当前党的群众工作的问题与对策

课题组

当前党的群众工作的问题与对策

课题组

本文深入分析了当前党的群众工作面临的严峻和复杂形势，对党的群众工作的社会环境和对象的变化，以及在此变化中的困境和原因进行了全面、深入、客观的阐述。在此基础上提出改进和完善党的群众工作的系统应对建议。所揭示的各种矛盾和问题应引起各级党的部门高度重视并引以为鉴，所提建议对加强和改进新时期党的群众工作具有重要借鉴意义和参考价值。

中国共产党;群众工作;形势;对策

群众工作是中国共产党的优良传统和政治优势，是党的建设的重要组成部分。在中国改革开放与现代化建设的新时期，党的群众工作如何以科学发展观为指导，继承优良传统，直面日益严峻的社会矛盾，为建设和谐社会创造出一套适应已经变迁了的社会的更科学更民主的群众工作机制、措施与办法，是一项重要而艰巨的任务。课题组通过收集与群众利益矛盾、群体性事件、干群关系、群众工作相关的研究资料作分析研究，并在与部分基层党群工作者进行深入访谈的基础上，形成本文。

一、党的群众工作形势分析

(一)新时期党的群众工作的社会环境与对象已经变了

改革开放30年，党的群众工作虽然为中国的现代化建设与改革发展起到了重要的保障作用，但随着中国社会的变迁，党的群众工作的对象与环境已发生了重大变化，党的群众工作出现严重的不适应。群众工作在相当多的领域里出现了软弱涣散状态，其中很重要的原因是相当多的党的基层组织与干部还没有真正认识到社会变迁中的新情况与新特点，以及由此形成的党的群众工作的新背景:

背景一:中国社会已经分化了，人民群众已经分成若干个阶层与群体，由于经济、政治、社会地位的不同，引起思想观念、生活方式、社会需求，以及所能接受的领导与协调的方式方法都发生差异，党的群众工作今天面对的是不同的阶层与群体，需要有不同的沟通平台、方式方法。

改革开放30年来，随着经济转轨，社会转型，工业化、城市化、市场化进程加快，传统的两大阶级一大阶层已经分化出国家与社会管理阶层、经理人员阶层、私营业主阶层、演艺人员阶层、专业技术人员阶层、办事人员阶层、个体工商户阶层、商业服务业员工阶层、产业工人阶层、农业劳动者阶层、城乡无业、失业、半失业阶层等十几个阶层，每个阶层又有若干不同利益群体，客观上初步形成上层、中层、底层的社会等级。这些阶层的比例差距很大，其中产业工人阶层约在23%左右，农业劳动者阶层约在44%左右，城市无业、失业阶层约在5%左右，这三部分阶层总数在72%左右，从他们所拥有的资源情况看，处于社会底层。由于不同阶层在经济、政治、社会地位上的差异，必然导致社会不稳定因素大量增加，导致群体性矛盾呈现多样、多发、多变态势，导致党的群众工作的难度加大。

今天，党的群众工作要面对不同的工作对象、不同的利益诉求，已不能用一套话语系统与所有的群体说话，这就需要党组织转换角色功能，建立和采用不同的语言，健全不同的沟通平台，采取不同的工作方法，加强分类疏导，真正改变长期形成的“统一模式”与“一把抓”、“一刀切”的工作方式。

背景二:人民群众的公民权利意识开始觉醒。随着中国基层社会的发展，人民群众的维权意识开始滋长，在上访等维权活动中，他们运用法律、政策维护自身权利的能力在提高，他们对法制社会与公民权利认识的专业化水平也在提高。党的工作对象出现了重大变化，不是计划经济时期一切听从领导的群众，而是已经有了权利意识的公民。

市场经济体制使人们的利益关系成为社会契约关系，作为利益主体的公民意识开始滋长，维权观念开始增强，诉求行为开始频繁，运用法律、政策维护自身权益的能力开始提高。各阶层利益主体之间的博弈已成为社会常态。

从各地不断发生的群体事件来看，起因大部分是群众利益受到损害，诉求目的是维护利益免遭损害，或已受损害的利益获得公正补偿。这类维权式群体利益矛盾近年来不断上升。比较突出的是，由于征地、拆迁带来的安置、就业、补偿等问题，这类问题占社会矛盾总数的45%左右。劳动争议案件以每年30%的速度增加，其中劳动报酬、工伤待遇、社会保险和经济补偿占这类问题的80%左右。为了维护自己的合法权益，各利益主体会通过各种方式联合起来，形成群体性的维权与抗争。大量案例告诉我们，今天党的群众工作对象既不是旧时代唯命是从的“臣民”，也不是计划经济时代对政府绝对服从的“群众”，而是逐渐形成现代权利意识的“公民”。为了争取与维护自己的利益，他们的组织化能力越来越强，利用网络进行社会动员的效率越来越高，相关专业化知识越来越丰富。党的群众工作必须与时俱进，不断提高专业水平。

具体说，战时体制和计划经济体制形成的群众工作方法已严重不适应今天多元化的社会，党的群众工作要从体制内走向社会，建立起以党的群众工作为中心内容的社会工作机制。党必须改变传统的行政化的工作方式，建立起民主的以平等合作、平等协商为主要方式的工作新机制来应对日益成长的公民社会。

