从“空间失配”走向“空间适配”——上海市保障性住房规划选址影响要素评析

凌 莉

0 引言

“空间失配（spatial mismatch）”假设是由美国哈佛大学学者John Kain 于1968年首次提出的。这一理论的研究和应用范围从最初针对美国种族隔离问题对黑人就业机会的影响，以及种族歧视导致的居住隔离，扩展到就业空间的分布、工作可达性、社会融合和交际网络等方面，并逐步扩展到对中低收入人群寻找工作的一系列障碍研究。它对美国的住房政策改革、土地分区、城市经济空间发展政策、就业增长等政策制定等都产生了重要的影响。

住房社会保障是社会保障制度的重要组成部分，它是随着经济社会的发展而产生的，其实质是政府利用国家与社会力量，解决中低收入家庭的住房问题。上海保障性住房的对象是上海户籍的城市住房困难群体，也是城市中的中低收入者。对于这些中低收入人群居住和就业的“空间失配”研究，应当是保障性住房选址规划研究中重点考虑的内容。

1 上海市保障性住房的发展历程

改革开放以来，伴随着经济的迅猛发展，上海城市住宅建设的步伐加快，解决了不少中低收入家庭的住房困难问题，1995年，上海因住房解困成就突出，获得联合国颁发的“人居荣誉奖”。在中心城旧区改造的背景下，大批为动迁市中心中低收入群体所建造的住宅小区在郊区兴建。虽然在一定程度上改善了中低收入群体的居住条件，比如居住面积、房屋质量和小区内部环境等，但却忽略了就业机会、交通可达、服务配套等生活中更重要的因素。正如简·雅各布斯在其《美国大城市的死与生》中所言“良好的住宅建筑能够创造良好的社会和家庭这样的奇迹，这其实是虚张声势”。居住空间的迁移导致原来市中心的中低收入人群就业机会发生了显著变化，带来了居民工作地与居住地的空间分离。虽然居住条件得以改善，但却牺牲了就业机会、便利的交通和良好的服务配套等社会福利。

图1 六大配套商品房基地选址分布图

图2 第二批大型居住社区选址分布图

2003年以来实施的保障性住房计划成为上海市政府每年的一项重要民生实事工程，是上海市政府改善居民居住水平、促进社会和谐发展的一项重要工作。自2003年初至2005年12月，上海市竣工、在建、规划的中低价位商品房约有3000万平方米，其中2005年以“两个1000万”的巨大建设量备受瞩目。2003-2004年上海市确定的四大中低价商品房基地：宝山顾村基地、嘉定江桥基地、南汇周浦基地和康桥基地基本都位于外环线附近，整体呈现区位较偏、交通网络分布不足、项目所在地就业岗位有效供给不足，以及基地生活设施配套不尽完善等特征。从当时的轨交网络建设情况来看，这四个基地都尚未覆盖轨交网络，居民的出行便利度较差。由于空间距离较远，居民需要支付较高的通勤成本，包括货币成本和时间成本，无形中降低了居民的就业可达性。从周边的就业岗位来看，有效供给不足。原先在中低价商品房居民中，相当数量属于中低收入群体，大都从事技能较低的零售与服务业，缺乏对中低价位商品房基地附近专业技能较强岗位的适应性，而远离郊区新城的选址也使得这类工作岗位相对缺乏，造成了中低收入群体在居住和就业上的“空间失配”。

2006-2007年上海保障性住宅建设处于调整期。2008年1月，上海市政府颁布了《上海市解决城市低收入家庭住房困难发展规划》，明确今后五年，上海将建设经济适用住房2000万平方米。2008-2009年，按照聚焦中低价普通商品房和保障性住房的要求，上海市政府研究推进了经济适用房、宝山顾村等六大配套商品房基地拓展（图1）和嘉定云翔、青浦徐泾东站两个大型居住社区规划工作。2008年首批开工建设的400万平方米经济适用房主要分布在徐汇华泾、宝山顾村、南汇航头、闵行浦江、松江泗泾和青浦华新等基地，到2009年底，上海市经济适用房已累计开工建筑面积约605万平方米。这一时期保障性住宅建设的原则为“突出重点，就近拓展，相对集中，公交优先，完善配套，有利实施”。选址上尽量邻近已建或在建的轨交线路以及发展较为成熟的郊区新市镇，以谋求更好的交通可达性，从空间经济的角度逐步改善中低收入群体在居住和就业上的“空间失配”。

2 新一轮规划选址的要素评析

2.1 新一轮选址概况

2010年，上海市将以保障性住房建设为重点的大型居住社区建设，作为实施城市总体规划、聚焦城镇化战略的重要抓手，全面推进郊区城镇化进程和中心城旧区改造，规划重点依托新城和现有大基地，结合轨道交通站点，进一步深化确定了23个有一定规模的大型居住社区（图2）。

