关于改进完善党内基层选举制度的调研报告

课题组

关于改进完善党内基层选举制度的调研报告

课题组

文章以辽宁省为调研样本，分析总结了当前影响党内基层选举顺利进行现实操作中仍然存在的一些亟待解决的问题，并对贯彻执行党内基层选举制度中存在的深层次问题及其原因进行了深入剖析，在此基础上提出了关于改进完善党内基层选举制度的思考和一整套政策建议。

基层;选举制度;问题;原因;建议

党的十六大以来，在中央关于完善党内选举制度的精神指引下，各地在完善党内选举办法、改进和规范选举程序和投票方式等方面取得了长足的进步。为进一步考察了解基层党组织选举的实际情况，总结经验，探讨创新实践中需要改进的问题，中共辽宁省委组织部会同辽宁省党建研究会组成课题组，从2010年初开始，采取个别走访、实地调查、座谈讨论、问卷调查等多种方式，对完善基层党组织选举的有关情况进行了深入调查研究。参加问卷调查和座谈的各级党代表、基层党员达5300余人。在充分调查研究的基础上，提出了改进完善党内基层选举制度的意见和建议。

一、贯彻执行党内基层选举制度的基本情况

党内选举制度是党内民主的一项根本制度，是衡量党内民主发展程度的重要标志。1990年《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》(以下简称《暂行条例》)颁布之后，各地各单位按照其规定要求，基层党组织委员会委员由党员或党代表选举产生，书记、副书记由委员会的委员选举产生。党的十六大以来，中央对改革和完善党内选举制度提出了一系列重要举措，对原有的党内基层选举制度给予了有益的补充和完善，对基层党组织建设起到了积极的推动作用。一是党内基层选举制度夯实了党的基层组织建设基础。经过几十年的实践，党内选举制度逐步得到完善，为构建科学的基层党组织领导制度和组织制度框架，进一步加强和改进党的领导，加强基层党组织规范化、制度化建设奠定了坚实基础。二是党内基层选举制度保证了党内基层民主建设的健康发展。现行党内选举制度无论是对基层党组织和党员的要求，还是在选举程序上作出的详细规定，在每个环节和步骤上都非常注重扩大党内基层民主，保障了党员民主权利。三是党内基层选举制度优化了基层党组织领导班子结构。按照党内有关规定，基层党组织通过召开党员大会(党代表大会)，选举产生同级党的委员会、纪律检查委员会。从实践来看，运用党内选举的形式，既可以顺利完成基层党组织领导班子的新老交替，实现好中选优，优中选强，配齐配强基层党组织班子，又有利于促进领导班子建设，保证了干部“四化”方针的落实，使基层党组织领导班子的素质得到不断提高，结构得到不断优化。四是党内基层选举制度强化了党员干部的群众观念和责任意识。党内选举制度规定基层党组织换届必须实行差额选举，特别是在候选人推荐提名和酝酿上坚持走群众路线，普遍实行自下而上、自上而下、上下结合、反复协商的“三上三下”工作机制，广泛听取方方面面的意见，对基层党组织领导班子及其成员的监督和约束更加直接有力，促使基层党组织领导班子及其成员必须重视群众的利益和要求，增强群众观念和责任意识。五是党内基层选举制度提升了党在党员群众中的影响力。通过组织广大党员和群众代表积极投身于换届选举民主实践活动，选出来的基层党组织领导班子成员党员顺气，群众服气，从而密切了党群干群关系，为基层党组织换届选举工作奠定了坚实的群众基础，最大限度地消除了一些不稳定因素。同时，有效地提高了党员群众的民主意识、党性观念，增强了党员的荣誉感和使命感，使他们更加珍视手中的权利，更加注意发挥好先锋模范作用。总的看，各地各单位贯彻执行党内基层选举制度取得了比较显著的成效，在探索改革完善基层党组织选举方式工作中，无论是在理论、认识，还是实践上都取得了长足的进步。然而，在现实操作中，仍然存在着一些亟待解决的问题，影响了党内基层选举的顺利进行。