背景三:由于利益的多元化，由于当前的社会主要矛盾属利益矛盾，常常与政府政绩、政府政策有关，党和政府面对社会矛盾不应事事站在冲突第一线，更不应站在群众的对立面。其群众工作的方式除了传统的单一的由党与政府直接做群众工作，还可选择由党和政府借助工青妇及各种类型的群众团体、社会组织间接地开展群众工作。

由于利益格局多元化，政府也成为利益博弈中的一方，有了自己的利益。部分政府官员在市场经济与经济活动中种种逐利行为、庞大的公务消费，以及政府出台的有利于企业精英与机关干部的分配政策，是产生民怨的重要原因。甚至在有些社会矛盾中，部分政府官员已经开始站在群众的对立面。群众由怀疑、失望到最终失去信心，部分地方政府公信力在群众心目中急剧下降。

过去，政府是在人民群众充分信任下获取利益矛盾调整权的，这一重要资源在社会变迁与利益博弈中，已开始逐步流失。在这样的状况下，即使政府在社会管理与建设中为了公众的利益，希望部分群众的局部利益服从整体利益，甚至调整一小部分人的不正当利益，也会引起强烈的反抗。

因此，政府已不能事事站在社会矛盾的第一线协调各种社会矛盾，特别是不适合参与协调处理与政府行为有关的利益矛盾。政府需要学习借用人民团体与社会组织协助化解不同的社会矛盾。由工青妇等人民团体代表他们所联系的群众实现利益诉求，并从中沟通、缓解、协调;由各类社会服务组织参与解决易引起群众争议的社会管理项目与建设项目，发挥他们在矛盾中的缓冲、减压、疏导的作用。

背景四:当前中国社会进入矛盾多发期，群体性事件激增，虽然大多数不是政治性的，但其有多发性、重复性、易激化的特点，而且大量社会矛盾长时期积累，给党的执政基础带来风险。特别是基层党组织和政府面对大量信访上访的无奈，凸显出执政压力增大，需要研究与寻找新的工作途径与方法。

当前，社会正处于矛盾多发期，尤其进入21世纪后，群体性事件增长加快，规模加大，程度加深，参与人数每年持续在400万人次以上。而且近年来又发生了很大变化，出现全国范围内的行业性利益冲突，还出现了无直接利益关系者参与的群体性事件和因偶然事件引发的社会泄愤事件。这些变化都提示我们，群体性事件已从有具体利益目标指向的冲突向无具体目标指向的非理性冲突发展的趋势。如果局部的非理性冲突扩散为全局性冲突，将出现真正的社会动乱，

目前，这些群体性事件虽然绝大部分是“社会泄愤事件”，无预谋，无组织，没有提出政治诉求，没有提出更换政府。这些事件基本是由特殊的利益群体起始的，不代表某阶级某阶层的整体利益诉求。但也有极少数个别事件性质已发生变化:境外有人组织，喊出反动口号，对政府态度日益强硬，特别是有时会与其他政治性因素纠合在一起。应当承认，由于多种原因，在利益诉求中长期受挫的群体有可能成为一种反社会势力。

而且这些群体性事件，具有多发性、重复性、突发性、扩散性、易激化的特点。大量社会矛盾积淀，给党的执政基础带来风险，而党组织和政府部门主要依托信访渠道化解社会矛盾的有效性不足，对突发事件时常束手无策，穷以应付，凸显执政压力增大。

党的群众工作的一些不成功的案例还提示我们，在处置群众利益的矛盾中，党政组织机构(如信访机构等)存在并列、重叠和交叉的问题，这种结构上的同构性必然带来职能上的交叉与重合，产生权责不清、效率低下、官僚主义、本位主义等流弊，出现解决一个问题多个部门有责也无责的怪圈，人为造成矛盾久拖不决，日积月累，一般问题变成老大难问题。这是政府对群众利益诉求反应迟钝的体制性原因。在这种情况下，必须探索一套新的适合当前现实又能灵活化解社会冲突的群众工作机制。

(二)传统的党的群众工作在市场经济及社会环境变化中的困境

传统的党的群众工作在党的各个时期，即使在改革开放初期，也曾发挥了重要的作用，为社会转型、企业转制作出了重大的贡献，但进入市场经济体制后，党的群众工作的价值体系、工作基础、示范性、真理性都受到了全面的挑战:

1．传统的党的群众工作所倡导的“无私奉献”、“集体主义”等价值理念是建立在公有制的经济基础之上的。实行市场经济体制后，“等价交换”等市场经济原则渗入了社会领域与政治领域，权力与资本在利益博弈中的强势，勤劳者不富，奉献者无助的现状，使党的群众工作话语系统的价值基础开始出现动摇。

在党的宣传教育中，党的意识形态与国家的经济基础必须是一致的，党的政治主张、思想理论与群众在现实社会生活中的感受总体上也必须是一致的。历史上党倡导的集体主义、无私奉献、诚实劳动、眼前利益服从长远利益、局部利益服从全局利益等，之所以受到广大人民群众的认同，因为这都与公有制、计划经济体制基础上的社会生活实际相一致。

随着多种经济成分和市场经济体制的建立，市场交换关系日趋活跃，开始在经济生活、社会生活成为普遍现象，权力与资本开始勾结攫取财富，权力与关系越来越决定人们发展和发财的机会。勤劳者不富，奉献者无助，特别是改革开放30年中先后有6000万职工下岗，4000万农民失去土地，当他们中的一部分成为贫民，而且困难群体队伍趋于庞大时，群众会对党的政策、理论以及宣传的价值理念产生怀疑。

