权则难以分割或分割成本太高而不具有经济性，投入其再生产过程中的劳动和资本无法在市场上获得补偿[3]。历史文化遗存的实际价值更难以量化。传统的经济发展模式往往片面重视物质生产特别是工业品的价值实现，而忽略生态、农业与文化服务的应有价值，补偿机制缺失，从而导致和加剧区域发展失衡，制约区域(流域)协调发展。

二、长江流域主体功能区建设补偿的内涵及构成

(一)内涵

区域补偿内涵界定是主体功能区补偿机制构建的前提，王一鸣最早提出“区域补偿政策”概念，将区域补偿等同于财政转移支付[4]。龚晓霞认为区域补偿内涵应包括生态补偿、经济补偿和政治补偿三个方面[5]。目前国内已有研究视角尚不够清晰，补偿标准和补偿缘由视角兼而有之，尚未形成一致的定义。本文从长江流域主体功能区建设出发，认为区域补偿是指基于区域分工(主体功能定位差异化)和区域空间管治一体化的需要，限制类开发区为保护生态环境、保障食物安全及保存历史文化遗产，经济收益和发展机会受到某种程度的损失，应该得到相应的补偿，以促进区域公平与区域协调发展。

(二)构成

按照主体功能区理论与建设要求，长江流域区域补偿应是综合性和系统性的，主要包含三种类型：(1)生态保护补偿：对为保护生态环境而控制工业化、城镇化和矿产资源开发地区进行补偿。如对长江流域源头地区、横断山区、长江三峡地区、云贵高原喀斯特地区、江南丘陵、主要湖泊湿地、主要矿区生态保护进行补偿。(2)农业发展与耕地保护补偿：对保障粮食、食物安全和保护耕地资源的地区进行补偿。如对四川盆地、江汉平原、洞庭湖平原、鄱阳湖平原等地区的农业县和商品粮基地进行补偿。(3)特殊政策区补偿：对革命老区、少数民族地区、边远地区和贫困地区，给予一定程度的特殊补偿，以缩小区域发展差距。区域补偿往往是上述三种类型补偿的综合叠加体，因而是“三维立体的”，将每种补偿类型划分为低、中、高三种等级，则区域补偿可组合成27种类型(图1)。

图1 长江流域主体功能区补偿理论模型

三、长江流域主体功能区建设补偿的机制框架

(一)补偿主体与客体界定

长江流域范围广大，区域补偿的主客体界定十分复杂，但可大致划分为两种主要情景：一是大范围流域和区域补偿，因牵涉的当事方很多，且产权与益损很难分割或分割成本太高，补偿的主体与客体难以清晰界定，区域补偿应由国家和省级政府承担，以避免出现“公地悲剧”。当区域补偿具有长江流域层面的价值和意义时，补偿主体应主要是国家即中央政府，如对长江源头地区、重要林区、三峡库区、大型湖泊湿地、严重水土流失区及国家级禁止开发区等区域的补偿应由国家承担。当区域补偿仅具有支流流域和区域层面的价值和意义时，补偿主体应以所在省级政府为主，不足部分可考虑向国家申请财政支持和向社会筹资。该情景下区域补偿客体应该是为大范围流域(区域)保护与可持续发展做出牺牲的区域、企业(集体)和个人。二是小范围流域和区域补偿，牵涉的当事方较少，产权与益损可较清晰界定，区域补偿主客体基本明确，主体应该是受益的地方政府和企业(集体)，客体应该是因保护而利益受损的地方政府、企业(集体)和个人。

(二)补偿标准

主体功能区补偿标准主要包括直接损失、机会成本、生态环境建设投入、生态环境服务功能价值及区域发展差距。通过对长江流域主要省级行政区的抽样调查，发放问卷2 300份，收回问卷2 266份，获得对限制开发区补偿标准的统计结果(图2)。研究结果表明，区域补偿应以直接损失、机会成本、生态环境建设投入和特殊补偿为基础，以生态环境服务功能价值为参考，兼顾考虑国家和重点(优化)开发区的补偿能力，综合选择、集成和确定合理的补偿标准。