(一)党员和代表在选举中的主体地位不够明显

1．党员和代表的民主权利没有得到充分尊重。一是逾期换届现象比较普遍，甚至有一些基层党组织长时间不换届或以更换党组织负责人取代换届等，阻碍了党内基层民主建设的推进和健康发展。在对某级机关党组织换届情况调查中，延期一年换届的占5．7%，延期两年换届的占5．7%，延期三年以上的占19．7%。一些企业、事业单位党组织延期换届的情况更为普遍。二是重调整、轻选举，弱化了党内选举的权威性。有的上级党组织在下级单位即将换届前的一、二个月，甚至更短时间内调整其领导班子，结果一方面造成上级刚刚任命的人选，就让党员和代表选举，给人以走过场印象;另一方面使部分党员和代表产生逆反心理，“你有任命权，我有画叉权”，使本来素质很好的候选人落选。三是基层党组织班子成员任期内变动现象还比较普遍。在一些基层党组织，通过选举产生的党委委员、副书记、书记等党员领导干部，在任期内，因工作变动而不再继续担任党内职务的情况时有发生，有的刚选举不到一年就进行调整;有的基层党委委员出现空缺，不经党员大会或党代表大会选举，上级党委直接任命，使基层党组织任期成为虚设，导致部分党员和代表对党内选举缺乏应有的热情和负责精神，在一定程度上使党内选举的权威性和严肃性受到影响。四是部分党员的选举权被剥夺。在基层党组织召开党员大会选举时，确定了患有精神病或其他疾病导致不能表达本人意志的等五种情况党员，不能参加选举的，可以不计算在应到会人数之内。但其中第五种情况规定“工作调动，下派锻炼、蹲点，外出学习或工作半年以上等，按规定应转走党组织关系而没有转走的”不计算在应到会人数之内，多数的农村、社区的“流动党员”就因此种情况被剥夺了选举权。

2．党员和代表作用发挥不够。各基层单位不同程度存在片面强调党员履行义务，而忽视其应有权利的倾向。对党员提要求多，委派任务多，对党员执行选择权、监督权、罢免权等基本权利却漠视不理，使基层党员普遍形成了说了也不算、反映也得不到重视的惯性思维，只能埋头苦干，莫提权益，难以实现其主体地位。此外，基层党员特别是农村、社区、“三资”企业的党员流动性大，外出务工党员增多，大量常年在外经商、务工的党员由于工作、费用等原因，在换届选举时很难赶回来或者根本就不想回来，对“参选率”和“直投率”的影响很大。由于实行党代表任期制时间比较短，绝大多数基层党组织对如何实行代表任期制，还没有明晰的认识和规划，使得部分代表仍没有摆脱“当代表就是鼓掌、举手、画圈”，不能独立自主地行使民主权利。

3．代表的产生方式和比例还不够科学。一是代表候选人推荐提名程序和方式不够科学。在代表推荐提名中，虽然采取了自下而上、自上而下的方式进行推荐提名，但在自上而下的环节中往往以“名额”和“结构”确定代表名额分配方案和按照“结构代表”的比例要求，确定“意向代表”人选，然后再组织所属党组织和党员进行推荐，自上而下征求意见。这样党员只能在组织上确定的人选内发表意见，即使有不同意见，也很少更替人选。同时，党员对其选举产生的代表缺乏制约权(如罢免权、质询权)，代表淡漠了党员与代表之间的“授受”意识，造成了代表与党员缺乏联系。二是代表结构比例失衡。一些基层党委为了确保党代表大会选举成功，在代表的构成上做文章，出现了“三多”现象，即:“领导干部代表”多、“结构代表”多、“先进典型代表”多。而后两类代表中，还有相当一部分代表又是“领导干部代表”，无形中增加了“领导干部代表”名额，表面上看代表结构合理，实际上领导干部代表比例增大，造成了代表比例的失调和代表性不强。由于领导干部由上级党组织任命，在代表大会期间按上级的意图行使权力的现象是普遍的，而来自基层党员群众的意见呼声很难得以体现。调查中，有41．2%的党员认为应扩大基层一线代表的比例。

(二)选举程序存在缺陷

1．选举的层次过多。目前，在召开党代表大会的基层党组织换届选举中，采取的是基层党员选代表，代表选委员，委员选副书记、书记的“金字塔”式的党内选举模式，即使是召开党员大会进行换届的基层党组织也仅是少了选举代表的环节。有的党员和代表认为，这种选举模式造成党员和代表的参与权落实不够充分，同时由于层级代理链条过长，代表的真实意愿不断削弱，不利于广大党员的愿望和要求得到充分的表达。虽然有的基层党组织在换届选举中，探索实行“公推直选”等，但由于缺乏明确的规定和操作程序规范，个别地方、单位出现了“各自为战”和“随心所欲”现象，新的选举方式的公平、公正性大打折扣，影响了直接选举方式的推广。