同时，贫富差距日益拉大。据部分学者分析，中国的基尼系数已超过0．5，进入世界上分配不平等的国家，贫富差距甚至超过了日本与欧洲，掌握权力与关系的人容易成为富人，特别是部分干部子女，利用国家权力关系掌握了巨大的财富。而更可怕的是相当一部分干部回避这些现象，引起一部分群众对国家的社会主义性质开始产生怀疑。

大量社会事例还反映，当那些支内支疆支农的奉献者，为国家奉献了自己的青春，年老却得不到应有的照顾与关怀;那些顾全大局、忍痛下岗的职工，失业后却看到原企业的经营者转制后拿起几十万的年薪或成为老板时，许多群众都认为党内的一批干部，他们原来宣传的那一套价值观，连他们自己已经不相信了。

这样，传统的党的群众工作那一套话语系统所依赖的价值基础已经开始动摇，许多干部已经习惯于用官方语言中一大套正确的大道理来应付群众，真正能够回答群众困惑的实在道理，他们已经说不出了。在现实与价值观已不统一的情况下，基层党组织如果还用传统的那套语言与道理来教育群众，说服群众，失效是难免的。

2．传统的党的群众工作的成效是建立在党能够保障群众基本生活稳定的基础上的，当一部分贫困群体生活无着、日夜奔波，当一部分群众特别是老年群众难以享受到中国经济发展的丰硕成果，当政府对解决贫富差距问题的政策一推再推、严重滞后，人民群众对体制本身就有可能产生怀疑，从而使党的群众工作立足的前提开始出现动摇。

过去群众相信党，是党保障了他们的日常生活需求，基本生活稳定无虑。不富裕，也不失尊严。同时指明了追求美好未来的前景。正是这种制度保障使党的群众工作和群众利益紧密结合在一起，使群众工作有了坚实的基础。

这些年来，贫富分化现象明显，虽然政府采取了一些措施，但并不能使人增强根本解决贫富差距问题的信心。第一次分配存在不公平，第二次分配仍未根本解决不公，医疗、教育、住房等问题反复地被提出，但政府在这些民生问题上的迟迟拖延，没有制订出一套解决和改变贫富两极分化现象的政策措施，问题甚至有进一步加剧的趋势。

党的群众工作历史上，党的干部不仅送米送油，雪中送炭，帮助群众解决眼前困难，而且更多的是寻找群众致贫的原因，在政策上、行政措施上、体制上给予根本的解决。今天拥有大量资源的政府在解决这些问题的主要方针与路径上，仍然迟疑不决。

如果大批的农民工与失业下岗群体长期处于艰难的生存状态中，没有改变命运的机会，没有希望，内心就会充满被剥夺感，他们就不会认同这个社会和体制。同样也不可能接受党组织的群众工作。现实表明，他们中出现的一些反社会行为，都与他们有较强的被剥夺感有关。

3．传统的党的群众工作是以分清是非得失为前提的，今天部分干部在工作中出现的以“权”与“钱”为解决问题手段的实用主义倾向，逐渐失去真理的力量，逐渐失去了群众的信任。使党的群众工作代表社会正义的基础也开始动摇了。

坚持马克思主义的彻底唯物主义精神，不回避各类社会矛盾，敢于深入地分析问题，坚持从代表大多数人利益的前提下以理服人，是党的群众工作基本的方法。当发生群众矛盾的时候，党的优良传统的做法总是分清是非，肯定正确的，批评错误的，教育落后的，并在此基础上，依靠真理的力量，引导群众认识自己当前和长期的利益所在。因此，群众都把党和党组织看成是社会正义的代表，服从党组织的评判。

但在当前复杂的社会矛盾面前，由于公共利益与企业利益混杂在一起，地方利益与政府部门利益混杂在一起，正确的决策与错误的操作混杂在一起，从事群众工作的基层干部已经难以说清楚孰是孰非了。另一方面，有些干部自己实际也已经成为既得利益者，本来可以说清楚的问题也说不清了。为了回避矛盾，他们放弃了分清是非，说服群众的做法，逐步倾向以“权”、“利”为摆平群众的手段。

相当一部分政府官员与党组织干部，在“摆平就是水平”的实用主义观念的影响下，重堵轻疏，重利轻义，重硬轻柔，其表现形式为严防死守，看紧盯牢。先是以势压人，无效后花钱买太平，没有从根本上化解长期积累的利益矛盾。从动拆迁安置问题上看，动拆迁人员打着政府的招牌，走“黑白”两道，严重影响党和政府公信力，败坏党和政府形象。对这类民事诉讼，法院不受理，群众只能信访，而信访部门不是处理民事纠纷的职能部门，于是化解矛盾的渠道越走越狭窄，矛盾越积越复杂。

相当多的群众工作采用实用主义手段，这是出于部分干部已经感觉到党和政府的声望与威信在群众中明显下降，公信力缺失，与基层群众对话的自信心产生动摇。这在当前大量的群访闹访中已表现得相当明显。

4．党的传统的群众工作所倡导的理想目标是以共产党员与领导干部的身体力行为示范与导向的，当前的干部腐败、官场丑闻，以及一些基层干部的低劣行为，使群众对党的理想目标的认同大大降低，对干部言行能否一致的真实感产生怀疑。

做群众工作的人应该是群众信服的人，干部形象直接关系到群众对你的信任。在党的历史上，我们党的干部与群众打成一片，同甘苦，共患难，吃苦在前，享受在后，他们的人格魅力使群众从心眼里佩服。他们以自身正的无声形象赢得了群众发自内心的敬佩，因而他们能够在群众中如鱼得水，有效地动员和组织群众。