图2 长江流域主体功能区建设补偿标准问卷分析

(1)直接损失和机会成本。为保护长江流域生态环境，限制和减少保护类区域的农牧业、矿业和工业活动，如退耕还林还草、退田还湖、天然林保护等工程的实施，会使农民停止耕种、牧民停止放牧、小企业停产等，从而导致直接经济损失，补偿收益不应小于工程实施前的收益。同时，从规划的视角，对保护类区域国土开发强度和开发方式进行限制，从而使其处于不公平的竞争地位，削弱其经济发展水平，也应该对其付出的机会成本进行补偿，机会成本如何计算比较复杂，基本原则是其生态与农业保护超出自身必要性的程度。

(2)生态环境建设投入。对生态建设的资金投入和劳动投入等进行补偿。

(3)生态环境服务功能价值。对涵养水源价值、吸纳及净化废弃物价值、调节气候价值、休闲游乐审美价值、生物多样性价值、科学研究价值及存在价值等进行补偿。如可以根据目前国际上通用的炭税率标准和中国的实际情况作为炭税标准，来计算该项生态服务价值[6]。按照生态学与环境经济学的研究成果和标准，生态系统服务功能价值往往远大于其提供的经济价值[6-7]。尽管该价值可以大致计算，但应补偿的部分却难以量化，近阶段可操作的方法，可以从主要生态服务产品价值计算入手，如根据上游地区为下游地区提供的水资源的数量和质量，进行价值换算得到补偿额度。

(4)区域发展差距补偿。老少边穷等特殊区域，由于历史、民族与区位等原因，经济社会发展严重滞后，但该类型区域具有特殊的历史、文化和社会价值，同样需要补偿和扶持。因此，从主体功能区旨在促进区域协调发展与空间一体化发展、实现人的繁荣与地域繁荣等目标出发，也需要对老少边穷地区进行补偿，以保护好该类区域的历史文化遗存和文化多样性，促进流域可持续发展、民族和谐与国家稳定。由于历史与文化价值难以界定和量化，可以从缩小区域发展差距、实现公共服务均等化这一视角来量化补偿标准。

(5)国家(重点开发区)的补偿能力。区域补偿标准有其历史性和阶段性，应兼顾考虑国家和重点开发区的补偿能力，随着经济社会发展不断发展，补偿的标准应逐步提高。

(三)补偿模式与实现路径

长江流域主体功能区补偿模式可划分为纵向补偿、横向补偿和市场补偿三种类型，补偿模式选择主要取决于主客体界定与补偿标准量化情形，主客体界定不清晰或补偿标准难以量化，采用纵向补偿；主客体界定基本清晰且补偿标准可大致量化，采用横向补偿；主客体界定清晰且补偿标准可量化，则主要采用市场补偿。不管采用何种模式，区域补偿应有助于促进上中下游公平、区际公平、公共服务均等化和国土空间格局优化，最终实现区域协调与流域可持续发展(见图3)。

(1)纵向补偿

纵向补偿是上层级政府对下层级相关区域进行补偿。我国目前主要是以国家纵向补偿模式为主，如中央政府对西部地区生态保护和建设给予了相应的资金、技术、政策和项目等支持，在一定程度上弥补了西部生态建设投入和经济发展机会成本损失，但也存在补偿模式过于单一、补偿方式过于简单、补偿标准偏低等问题[8]。长江流域主体功能区纵向补偿应注意：一是纵向补偿的主体不仅是国家，还应包括省级和地区级政府，各级政府分别对本政区内一般性限制类开发区进行纵向补偿，以协调区内利益。二是纵向补偿的方式和手段应该多样化，如优惠政策扶持、区域补偿基金支持、社会保障补偿以及对基础设施建设和生态产业发展的扶持等。三是应该从生态补偿、农业补偿和特殊补偿三个维度出发，综合选择和确定补偿标准，逐步提升补偿的标准和水平。