2．差额选举层级较低。自《关于党内政治生活的若干准则》提出实行差额选举以来，党内差额选举一直停留在代表、委员选举的层级上，有常委的基层党组织差额一般1至2名，但在实际操作中基本是差额1人，而书记、副书记选举没有差额。另外，由于党内基层选举中多实行“委员选常委、书记、副书记”的选举方式，党员、代表不能对党委主要组成人员有直接选举的权利，客观上影响了党员、代表对人选的关切度。

3．候选人推荐提名酝酿等环节还不够科学。一是候选人推荐提名渠道还比较窄。候选人提名主体是选举制度的一个关键环节，目前，还是倾向于党组织对候选人的推荐提名，而缺乏自下而上的党员群众推荐提名方式，还没有真正建立起候选人的自上而下提名和自下而上提名相结合的制度，提名主体实际上仍是上级党组织，党员和代表的知情权、参与权没能得到充分落实。二是候选人介绍制度不完善。对候选人的介绍只是在会上印发候选人名册、简历和几百字的主要表现材料，这种介绍方式很难将候选人德、能、勤、绩、廉等具体实际情况和特点全面表达出来。特别是对组织新调整的候选人，更是缺乏深入而广泛的渠道和平台来了解情况，常常是“选前不认人，选后未识人”。三是候选人酝酿不充分。党内多年来形成的惯例，过分强调党员和代表注意领会和实现党组织的人事安排意图，一些基层党组织为实现选举的“圆满性”，在会议上反复强调，并于选举前找各代表团(组)长谈话，要求各代表团(组)与上级党组织保持一致，按上级党组织意图办事。因此，在人选酝酿过程中，党员和代表只能用党的组织原则和纪律约束自己，很少公开对组织上提出的人选提出异议或提出不同意见，往往使人选酝酿走过场，流于形式。

4．选举过程不够规范。一是陪选现象仍然存在。有的党组织在确定候选人时，为确保组织意图的实现，在差额选举中，有意将人选的能力、层次、级别拉大，将差额选举搞成“陪衬选举”，“暗示”选举人的选择方向，甚至个别的上级党组织或本级党委负责人明确指出某某是“差额”人选，使差额选举这一发展党内民主的重要形式被异化。二是选举人与候选人沟通不够。选举人只能简单、单向地了解候选人的情况，候选人无法公开介绍自己的观点、主张，无法实现与选举人之间的交流，难以形成与其他候选人之间的合理正当竞争。调查中，有55．1%的党员认为可以采用候选人与党员见面或竞职演讲，另外35．2%的党员认为可以通过试点逐步推开，进一步了解候选人情况，这表现出党员对换届的公开度和透明度有更高的要求。三是无记名投票方式不够合理。有的单位存在“指选”现象，暗示甚至诱导选举人的投票方向，使选举失去公正性;有的单位没有为选举人提供不受干扰的投票环境，有的甚至出现由工作人员代为画票等明显违规的现象;有的选举组织者在选举人的选票上打记号，记录选举人的投票情况;有的党员人数或党代表人数较多的单位，在预选或正式选举的会场过多设置票箱，以利判断区域内选举人的投票方向。这些做法违背了党内民主选举精神，给党员和代表在选择被选举人时造成一定的思想压力，制约了党内民主。

(三)选举受外部影响因素加大

1．农村基层党组织换届选举中拉票、贿选现象严重。在村级党组织换届选举中，一些区位条件较好、集体经济实力较强的城郊村、城中村、资源村，村干部工作岗位的吸引力较大，竞争人选增多，选举中拉票贿选的问题比较严重，有的还采取“超前贿选”、“间接贿选”等办法，使上级党组织难以取证查实，导致选举矛盾激化。在有的村级党组织换届中，有家族背景、宗族派性势力的候选人当选率很高。还有的村宗族、派系势均力敌，为了不让彼此的候选人当选，部分党员故意不到会，使参加会议人数达不到规定比例，导致不能进行正式选举。即使达到法定人数进行正式选举，候选人得赞成票都不能超过半数，选举不能成功。一些党员不讲原则，根据个人好恶、感觉或与候选人的利益关系，投“感情票”、“地域票”，影响了党内选举的客观公正。

2．基层党组织换届选举时信访问题比较集中。个别村、社区、企业等基层单位日常各项工作公开不及时，政策宣传不到位，一些历史遗留问题没有得到很好解决，加之个别干部自身要求不严，群众意见很大。这些矛盾和问题在换届选举期间集中暴露出来，部分群众把换届选举作为表达情绪、反映诉求的时机和渠道，导致信访问题突出，特别是出于个人目的的“无理访”比较多，甚至出现干扰选举和组织上访的现象，由于缺乏预警机制，突发状况没有得到正当及时处理，影响换届选举工作正常进行。

