漏油致海洋污染的防范与治理对策——以美国环境执法为视角*

文/ 广东海洋大学海洋经济与管理研究中心/航海学院 马文耀

漏油致海洋污染的防范与治理对策
——以美国环境执法为视角*

文/ 广东海洋大学海洋经济与管理研究中心/航海学院 马文耀

船舶泄漏石油导致海洋环境遭受破坏必须受到法律的制裁。从经济学成本与收益理论的角度判断，对漏油致海污染事故而言事前防范比事后治理更能节省成本。美国的经验具有一定的借鉴意义。我国应当在相关立法中重点细化政府执法部门与公众参与海洋环境保护的法定方式与渠道，为构建“和谐海洋”创造法制基础。

船舶；漏油；污染；海洋环境；美国环境执法

一、问题的提出

最近国际社会发生了多起油污损害事件，其是多种力量作用的结果：一是虽然极尽努力但无法预见无法避免的自然灾害引起的油污损害；二是在装卸油品过程中因操作不当或失误造成的，这种人为过失导致的油污事件原本可以避免。为此，笔者考察了美国防止油污损害事故的经验教训发现，美国油污防范与执法措施的有效性取决于防范与监督的有机结合，缺一不可[1]。健全的海洋环境保护立法需要政府采取监察与执法行动，比如制裁以及其他一些旨在惩罚与敦促相关公司遵守法律的规定，以减少溢油事件的发生频率和溢油事故的规模。研究结果表明海岸警卫队的执法措施的确可以减轻溢油事故的损害后果，但是对于各种执法措施究竟应当如何混合运用、更多的执法行动成本是否会超过执法收益仍不无疑问。美国目前对油污的防范与执法行动分为两类：一是政府聘用的执法人员可以使用的法律防范和执法手段；一是美国普通民众均可使用的法律手段，例如公益诉讼[2]。本文拟借鉴美国漏油致海污染的防范与治理措施，以完善我国法律制度。

二、美国漏油致海洋污染的防范与治理措施

（一）执法措施

1. 代为清除油污并追偿费用

美国环境法明文规定，向内陆水体或者沿海水体排放油污均属违法行为。不仅向海洋倾泻石油属于违法行为——不管是意外事故导致漏油还是故意为之，而且法律要求污染者将石油泄漏的情况及时报告给美国海岸警卫队，并清除油污。如果污染者没有尽到清除油污的义务，美国海岸警卫队有权代为清污，并且可以向污染者追偿清除油污所产生的费用。

2. 实行罚款

经美国环境法的授权，海岸警卫队有权自主决定处以一定额度内的罚款，例如，对于处以5000美元以下的油污罚款，无须经法院审判程序。但是，美国海岸警卫队若自认为需要处以5000美元以上的油污罚款，就必须起诉至当地法院，并说服法官赞同其处罚意见，由法官判处更加严厉的处罚措施。按照美国《石油和有害物质责任法》的规定，最高可以判处10 000元/次或每天处以10 000美元的罚款——虽然有的情形下可以判处高达25 000美元的罚款。

3. 判处赔偿金与追究刑责

法院也可能判处损害赔偿金，要求污染者向作为公共资源持有人的政府给付金钱赔偿，弥补因油污导致的资源损害。对于漏油行为本身，法院除可判处金钱制裁以外，若污染者未及时主动向有关主管当局报告油污事件，法院将判处更加严厉的惩罚。例如，不主动向美国海岸警卫队报告溢油事件者将被追究刑事责任并处以监禁。

需要指出的是，海岸警卫队的“法器”也并非不受限制。海岸警卫队不可以随心所欲地处罚漏油者至法律限制罚款的上限，有些时候要求漏油者承担的清除油污的费用也有限额。比如，在1970年前，船东对清除油污的费用仅需承担相当于其船舶残骸价值的份额。在一个极端的海难案例中，超级油船“托里坎荣（Torrey Canyon）”号的船东被要求仅赔付50美元，相当于救生艇残骸的价值——尽管清除油污的费用超过了1600万美元。由于油污发生在布莉特妮（Brittany）海岸附近海域，船东最终支付了300万美元的赔偿。不过，这笔赔偿金不是按照美国法给付的，而是依据一项责任限额较高的国际条约给付的。由于该案的影响，美国国会先后在1977年和1990年提高了责任限额。

（二）执法机构与执法机制

1. 政府主导的执法机制

虽然绝大多数溢油事故的执法任务都是授权给美国海岸警卫队执行的，但如果属于重大漏油事件，比如2010年4月美国钻井平台“深水地平线”发生的漏油事故，就惊动了美国环境保护署和美国司法部。事实上，早在1899年的《倾废法》（Refuse Act）就明文规定向美国境内通航水域倾倒油污构成犯罪行为——即使漏油行为系过失亦然。在美国，犯罪要交给美国检察官也即美国的司法部提起刑事指控，而不是由美国海岸警卫队或环境保护署直接处理。

虽然这种要求追究刑事责任的“严格责任”少有执行，但是这种可能性是有的，而且在数个如“埃克森·瓦尔迪兹号（Exxon Valdez）油船泄漏事件”等受到高度关注的案件中实行过。

