立法理念与设计思路的嬗变——聚焦我国拆迁条例变革

祝奉明

(山东大学 政治学与公共管理学院，济南 250100)

近年来关于强制拆迁的几个典型事件引发了社会各界广泛关注。2009年12月7日，北京大学法学院沈岿、王锡锌、陈端洪、钱明星、姜明安五位学者向全国人大常委会建议立法机关对《拆迁条例》进行审查，撤销这一条例，或由全国人大专门委员会向国务院提出书面审查意见，建议国务院对《拆迁条例》进行修改。这份建议书一石激起千层浪，把公众的目光聚焦到了法律制度建设的基本层面，人大作为立法机关如何回应公民的建议成为一个重要的现实问题。

1 建立人大回应机制的涵义与意义

本文中所说的人大回应机制，指的是人大组织作为国家机构，对公民的要求和建议做出答复的一套程序和操作机制。这套机制中的人大包括全国人大和地方人大各级组织，公民的要求和建议应既包括违宪审查、立法审查等法律建议，也包括对关系民众切身利益的社会问题的诉求，同时还包括公民对政府机关及其工作人员的行为审查要求。

我国的人大既是最高权力机关，又是最高立法机关，是人民当家做主的的实现方式。鉴于我国人大在国家权力结构中的这种特殊性和重要性，建立人大对公民建议意见的回应机制有着十分重要的意义。具体来说主要体现在以下几个方面:

首先，从我国所处的发展阶段看，建立人大回应机制有助于利益表达机制的完善和畅通，化解社会风险，维护社会稳定。

经过三十年的改革开放，我国已正处在社会转型期，在这种深刻的社会变革过程中，正经历着从传统社会向现代社会的巨大转变，人为群体性事件明显增多，社会风险增加，维护社会稳定更加困难。建立人大回应机制，既可以引导民众通过正常的利益表达渠道来提出建议意见，又可以通过人大立法审查活动解决群众的问题，化解矛盾，维护社会稳定，人大变成了群众与政府矛盾的减压阀，有效地化解了社会风险。

其次，从人大自身的角色定位看，建立人大对公民的回应机制，可以更好地改进人大和人大代表的行为方式和工作方式，提高人大的权威性，重塑在民众心目中的形象。

从人大机构看，建立人大对公民的回应机制，在立法过程中可以更好地听取民众的意见和建议，改变了政府主导的立法提案模式，在立法中更加考虑民众的要求和建议;在法律的审查和监督过程中，对公民的建议意见不断作出回应，对与宪法和法律相违背的法规和规定及时纠正和清理，既维护了宪法和法律的权威性，又防止因立法审查滞后对民众的侵权行为的发生。从人大代表的角度看，人大回应机制的建立，极大地改变了人大代表的履职方式。过去有的代表履职热情不高，经常缺席一年一度的人代会。有的代表虽能参加人代会，但分组审议时却很少发言，也很少提出议案和建议。个别代表甚至在一届任期内，讨论一言不发，议案建议一件未提。不仅损害了选民的利益，辜负了他们的重托和信任，更为严重的是影响了人民代表大会制度的权威和人民群众当家作主权利的行使。人大回应机制的建立，更加要求人大代表听取选民的建议意见，对选民的要求作出积极的回应，人大代表从工作方式到行为方式都将发生重要改变。

最后，从公民、人大、政府三者的互动关系看，人大回应机制的建立，有助于维护公民个人权利，限制政府权力，加强人大对政府的监督，转变政府的职能，形成三者的良性互动。

于建嵘认为，“因为执政者尚未真正树立法治观念，以法律作为执政的中心。作为国家根本大法的宪法，在我国并不是宪政的产物，而是通过革命暴力夺取后执政者单方面制订出来的。党代表人民的根本利益，党与人民被形容为一种水乳交融的关系。在政府权力与民众权利的界限、法院与地方政府关系方面，都没有经过执政者与民众的协商和妥协，也没有产生违宪审查办法等配套机制，因此很难约束执政者其身。”公民相对政府来说是弱者，缺乏对政府的制约监督机制，我国公民的许多法定权利得不到维护。建立人大回应机制，人大可以对公民的要求建议作出回应，对政府的行为形成制约和监督，防止侵权行为的发生。在三者互动的基础上，公民的权利得到维护，人大的作用得以更好的发挥，政府的权力受到限制，最终推动我国的民主化进程。

2 建立人大公民回应机制的法律和理论依据

从法律来看，我国《立法法》规定:“公民认为行政法规和单行条例同宪法或法律相抵触的，可向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。”北京大学五位学者作为中华人民共和国的合法公民，当然有理由向全国人大常委会提出对相关法律的审查建议。他们认为现行的《城市房屋拆迁管理条例》，与我国的《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》中保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触，这导致了城市发展与私有财产权保护两者间关系的扭曲。同时，相关法律的规定也存在着很大的不足，因为《立法法》只规定了公民有提起违宪审查的建议权，并没有规定立法机关如何回应公民的建议。

从理论来看，且不论人大民代表大会的民选性质和职能，单单从戴维·伊斯顿的政治系统分析的输入输出理论来分析就可以看到建立这种回应机制的重要性。伊斯顿分析政治生活和政治过程中运用系统论的方法，结合公民社会的反馈与国家机构的决策，形成了以输入和输出为循环系统的政治系统论。政治系统通过互动为一个社会权威性的分配价值，“当局生产输出，社会成员对于输出做出反应，这种反应的信息输入给当局，当局做出下一步的可能行为。因此，新一轮的输出、反应、输入以及再输出、反应、输入形成不停运动着的系列。”如图1所示。