3．基层党组织后备干部队伍建设水平仍需提高。调查中，有24．3%的党员认为基层党组织后备干部队伍建设情况一般，有33．3%的党员认为在基层党组织换届选举中缺乏较高素质的干部队伍。这都凸显出基层党组织特别是农村党组织后继无人的状况仍未得到根本改善，年龄偏大、文化素质不高的情况仍在一定程度上存在，后备干部队伍亟待继续壮大和加强。有的村级党组织负责人为了避免竞争对手的出现，不发展后备干部或在家族内发展后备干部。一些偏远落后的山区党员队伍年龄老化现象较为突出，缺少优秀人才，有素质、有能力的优秀人才和青壮年大量外流，出现了“无人可选”的状况。

二、在贯彻执行党内基层选举制度中存在问题的原因分析

综合当前基层党组织换届选举中出现的问题，既有深刻的历史原因，也有现实的社会因素，究其根源，主要有以下几个方面。

(一)对党内基层选举的认识存在偏差

1．对发展党内民主的认识还不够准确。党内民主是党的生命，但是，在党内对发展党内民主的意义和价值的认识上，还存在两种模糊倾向。一种倾向认为，发展党内民主，就必须实行西方式的民主，或赋予党员最大的自由权，搞不受限制的民主，这样的民主才有效果。另一种倾向认为，发展党内民主不是党内的主要问题，现在搞时机还不成熟，搞了会影响经济发展的速度，“多一事不如少一事”，即使搞也只适合在一定范围、一定层次搞，或做做样子，将开展的一些党内活动视为发展了党内民主，致使发展党内民主在一些基层党组织和党员中流于形式。

2．对贯彻执行民主集中制的认识还不到位。党内选举的本质是民主、平等和竞争，但由于我们党长期处于执政地位，集领导党与执政党于一身，有的党员领导干部对民主集中制的精神实质缺乏足够的认识，同时受封建思想的影响较深，“官本位”思想较浓，搞“一言堂”、“家长制”，过分强调“下级服从上级”，在平时工作中滋生了某些“优越感”，喜欢“党员民主，领导集中”，不愿接受来自基层来自党员群众的意见建议，自觉不自觉地把民主与集中割裂开来，因而导致在党内基层换届选举过程中的候选人提名、差额比例等方面过分强调组织权威，实现组织意图。特别是有的党员领导干部宗旨意识淡薄，为达到个人私利欲望，以集中的名义，不惜利用各种手段影响换届选举，甚至有授意或直接剥夺符合条件的被选举人资格的情况。此外，一些党员对《党章》赋予的民主权利理解不深，对党的民主集中制不了解，认识不足，参与党内事务管理的主动性不强，也影响了党员民主作用的发挥。

3．对基层党组织换届选举工作重要性的认识存在不足。有的基层党组织对换届选举工作重视不够，认识不高，换届时间弹性比较大，缺乏届期意识，找各种理由推迟换届，何时换届基本靠“自律”或上级党组织督促。有的基层党组织存在着“任命了党组织成员，就等同于党组织进行了换届”的错误认识，以上级党组织任命代替换届选举。有的基层党组织工作有畏难情绪，担心基层党组织在换届选举时出问题，怕影响工作，对换届工作有顾虑，不组织换届选举工作。也有个别基层党组织负责人错误认为，换届就是换书记、副书记，等同于换自己，选不上怎么办?对换届选举的积极性不高。个别企业党组织感到开展党的活动难度大，经费匮乏，党员分散，组织换届选举困难多，对组织换届不积极，致使出现严重超过换届期限的问题，特别是在建立党组织的“两新组织”中，出资人的支持与否也影响了换届选举制度的执行。调查中，有22．6%的党员认为对基层党组织换届选举工作重视不够。

(二)党内基层选举制度尚有不足

1．候选人提名、推荐、介绍制度缺乏程序性规定。党的十七大提出要“推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法”，但在实际操作中，在什么范围提名，什么方式推荐，在党内基层选举制度中没有作出明确规定，随意性、变通空间较大。在党内选举过程中，还没有一套完整的候选人介绍制度，选举人只能注重领会和实现党组织的人事安排意图，容易导致党内选举出现一定程度的随意性和盲目性。