2. 辅助性执法机制

在美国，对于油污致海污染的行为，除了政府主导的执法机制以外，尚有各种法律内的和法律外的机制，可以为公司提供激励，降低油污的可能性，减轻油污的严重性[3]。

因污染事故受到侵害的普通公民受害人可以起诉到油污损害发生地法院，请求赔偿损失。他们也可以作为“公众（public）”的代表人起诉污染者，即所谓的“公益诉讼”，以确保政府充分履行职能。例如，如果政府消极不作为，对造成漏油污染的企业不采取法律行动，不追究法律责任，那么普通公民就可以诉至法院，要求法院追究污染者责任或者请求法院判决要求政府采取执法行动。

除了上述法律方法可以预防和治理油污致海污染后果外，还存在一种可能的情况，即外部市场压力对公司行为施加一定的影响，并有助于防止发生油污损害事件。因此，公司若被安上“石油污染者”的恶名，就很可能被诱导采取某些预防措施。由此可以推断的是，对于那些上市公司、有自主品牌的公司而言，股东或公司产品的消费者会采取它们所认为恰当的惩罚形式。这些都属于自律或民间力量的督促。

除了上述救济与惩罚措施以外，美国海岸警卫队还拥有可自由酌处的几个手段，可以用于积极防范和减轻油污所造成的损害后果。首先，海岸警卫队有权检查油船或油船装载作业过程，确保所有必要设施均安装到位，并处于正常状态。例如后备或储存设备是否安装到位，操作人员是否都接受过严格的训练。海岸警卫队有权随机随时检查——无论是油船卸货完毕还是进港等候之时。其次，海岸警卫队可以进驻现场监督石油装卸操作过程。再次，海岸警卫队可能提供一些资源，实施油污痕迹侦察，比如可能使用快艇或直升机在港口附近海域巡逻，寻找油污痕迹。海岸警卫队如果侦察到油污痕迹，下一步就会展开调查行动，确定应当由谁对溢油行为承担责任、过失程度等。最后，如上所述，海岸警卫队可以责令责任人清除油污或者自行清除油污，再对有责任的个人或公司处以行政处罚。

三、完善中国治理海洋油污法律的建议

1. 中国油污治理的法律现状

我国的船舶油污损害赔偿工作还处于初级阶段，相关的法律法规需要进一步完善，污染损害评估技术手段还需开展深入研究[4]。目前，我国政府正在抓紧做好国内油污基金制度出台的准备工作，国内油污基金无论在征收、管理、使用，还是在赔偿的项目、内容、顺序等方面，都将吸收借鉴国际上先进的管理模式和成功经验，并结合我国国情制定相应的制度。为使船舶清污行动更加合理、高效，我国政府将积极支持发展“政府主导、社会参与、市场化运作”的清污力量，扶持引导市场化运作的清污单位，包括支持中国海洋石油总公司等国有企业在沿海建立的清污公司做大做强，充分利用救捞、港口、清污设备生产厂家等可以利用的资源和力量，使我国的清污能力在不久的将来更上一个台阶。

2. 完善中国油污执法机制——统一执法机构

美国海岸警卫队执行防范油污的法律措施所得经验的一个重要启示就是要在我国全国范围内设立一个可以对所有出现在我国海域内的船舶实行监督、管理与处罚的统一的执法机构。而我国目前采取的是条块分割的办法，将对船舶的污染海洋环境的监督管理权力分散给不同的主管部门，由其各自独立管辖。例如，我国《海洋环境保护法》第5条规定：“国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作，并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故。军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。”也就是说，我国的国家海事行政主管部门、国家渔业行政主管部门、军队环境保护部门目前是根据船舶的性质（包括军事船舶和非军事船舶）、船舶的国籍（外国船舶还是中国船舶）、船舶漏油侵害的对象（渔业资源还是非渔业资源）来参与执法的。此种做法照顾到了我国现在行政部门权力分配的格局，但弊端显而易见——在管理权限条块分割的条件下易于形成监管真空地带。因此，建议我国设立类似于美国海岸警卫队的统一执法机构，比如“海洋环境综合执法总队”，以节省执法成本，避免相互推诿和消除监管漏洞。

[1]MARK A C.Monitoring and enforcement of environmental policy[M]// International Yearbook of Environmental and Resource Economics 1999/2000.Cheltenham:Edward Elgar Publishers,1999:44-106.

[2]COHEN M A.Optimal enforcement strategy to prevent oil spills:An application of a principal-agent model with"Moral Hazard"[J].Journal of Law and Economics,2007(30):23-27.

[3]张一粟.从莱德劳案看美国环境公民诉讼的运行[J].绿色视野, 2009(6):42-44.

[4]余光辉.论我国环境执法机制的完善——从规制俘获的视角[J].法律科学(西北政法大学学报),2010(5):66-69.

Prevention and countermeasure of sea pollution caused by oil spillage: perspective of United States environmental enforcement

MA Wen-yao

教育部人文社会科学研究项目基金资助（09YJC820018）