今天，党员干部的形象比之以往大为逊色。一方面部分干部腐败、官场丑闻通过网络广泛传播，许多群众在震惊中感到没法解释，逐步演化成对党的干部的不信任;另一方面，即使一些比较正派的干部拿着高薪，过着奢华的生活，也不愿再做先人后己、身先士卒的榜样。他们自己也觉得，自己的生活和身份与党宣传的主义相差很远，不乐意再做这样的榜样。当党的干部、特别是领导干部都不能身体力行实践党的宗旨与理想，都不能用自己的行动来宣传党的价值观，那么这套价值系统的真实感也动摇了。

还有一些从事群众工作的干部也已经明显地缺乏那种引导教育群众的人格与素质。他们不想深入群众，不敢深入群众，甚至疏远群众、躲避群众。群众对干部有反感，干部对群众有偏见，其结果必然是群众工作削弱。

5．传统的党的群众工作所开展的“谈心”与“家访”等有效形式，是建立在传统的人际关系基础之上的。当它们面对现代社会的“私人空间”、“隐私”等理念时，就显得格格不入，以致逐渐地不受欢迎，造成部分干部对开展群众工作是否还有效，在信心上也开始出现动摇。

我们党有许多传统的群众工作方法，包括“谈心”“家访”等方式历来是受群众特别是工农群众欢迎的。但随着社会的变迁、群众居住条件的改善以及文化素养的提高，他们的生活方式、交往方式也发生了很大变化。情感生活、经济活动中的许多“隐私”，使他们对私人空间有了更切身的体会，产生一种强烈的自我保护意识，不希望被人知道，更不希望外人介入;这种与自主意识联系在一起的现代理念，与过去以单位为单元的大家庭式的集体交往活动大相径庭。虽然还有一些传统领域的群众仍然接受传统的群众工作方式，但从发展趋势看，这种传统的群众工作方式已经逐渐减弱了有效性。党的群众工作必须在新的形势下创造出一套既包含传统合理价值又符合现代社会生活的方式来。

可以说，理论的贫乏、社会的不公、干部的失范、公信力的降低，是当前党的群众工作效能不高的深层原因与内在原因，从社会转型角度观察，是党的意识形态与经济基础相互脱节造成的，从深层次看，其中也有体制的原因。

而没有找到与创造适应当前社会实际的群众工作的新的途径与方法，则是重要原因。

(三)当前党的群众工作中，干部问题是严重问题

中国高速发展带来的社会大变迁，引起的社会矛盾频发与局部的不稳定这是难以避免的。中国没有出现西方社会工业化过程中出现的此起彼伏的大罢工、社会动荡以及战争，这正是党的群众工作传统和广大党组织、一大批基层干部从事的思想政治工作发挥了作用。但同时也应看到，在一个以公有制为主体的社会主义国家，社会利益矛盾如此广泛，上访群众大幅上升、社会群体性事件越演越烈，这确实也反映出我们社会的深层次问题，而其中相当部分是干部队伍出了问题。

在社会矛盾中，由于政府的强势及干部所处的主导地位，干部们的所作所为成为人民群众评价执政党的重要依据。

根据一位区委领导干部调查分析，在当前的干群矛盾冲突中，属于领导责任的占50%，属于政策失调的占25%，属于个体上访者素质的占5%，其他原因占20%。也就是说，在地区的社会冲突中，与政府干部素质与能力相关的占了75%。

同时在某区群众对干部评价的一项调查中:认为干群关系一般的占57．93%，认为干群关系好的占3．81%，认为干群关系较好的占26．00%，认为干群关系差的占12．26%。

群众认为干群关系是水油关系的占76．62%，是水乳关系的占6．28%，是水火关系的占17．10%。

这些数字至少部分反映了少数干部的素质能力低下是造成当前群众不满与利益冲突的重要因素。不追究干部在社会冲突中的责任，不解决干部施政行政的权限与监督问题，不注重干部的道德品行与群众工作能力，当前社会冲突越演越烈的趋势就难于根本遏止。

目前，群众工作的缺失、低效，群众不满情绪的蔓延，群体性事件的发生与激化，往往与干部中以下状态密切相关:

1．部分干部在改革与发展中错误的行为方式，反映了他们价值取向的功利性，他们太看重自己的政绩，太看重自己的权威，太看重自己的利益与安全，这样必然导致漠视群众的利益，甚至牺牲群众的利益。

在现代化建设与社会变迁进程中出现的社会冲突，相当部分与干部观念品行有关。这些年来一些地方政府与部门犯过不少错误，甚至成为众矢之的，没有进行认真的总结，这是他们一犯再犯的重要原因。政府官员在社会冲突中的种种被动地位虽然与中国社会的高速发展有直接关系，但更多的是与自己工作的失信、失态、失策、失误有关。而这后面有一个更深层次的问题，就是这些干部的价值取向。

分析一部分干部，特别是领导干部，在社会矛盾处置中的错误观念与行为，主要表现为他们的价值取向中的功利主义:他们太看重自己的政绩，太看重GDP及与此相关的各项工程，摆不正政府政绩与群众利益的关系。把有损人民群众利益的“大局”放在不恰当的位置;他们太过于追求自己的利益，土地征用与旧房拆迁虽打着建设与发展的旗帜，但政府在土地出让金等收入中获取了过多的利益，而且其中一部分成为干部的资金与福利;他们太看重自己的权威，认为自己做的都是对的，即使已经发现了问题，也不愿承认与改变，希望把群众的利益诉求压下去;他们太看重自己的安全，对被激化的矛盾采取逃避的态度，对涉及自身利益的敏感问题不表态，对群众反映强烈的利益矛盾长期搁置。