2.2 新一轮规划选址原则

在新一轮的规划选址中确定了五条选址原则。

聚焦新城——按照总体规划确定的城镇体系，依托新城和已有大基地，布局大型居住社区，同步推进老镇改造和农民宅基地置换，推动新城人口集聚和功能提升。

公交优先——充分发挥轨道交通、高铁和城际铁路等公共交通的服务带动作用，根据居民居住、就业等交通出行需求，优先安排各项公共交通设施。

突出功能——坚持“以居住为主、以市民消费为主、以普通商品住房为主”的功能定位和导向，统筹考虑普通商品住房和保障性住房规模结构和功能布局。

产城融合——按照居住与就业协调发展的要求，结合区域功能定位、产业布局，合理安排居住、产业和各项公共设施的结构布局，推动工作与居住的平衡发展。

便于启动——结合现状用地、土地权属情况，优先选择近期启动条件较好的用地。统筹考虑保障性住房需求，合理确定分期实施计划。

从规划选址原则中可以看出，在市域空间整合优化的背景下，前四条“聚焦新城、公交优先、突出功能、产城融合”重点关注的是居民福利，即设施配套的完善、交通出行的便捷和就业岗位的提供，体现了居民总体福利优先，最后一条“便于启动”关注的是市场运作，体现的是土地利用的经济性。从选址原则上，基本可以看出规划选址兼顾了社会性和经济性，在平衡地块经济利益的基础上，以提高居民的总体福利为重。

2.3 要素评析

对第二批大型居住社区选址规划居住和就业空间匹配度的评析，主要从就业机会的提供、就业的可达性和服务设施的配套三个角度进行。

表1 第二批大型居住社区规划选址和新城新市镇、产业园区的关系分析

（1）就业机会的提供

规划要素上体现在两方面：与新城新市镇的关系，与产业园区的关系。

中低收入人群往往也是劳动技能较低、就业存在障碍的人群，选址邻近新城新市镇，便于提供就业门槛较低的一般性服务业岗位，同时可以依托街道等社区机构获得低廉甚至免费的职业培训机会。邻近产业园区，也能提供一定数量的技术门槛相对较低的就业岗位，促进中低收入人群的就近就业，从而达到居住与就业的“空间适配”。

从表1可以看出第二批大型居住社区绝大多数位于新城新市镇之内，少数还同时邻近产业园区。以松江南站大型居住社区为例（图3），选址位于松江新城南部高铁片区，紧邻北部松江老城区和东部松江工业区，临近地区同时拥有松江西部科技园区、松江进出口加工区、松江新城中心区、莘莘学子创业园等多个潜在就业地区，可为居住的中低收入人群（包括阶段性低收入人群——创新型青年人才）提供多种类型的就业岗位。

上海城镇化的发展目标是在上海实现“郊区城镇化、城乡一体化和农民市民化”，使上海的发展空间从600平方公里的中心城区扩展到市域6300平方公里，中低收入人群居住与就业在空间上的合理布局，有助于疏解中心城区的人口，推动郊区新城新市镇的人口集聚和协调发展。

（2） 就业的可达性

反映在规划要素上主要是大型社区选址与公共交通网络的关系，重点反映在与轨道交通线路及站点的空间关系。

图3 松江南部站大型居住社区就业机会提供区域示意图

图4 第二批大型居住社区选址与轨道交通线路及站点关系图

对于中低收入人群来说，由于受到收入的制约，倾向于选择出行成本低廉的公共交通，而轨道交通作为一种时间成本较低、货币成本适中的出行方式通常成为中低收入人群的优先选择。

第二轮大型社区选址共涉及到十条轨道交通线路（图4），包括已通车的5号线、7号线、9号线和 11号线；在建的9号线延伸线和沪杭客专；以及近期建设（2016年以前）的20号线、21号线 、2号线延伸线和金山支线。轨交站点基本覆盖所选基地，方便了中低收入人群的出行，从就业可达性上促进了居住和就业的“空间适配”。

（3） 服务设施的配套

反映在规划要素上主要是大型社区选址与现有以及规划拟建的各类服务设施的空间关系。

上海郊区的服务设施空间分布主要呈现两个特点，以教育、文化、医疗等为代表的公益性设施和大众消费的复合型商业集中在新城新市镇，以大型超市、连锁零售为特色的综合性商业设施集中在轨道交通站点及周边地区。目前在推进实施的第二批大型居住社区之中，公共服务设施用地比例较之以前有适度提高，包含了更多的地区级、社区级公共设施，几个正在实施的轨道交通站点，如轨道交通9号线泗泾站、佘山站等也是以商业服务综合开发为主，充分满足中低收入群体多方位的服务需求。服务设施配套的适应性同时也促进了中低收入人群居住和就业的“空间适配”。

3 结语

由于经济能力有限，中低收入人群往往对就业地和居住地缺乏较多选择权，保障性住房选址和就业岗位在数量、质量和发展时段上的“空间失配”则会造成他们在就业时所面临的主要障碍，同时也会对不同居住群体在城市中的和谐共存产生不利影响。合理的选址并尽快为中低收入居住群体提供生活、就业等配套，本质上就是避免或减轻“空间失配”的影响，促进“空间适配”，真正提升保障性住房居民的整体福利水平。

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