图1 戴维·伊斯顿的政治系统的简化系统图

我们可以把人大制度作为一个政治系统，人大制度与公民应该是一种互动的关系。人大制度的正常运转，除了能够根据人民的需要作出相应的决策并制定相应的法律外，必须能够根据履行起相应的职能，对公民的建议作出反馈，回应社会的意见，这才符合政治系统的要求。

人大作为立法机关和最高权力机关，是人民的代表，应该代表人民的利益。然而自上世纪90年代以来，随着我国城市化进程的不断加快，因拆迁而引发的各类冲突、矛盾、群体性事件不断发生，个别地方甚至出现了当事人自焚、与政府对峙等极端事件。这些事件一方面反应了人民的合法权益受到侵害，另一方面也激化了民众与政府的矛盾，影响社会的稳定和谐，这不符合人民主权的宪政民主原则和精神。

3 建立人大公民回应机制的障碍性因素

建立人大对公民的回应机制既有法律依据，又有理论基础，但是我国的人大机构却迟迟没有行动，建立起完善的公民回应机制。我认为问题主要出在以下几个方面:

第一，在法律层面，对人大如何回应公民建议缺乏法律上的的操作性规定。正如前文所提到的，《立法法》只规定了公民有提起违宪审查的建议权，并没有规定立法机关如何回应公民的建议。既没有规定对公民建议是否一定要回应，也没有规定由人大的哪个部门作出回应，也没有回应的程序机制，缺乏可操作性。因此，提出建议的学者也表示，有关部门不一定会开一个先例，对公民的建议要予以回复。但是作为权力机关和立法机关，代表的是人民的利益和意愿，人大有义务和责任对此进行回应，并通过实际行动解决问题。由于缺乏了这方面的规定，人大对公民的回应机制就只能停留在法律条文上，回不回应，如何回应，完全取决于人大机构本身的意愿，缺乏强制性。

第二，从民众的社会心里认知角度看，公民对立法机构这方面的功能认识不足。20世纪美国的职业心理学家威廉·F.斯通在其所著的《政治心理学》一书中指出:个人对他的政治环境的取向，受他对自身的有关结构认知的影响。这里的自身结构，不是生理结构，是处在社会关系中的结构，也就是自身的社会结构。由于长期以来人大在中国的政治结构中没有发挥出应有的作用，其权威性也未得到应有的尊重，民众对人大的作用产生怀疑，对人大的回应机制也没有很高的心理期望。

第三，从回应的主体看，人大代表工作缺乏主动性和积极性，人大机构的立法审查滞后，立法权威受到挑战。作为民意代表的人大代表，未能认真履行代表职务，有的不认真参加人大会议和代表活动，有的不积极提出批评、意见和建议，成为典型的“挂名代表”，影响了本级人大职能的正常发挥，影响了人大代表在广大人民群众中的公信度。人大代表的活动缺乏主动性和积极性影响了与选民的互动，影响了这个层面回应机制的建立。从人大组织的的角度看，人大作为一个复杂的组织系统，缺乏专门的机构去处理公民和利益群体的建议要求，立法审查带明显的滞后性。同时，由于人大的权威没有得到应有的尊重和体现，人民对人大的回应效能产生怀疑。

第四，从我国的立法体系看，我国的立法体系混乱，矛盾较多，立法审查不及时。我国有立法权限的机关包括:全国人大、全国人大常委会、地方人大、地方人大常委会(这里的地方是指省级人大、省级人大常委会、省级政府所在地的市以及国务院批准的较大的市的人大和常委会)、国务院、国务院各部委、国务院各直属机关等，部门繁多，立法体系和权限复杂，有些法律条文相矛盾，但立法机关不能及时纠正，导致出现各种问题，人大立法机关又不能及时作出审查。如孙志刚事件发生后，在三名法学博士向全国人大常委会递交审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议书，认为收容遣送办法中限制公民人身自由的规定，与中国宪法和有关法律相抵触，应予以改变或撤销，才改变了这个与宪法相违背的行政法规。

第五，从历史传统看，民众更相信政府的权威，更习惯于找政府解决问题。我国历史发展中形成的一个重要传统就是中央集权，中央政府的权力高度集中，政府主导和支配着各种主要的资源，有能力解决各种问题，其深刻影响着中国民众的行为方式。建国以来，不管是全能主义的国家体制，还是威权主义的国家体制，政府都发挥着主导作用，因此民众更希望找政府解决问题，对人大不够重视。同时，由于政治权力对社会的控制，我国还没有培育形成完善的公民社会，公民社会组织缺乏独立性，公民组织和利益团体对立法机关的压力机制没有形成，公民对个人的力量缺乏自信，对影响人大的决策和行为缺乏动力和热情。

正是由于以上种种原因，我国人大回应机制的建立面临许多障碍和困难，正如《人民日报》12月10日发表的“人民时评”说的那样，6年前的孙志刚案废除了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，希望“悲剧性的个案最终能推动制度的进步”，让城市拆迁立法融入更多现代法治的文明基因，以避免同类事件的再度发生。因此，人大回应机制的建立还需要克服很多障碍，才能真阻止悲剧的发生。

［1］北大5学者建言全国人大审查拆迁条例全文公布［EB/OL］.［2009 － 12 － 10］.http//apc.people.com.cn/GB/14840/10553850.html.

［2］谢宏章.人大代表履行职务存在的问题与对策［J］.人大研究，2004(2):19.

［3］于建嵘.保护唐福珍，就是保护我们自己［EB/OL］.［2009－12－07］.http://www.blogChina.com/2009120785633.html.

［4］戴维·伊斯顿.政治生活的系统分析［M］.北京:华夏出版社，1999:27.

［5］孙永芬.中国社会各阶层政治心态研究——以广东调查为例［M］.北京:中央编译出版社，2007:229.