2．干部在一连串的群体性事件的处置中表现出的“举止轻率、态度暧昧、反应麻木、应对乏力”的现象，从另一个侧面反映了他们群众感情丧失与群众工作能力低下。

在每次重大群体性事件中，总会看到一部分干部对群众工作不愿做、不会做，不敢做，他们在公共场合不断地失言、失信、失策、失态。根据媒体对近年来的一系列群体性事件的描述，干部在其中的表现无一不反映出“举止轻率、态度暧昧、反应麻木、应对乏力”四大特征:举止轻率就是在涉及群众利益的重大项目的决策时，不认真听取利益相关者的意见，也不开听证会(或以随意的形式召开)，仓促决策，无视群众的情绪与意见，不严格遵循政策与法律，对群众的利益诉求处置简单，在引起冲突后乱用警力。态度暧昧就是在群众正当的利益诉求中，不说对，也不说不对;不说解决，也不说不解决，打太极、捣浆糊，用各种模糊不清的语言搪塞群众，使群众对党和政府产生强烈的不信任感，延误了问题的解决。反应麻木就是对身边的社会矛盾、群众情绪的星星点点不觉察，不思考，看着矛盾在不断地扩大、激化，问题严重了也不反映，不作为，直到社会冲突大规模爆发，也是只等着上级的指令。应对乏力就是在群体性事件爆发后行动迟缓，没有预案，也没有及时的应对措施，先是态度傲慢，想把事件压下去，等事情闹大了，班子内各言其是，躲避媒体、推诿沉默。

3．部分干部在群众工作中一误再误、一错再错，其原因是他们已丢掉了马克思主义的唯物史观，丢掉了群众路线，丢掉了党的群众工作的优良传统，他们与群众已经站不到一起，所思所想都已经不一样了。集中体现在以下几个原因:

原因一:相当一部分干部丢失了马克思主义唯物史观。马克思主义唯物史观告诉我们，历史是人民群众创造的，只有人民群众才是推动社会发展的真正动力。但这个马克思主义的基本观点，相当一部分干部已经不熟悉了，他们在市场经济中迷失了方向，把个人在发展中的作用放到了不恰当的位置，漠视群众、漠视劳动、漠视集体的地位与作用，以金钱关系、雇佣关系来替代党群关系、干群关系。

原因二:相当一部分干部没有受过基层群众工作锻炼。我们的大部分干部是在改革开放以后入党的，他们没有受过系统的党的群众工作传统的教育与磨炼，其中一批从学校直接进机关的干部没有基层群众工作的体验。他们不了解群众，不知道群众在想什么，缺少群众感情;他们不会做群众工作，不知道如何运用政策与法律、运用沟通协商合作等方式化解矛盾。

干部的理论知识与文化知识是可以依靠党校与培训来解决的，但干部的群众观念以及他们开展群众工作的能力，必须有一段时间生活在基层群众中，与群众同甘共苦、经受基层工作的艰苦磨炼，并在长期的群众工作中，在与群众建立长期的联系中，才可能滋生、成长、扎根与提高。

今天的干部选拔机制，部分是有违干部成长规律的。干部提拔年龄段的限制，以及必须的多岗位锻炼，造成一些年轻干部与基层蜻蜓点水般地接触，并不断地被“移栽”，在群众中扎不了根，养成了他们的浮躁、急功近利、缺少群众感情，缺少群众工作经验。所以在群体性事件发生时，他们往往束手无策。

原因三:相当一部分干部在行政化体制中养成了只对上负责。部分干部长期生活在行政化科层制的体制内，养成了只对上负责，很少对下负责的习惯。凡是上面要求的都积极去做，凡是群众需要的，则权衡利弊得失后才决定是否做。其结果必然是漠视群众，漠视群众利益。一些干部常常把群众反映强烈的难题，推给下级和下届政府去做。

原因四:干部考核没把民心、民意、民生放在重要位置。长期以来干部考核都把政绩、GDP、税收作为干部评价的主要标准(虽然在改革开放初期也是有道理的)，久而久之，民心、民意、民生没有放到重要的位置。尽管党一直把“人民高兴不高兴、放心不放心、满意不满意”作为干部的价值导向，但由于考核指标的实际导向，使群众利益没有成为干部真正的行动指南。

原因五:相当一部分干部不关心网络舆情。网络已成为媒体的主要部分，但仍有相当部分的干部不上网。他们不了解群众特别是青年群众的所思所想，不了解网络舆论与网络语言，对舆情的反应相当迟钝。即使他们想与网民交流也找不到语感与语境，不知道如何与不同阶层的人说话。结果他们只能长期生活在“自娱自乐”的官方话语系统中。

二、党的群众工作对策研究

(一)在科学发展观指导下的党的群众工作的基本原则与方式

党的科学发展观的提出，是对30年中国改革开放的总结与回应，也是对党的群众工作中的经验与教训的总结与回应。30年的历史反复告诉我们:什么时候什么地区科学发展观贯彻得好，坚持了以人为本与统筹兼顾，党群关系就密切，改革开放与现代化事业就顺利;什么时候什么地区科学发展观贯彻得不好，不坚持以人为本与统筹兼顾，党群关系就受到损害，改革开放与现代化建设事业就遭到挫折。