(2)横向补偿

横向补偿是同层级行政区域之间进行的补偿。上游地区和保护类区域因开发受到限制而利益受损，下游地区和重点开发区理应对其进行补偿。横向补偿与纵向补偿均以政府为主导，二者补偿方式比较类似，但实现路径仍有差异。除对口支援外，目前我国流域上下游之间、区域之间的横向补偿还很少见，相关的制度建设更是严重匮乏。长江流域横向补偿可从以下几个方面开展：一是以主体功能区建设为框架，调整和改进对口支援工作，实行下游区域对上游区域、受益地区对保护地区的财政转移支付。二是按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿”的原则，探索建立流域基金制度[9]。三是探索建立自然资源获取与利益共享机制，对上游地区和保护类区域丰富的农业资源、旅游资源和清洁能源进行综合开发，促进该区域生态产业发展。四是加快人口转移和生态移民。下游地区和重点开发区应加大对上游和保护类区域人力资源培育等方面的支持力度，提高其人力资本，并大力吸引和接纳其富余劳动力，另外应改进生态移民模式，促进保护类区域人口向重点开发区转移。

(3)市场补偿

市场补偿是指在政府的引导下，通过一定的市场交易机制，实现保护者与受益者双方间自愿协调的补偿[10]。市场补偿是主体功能区补偿的重要模式，可以弥补单纯通过行政措施补偿的不足。根据科斯定理，在产权明晰和交易费用微小的前提下，当事人通过谈判协商可以实现资源帕累托最优配置和整体财富最大化目标。中小流域和区域范围内，某些保护要素如一定数量和质量的水资源等产权基本上可以明晰，区域补偿的主体和客体亦是明确的，区域补偿就可以采用水权交易、排污权交易等市场机制予以实现。实行主体功能区战略，不同类型主体功能区的开发强度设置存在差异，重点(优化)开发区开发强度较高，限制开发区开发强度较低，禁止开发区禁止与保护无关的任何建设。因此，可以结合长江流域实际情况，借鉴国外的土地开发权转让等模式，建立可转移的发展权和许可证制度等市场补偿机制，使不同类型主体功能区能够共享土地开发所带来的巨大收益，从而彻底扭转长江流域主体功能区域补偿的被动局面，落实主体功能区空间管治，促进区域协调发展和共同繁荣。

图3 长江流域主体功能区建设补偿模式图

(四)补偿保障

区域补偿保障涉及到法治、资金和绩效考核等多个方面。通过相关法律法规的制定、衔接和完善，使区域补偿制度化。资金保障涉及到税费征收与财政转移安排。政府绩效考核则是引导和规范政府行为的指挥棒，本文通过对长江流域范围进行问卷调查，获得有效问卷2266份，分析结果表明，应该调整和重建目前施行的政府绩效考核评价体系，限制开发区应该将资源环境与生态保护(含生态产业发展)置于最重要的考核位置，而从根本上弱化对经济增长指标的考核，各主要考核指标重要性排序见表1。

表1 长江流域限制开发区政府绩效考核评价指标重要性

四、结论

(一)传统的经济发展模式往往片面重视物质生产特别是工业品的价值实现，而忽略生态、农业与历史文化服务的应有价值，从而导致和加剧区域发展失衡。长江流域现行区域补偿相关政策还很不完善，且存在条块脱节与区域分割等问题，未能以主体功能区域为对象形成整合的体系，不利于国土空间格局优化和流域(区域)协调发展。(二)长江流域主体功能区建设补偿应以流域可持续发展理论、主体功能区理论、区域补偿体系理论等为基础，整合考虑生态环境保护、食物安全保障及历史文化遗产保存，基于生态补偿、农业补偿、特殊补偿三个维度，形成统一的补偿框架体系，并在此基础上，进行了区域补偿类型细分。(三)基于两种主要情景，对区域补偿主客体进行界定。通过对长江流域主要省级行政区的问卷调查分析，区域补偿应以直接损失、机会成本、生态环境建设投入和特殊补偿为基础，以生态环境服务功能价值为参考，兼顾考虑国家和重点开发区的补偿能力，综合选择、集成和确定合理的补偿标准。(四)补偿模式可划分为纵向补偿、横向补偿和市场补偿三种类型，模式类型选择主要取决于主客体界定与补偿标准量化情形。应该调整和重建目前施行的政府绩效考核评价体系，限制开发区应该将资源环境和生态保护置于最重要的考核位置，显著弱化经济增长指标考核，从而为区域补偿顺利实施提供重要的制度保障。

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