1．新时期党的群众工作的基本原则

党的群众工作在新时期的基本原则，必须是坚持以人为本与统筹兼顾。

(1)以人为本的原则。党的群众工作坚持以人为本，就是始终把人民群众的根本利益作为工作的出发点和落脚点，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益，不断地满足人民群众日益增长的物质文化需要，做到发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享，促进人的全面发展。

发展是第一要务，但不是唯一的要务。科学发展坚持以人为本，就是以群众的生存与发展为本。当建设发展与民生发生矛盾时，要更多地关注民生。只有民生保证了，发展才可能全面可持续。而民生的保证还必须在科学发展中关注兼顾弱势群体的利益，维护他们的基本生活与发展。

(2)统筹兼顾的原则。今天党的群众工作，必须立足于政策的统筹兼顾之上，特别是各种有关群众利益的政策的制订，必须要公平、公正、公开，在争取社会认同中获取支持与动力。制定和执行真正符合最广大群众利益的政策是党的群众工作的前提。

在处理各种社会利益矛盾时，党的群众工作，特别是有关群众利益的方针政策要把握好多方面的平衡:

要把握发展与稳定间的平衡。发展是重要的，但为了稳定不能以牺牲群众正当的利益诉求为代价。科学的稳定观，应当是有空间的稳定、有弹性的稳定、柔性的稳定，这种稳定观承认群众利益诉求的正当性、合法性，允许群众在一定的空间内表达、抗争与渲泄。

要把握富裕阶层与贫困人群间的平衡。富人与穷人都应当是党和政府服务的对象，但政府的政策在当前的分配中必须向穷人倾斜。穷人如果没有安定体面的生活，没有改变命运的希望，社会就不可能有稳定。政府的政策措施有时看起来很公平，由于富人处于强势地位，其结果常常是富人得利。政府在为富人的事业发展提供条件的同时，也必须要求他们为穷人的生存与发展提供条件。

要把握个体利益与整体利益间的平衡。从理论上说，整体利益高于个体利益，但整体利益是建筑在个体利益之上的，如果在一项改革或建设中，相当部分个体的利益都受到侵害，整体利益就没有意义。而且，有的牺牲，对国家对集体是小事，对个人却是一辈子的事。以人为本，就是要重视个体与弱者的基本利益。

要把握政策的现实适用性与连续性、一致性、长远性间的平衡。有时政府为了解决当前的一些急事难事出了一批政策，既不考虑与以前政策的连贯性，又不考虑对今后的工作带来什么影响，结果虽然解决了一些矛盾，又带来了更多的矛盾。

2．党的群众工作在贯彻科学发展观的同时，还可借鉴一些西方社会学理论

西方在实现工业化的200多年中，出现了前所未有的社会动荡与战争，给人民带来了巨大的灾害。在惨痛教训与深刻反思的基础上也形成了一些比较科学与理性的社会冲突理论。这是党的群众工作可以学习借鉴的。如:达伦多夫的辩证冲突理论，科塞的功能主义冲突理论，亨廷顿的政治稳定理论，帕森斯的系统功能理论等。这些理论提出的“冲突可以制度化调节”的观点、“不满情绪需要渲泄”的观点、“政治共同体必须的要素”的观点以及“社会制度趋向民主参与”的观点，与当前基层群众工作的创新有不少类似的趋向，因此，它们对于今后党的群众工作的实践，在理论、制度与政策层面上的探索，都具有借鉴作用。

3．新时期党的群众工作的基本方式

(1)总趋势是必须采用民主的方式、公开的方式、协商的方式。从当前党的群众工作的形势来看，从社会分化分层与公民权利意识的滋长来看，从这些年来群众工作的经验与教训来看，在今后的相当一段时间内，党的群众工作必须采取民主的方式、公开的方式、协商的方式、直接沟通与间接沟通相结合的方式。

要承认群众利益诉求的客观性与合理性，要为群众利益诉求提供畅通的渠道。在现有的体制下，在人大、工青妇代表群众的利益诉求不畅不足的情况下，群众利益诉求的唯一通道就是上访，但上访却不断地遭到地方政府的限制。除了信访办，由基层党组织建立的群众利益诉求与协调的经常性的机构与机制也应当建立起来。

要做到有利益相关群众参与的充分表达、充分论证、充分沟通、充分协商。今天在政府与民众发生利益冲突的，都缘于缺乏充分表达、充分论证、充分沟通、充分协商。政府在决策时没有时间做这些工作，非得在冲突发生后花更多的时间与精力来补课，这是一种代价高昂的做法。因此听证会与协调会应当成为经常性的工作方式，应当用制度固定下来。

(2)采用直接沟通与间接沟通相结合的方式，要更多地发挥人民团体与社会组织的中介作用。政府不要包揽社会建设与管理。社会已经成长起来了，公民权利意识正在树立，政府行政手段失灵与社会手段失缺的现象开始显现。如果政府仍然习惯于包揽社会事务，站在第一线用行政手段处理各种利益冲突，其结果必然是矛盾缠身，处处被动。必须学习采用购买服务及运用中介力量特别是社会组织，在社会矛盾中沟通与协调。

要充分发挥人大代表、工青妇等人民团体的代表为本阶层、本群体群众在表达利益、维护利益中的作用。社会转型期是利益表达和利益协调需求最旺的时期，正好是人大与工青妇组织发挥其作用之时，但在各种场合，他们为所代表的群体生存状况呐喊的声音非常弱。目前为止，这些组织的大部分工作还是在体制内自娱自乐。中国目前有农民工2.25亿，有洗脚女等从事灰色行业的妇女500万，这些底层群众最需要维权、最需要保护，而代表他们的有着行政化倾向的人民团体不能主动积极地开展为他们维权的活动。人大代表与工青妇老残等代表如何明确自己的职责与定位，这是当前迫切需要解决的问题。

要充分发挥社会组织的沟通作用、协调作用与缓冲作用。我们需要培养真正的社会组织，让它们成长起来有能力分担社会事务，要让这些组织有真正的群众领袖，要让群众相信这是自己的组织，认同这个组织能够维护自己的利益，由于他们的中介作用，问题就会变得容易解决些。

(二)新时期党的群众工作的社会化工作平台与基本途径

1．党的群众工作要以社区“四大中心”为平台

传统的党的群众工作基本是集中在体制内与单位内，绝大部分群众需求都是在体制内与单位内解决的，但实行市场经济体制后基层社会开始发育，党必须在社会领域建设能与群众对话并为他们服务的平台，而以社区“四大中心”为代表的公益性服务中心就是这样的平台。四大中心是党联系群众并为他们服务的新形式，是党的基层工作开始社会化的重要标志。

随着社会的开放，基层党组织需要走出单位，依托社会服务平台，发挥社会服务功能、协调功能。从这些年的实践经验看，特别要加强建设四个中心:社区事务受理中心是直接解决老百姓与环保、建设、民政、劳动、工会、医保等方面事务的重要平台。社区文化活动中心是老百姓开展精神生活与文化生活的场所。用文化的方式开展群众工作逐步成为党十分重要的工作方式。社区卫生服务中心直接为社区居民提供基础预防、保健、康复、健康教育、计划生育指导、医疗六位一体的功能服务。党员服务中心是党的工作社会化的重要标志，是党员与基层党组织进入社会的桥梁，也是社会精英、“群众领袖”参与党的活动的平台。

哪里有群众的利益与需求，哪里就是最适合做群众工作的地方。四大中心为代表的各类公益服务平台是服务群众的场所，也是党开展群众工作的舞台，由于党掌握着四大中心的资源，因此也掌握着开展群众工作的话语优势与主动权。因此，基层党组织要主动地自觉地进入四大中心，要充分认识这个舞台的作用，要把各种服务活动、文化活动与群众思想工作结合起来，把党的群众工作做实做活。

2．新时期党的群众工作的主要途径

当前，基层社会的发育推动了人民群众公民意识的滋长，在市场经济所奉行的物质利益原则及世俗社会多元化的价值取向的背景下，传统的自上而下、由组织名义对个人开展群众思想工作的方式越来越不适应生活现实。基层党组织这几年的党建探索，创造了一些新的工作途径:

(1)三会制度:面对逐渐发展的公民社会与日益滋长的公民权利意识，尤其是利益矛盾正在成为社会矛盾主要内容的情况下，党的群众工作应更多地采用平等合作、平等协商的方式，因此，决策听证会、利益协调会与政务评议会将成为协调社会矛盾的普遍形式。同时，“三会制度”也是群众利益表达的平台、群众诉求影响党和政府决策的平台，而且这种制度的建立可能对现行政治体制的改革产生积极影响。

(2)社会组织代理制度:政府在社会管理中必然会触及一些民众的利益，必然会出现一些冲突。当前基层政权可探索社会中介服务模式，对政府管理项目中容易产生官民冲突的部分项目实行代理制，借用民间服务组织直接操作，可以减弱干群矛盾，缓和容易激化的官民关系。

(3)人民调解员制度:在社会利益矛盾严重积压并开始激化的情况下，人民协调制度仍然是化解人民内部矛盾的重要手段，要让广大基层党组织及其党员成为千万个“老娘舅”，在基层把刚刚处于萌芽状态的矛盾化解掉。

(4)三方协调制度:改变利益协调中单一的行政方式，由党组织牵头，运用民主公开的方式，协调各利益主体及其代表平等谈判、平等协商，不仅实现了各方利益的充分表达，而且在充分认识对方利益，彼此磨合、彼此妥协的基础上达成共识。

可由党组织牵头，建立由政府劳动部门、工会、企业主代表组成的劳动关系“三方协调机构”，推行劳动关系平等协商与集体合同制度;由居民区党支部牵头，建立由居民委员会、业主委员会和物业公司组成的社区公共利益的“三方协调机构”。

(5)领导干部与群众对话制度:在一些涉及面广、群众反映强烈的公共性问题上，采用由政府相关部门负责人与利益相关群众直接对话的方式，及时地与群众沟通，可以减少谣言的传播，增加彼此的了解与信任，有利于把握不稳定局面，防止事态的扩大。

(6)社情民意报告制度:建立基层党委每半年向上级党组织报告本地区本单位社情民意的制度，将群众的情绪、群众的意见、群众的利益诉求及近期发生的矛盾冲突事件，分类别、分性质、分安全系数上报，并提出解决矛盾的建议与方案。

三会制度、社会组织代理制度、三方协商制度以及社情民意报告制度，是由上海创造的在基层社会实现信息公开、民主协商、民主参与、平等谈判，减少政府与群众在建设与发展中引发矛盾的十分有效的方式。这些制度在上海部分地区、部分部门虽然已经采用，但还没有制度化，没有形成一整套运行机制。因此普遍地推广与采用这些制度，具有重要意义，将大大扩大基层民主协商的范围，大大扩大官民沟通与合作的渠道，大大地减少基层社会矛盾。

(三)加强与探索当前党的群众工作的基本措施

新时期党的群众工作面对许多过去没有遇到过的新情况、新问题，坚持开创性与继承性结合，认真总结实践经验，具有特别重要的意义。当前，党的群众工作者既要继承传统，更需要有针对性地采取一套适应新形势的措施、方法。

1．进一步增强干部思想中的群众观念与群众路线

要加强马克思主义群众观念与群众路线的教育活动。要在干部中再次确立人民群众是推动历史发展的动力、是中国改革开放与现代化建设的动力的观念，确立干部权力是人民赋予的观念等，要把群众路线、群众观点教育贯穿新时期干部教育的始终。改变GDP为中心的单一的干部考核方式，把民生等作为考核干部的重要标准。建立领导干部联系群众与下基层调查研究的制度。企业领导干部要定期深入生产工地与车间，深入到班组及生产第一线。建立领导干部与基层群众交朋友的制度。坚持“调查研究要听真话、要研究真问题”的原则。建立领导干部处理群众来信的责任制。抓紧解决群众反映强烈的突出问题。组织力量深入总结这些年群众工作的各种经验与教训，编写新形势下党的群众工作基本教材。要通过群众工作的正反事例，帮助党员与干部吸取新时期群众工作的新观念与新方法，帮助他们提高应对群众诉求的沟通协调能力、应对矛盾冲突的协商疏导能力、应对社情民意的分析评估能力与应对群体性事件的化解处置能力。要努力培养一支在社会矛盾多发期分得清是非、把得准政策、稳得住人心、经得起风浪的党员干部队伍。

2．改进党的意识形态对群众的宣传

党对群众宣传教育的价值系统不仅要有崇高的理想，更要反映群众的最朴素的愿望，社会主义的核心价值必须要结合实现群众利益需求与争取美好生活愿望的政策措施来宣传。要防止简单地用政治口号替代群众的实际思想，要防止简单地用政府工程替代群众的实际需求。党的意识形态的宣传不仅要有大道理，也要有小道理，要把党的理论与官方语言通过多环节的层层转换，转化成能够回答各类现实问题的小道理，转化成对联系群众实际生活的具体政策与措施的解读，来解除群众在现实生活中的各种困惑。提倡党的意识形态宣传的丰富性，要不断地吸收来自基层来自群众的合理的愿望与建议，不断地吸收群众喜闻乐见的工作方式与活动方式，不断地吸收来自基层群众的语言，形成一种社会共同认同的话语系统与工作方式，再回到群众中去，这样会得到更多的认同。改变党的宣传部门重文化建设、轻群众思想工作的现状。改变群众工作中官话套话泛滥的现状。开辟政府部门与群众对话的平台，规定与民生有密切关系的政府部门的领导干部必须定期上网，定期走访。改变党的媒体对社会事件反应迟缓的现状。要关心群众的心灵。

3．增强党组织参与群众利益表达与协调的功能

基层党组织要把维护好协调好群众利益作为自己的重要职责和时代的新要求。党组织要加强政策制定过程中的指导与监督，要关注每项新政策的出台谁得利、谁受损，确保政策措施能够以工人农民为主体的最大多数劳动群众的利益为基本出发点和归宿，减少政策法规中的片面性与不公平，确保社会公平正义在党和政府的政策中的实现。基层党组织要充分发挥工青妇、老龄委、残联与各种社会团体的代表作用。基层党组织要为党和政府的决策提供民意基础。充分发挥各行各业、不同领域不同单位党组织独特的服务群众的优势。基层党组织要重视和发挥“草根”群众领袖的作用。党组织要健全并畅通各类联系群众的渠道，包括行政渠道、司法渠道、人大渠道、政协渠道、宗教渠道、网络渠道、社团渠道、市场渠道等。要充分借助现代科技与网络的新手段新平台以及各类虚拟组织开展党的群众工作。党组织要充分发挥党代表的监督作用。加强党的群众工作者队伍的建设。

认真总结积极探索新时期群众工作的新方法，在继承优良传统的基础上不断创新。要从认识党的群众工作规律的高度认真总结过去群众工作的好方法，使之在新的形势下普及推广。要深入总结心理咨询、行为矫正、社区文化、志愿者队伍、兴趣沙龙等群众工作的新探索、新实践。同时，加强新时期群众工作的理论研究，努力从一些突出的问题和成功的实践中提炼出一些能够有效地指导当前群众工作的带规律性的成果来。

［责任编辑 张海波］

The Party’s Contemporary Mass Work:Problems and Remedies

Task Force

This paper analyzes the pressing and complex situations for the current mass work of the Party．It comprehensively，deeply，and objectively elaborates the changes of social environments and objects for the Party’s mass work，and the predicaments and their reasons in the course of these changes．Thereafter，systematic remedial proposals are provided to improve and optimize the party’s mass work．The disclosed contradictions and problems should arouse great attention and warning for each rank of the party’s organs．The proposals are of significant reference values to strengthen and improve the Party’s mass work in the new era．

Communist Party of China;mass work;situations;remedies

D252

A

1674—0351(2011)02—0060—10

2011－02－26

本文作者为全国党建研究会社区党建研究专业委员会课题组。课题组组长:周鹤龄;课题组成员:张克文、殷勤燮、庞啸。