2．对选举办法的规定缺乏刚性要求。由于《暂行条例》对制定选举办法的一些要求过于原则，有的基层党组织为了实现“上级组织意图”，追求选举结果的所谓圆满性，利用规定的原则要求，打制度“擦边球”，不惜在选举办法上动脑筋。有的搞“分团预选分团计票”，以便给代表团(组)长施压;有的在正式选举时，搞“固定选区按团(组)投票”，统计各团(组)投票结果，以便掌握各团(组)投票情况;有的规定在画票时，“赞成不画任何符号”，造成谁动笔就有反对、弃权之嫌。这些做法造成选举的民主性失真。

3．对选举的监督和违法行为的查处缺乏具体有效的制度规定。《党章》、《暂行条例》中对违反党内基层选举制度行为的监督、检查和处理规定过于简略、概括，对违规违纪人员惩处力度不够，失之于宽，失之于软，影响了党内基层选举制度的施行效果。

(三)党内基层选举工作体制机制不够完善

1．党内基层选举制度与相关干部工作制度存在矛盾。《暂行条例》第三章第十五条规定“上级党的组织认为有必要时，可以调动或者指派下级党组织的负责人”。由此可以看出，在基层党组织领导干部任免中，采取委任制和选任制相结合，以委任制为主是党内任用干部的主要方式，这种方式容易导致当选举结果与上级组织意图不相吻合时，往往以上级决定代替民主选举的结果，导致选举流于形式，影响党员参与党内活动的积极性，也容易造成党内干部更多地对上负责而较少对下负责，容易导致跑官要官的违纪现象发生。

2．现行党内基层选举制度滞后于党内改革的趋势和步伐。《暂行条例》至今已实行了20年之久，从实践看，党内基层选举制度总体上是符合国情党情的，但随着形势的变化与发展，党内基层选举制度没有及时进行改进和完善，原则规定多，具体细则少;还有一些条款已不适应新形势、新任务的需要，选举内容上不够完善，程序、方法上缺乏可操作性，甚至有的还是空缺。这些原因，造成了选举工作先天缺陷，出现了像“公推直选”等现实操作与现行党内相关制度互相矛盾、互为冲突的问题，影响和阻碍了新的选举方式健康有序发展。调查中，有24%的党员认为“公推直选”等新的选举方式缺乏理论和制度支撑。

3．与党内基层选举制度相配套衔接的制度不健全。一是对逾期换届、长时间不换届的基层单位缺乏硬性制约，导致在一些党组织负责人中形成了换不换届无所谓的概念。二是对经选举产生的党组织负责人任期内如何调动要求不明确，影响了选举结果的严肃性和权威性。三是缺少选举后对基层干部的培训、考评激励机制，影响后备干部的培养。四是处于政治核心的基层党组织换届选举缺乏人力、物力、财力保障，“流动党员”参加基层党组织换届所需的往返费用、时间以及工作岗位也得不到有效保障，影响到党内基层选举的竞争性和择优性。

三、关于改进完善党内基层选举制度的思考和建议

基层党组织是党的全部工作和战斗力的基础。改进完善党内基层选举制度，发展党内基层民主，是顺应时代发展潮流，贯彻落实科学发展观，坚持与时俱进的必然要求，是推进政治体制改革、发展中国特色的社会主义民主政治、坚持依法治国的关键所在，是经济体制改革和其他方面改革的迫切需要，是科学地加强党的建设，提高党的执政能力的重要内容。改进完善党内基层选举制度要以提高党的建设科学化水平为指导，优化党内民主环境，完善选举办法，健全选举机制，使党内基层选举制度更加科学有效。

(一)以科学的理念，把握好改进完善党内基层选举制度的思路原则

1．坚持民主集中制，加强党的领导。民主集中制是党的根本组织原则，党内基层选举制度的每一项改革都要遵守这个原则，坚持集中指导下的民主;无论什么形式的选举，都要以科学发展观为指导，以党的执政能力建设和先进性建设为主线，在党组织的统一领导下，有组织、有计划、有步骤地进行。

2．坚持依法办事，尊重授权人主体地位。必须认真贯彻《党章》要求，把尊重授权人主体地位作为党内基层选举制度改革的本质需要加以考虑，并以此作为改革的出发点和落脚点，确保党员群众能够真实地表达自己的意愿，把权力交给自己信任的干部，顺利实现权力的转移。

3．坚持渐进改革，实施差别推进。党的基层组织类型多、分布广。这就决定了改革完善党内基层选举制度不能搞“一刀切”，必须充分依托现有经验，根据党组织的类型和特点的不同，从逐步改革现有制度入手，制定符合各自实际的差别化选举制度，探索积累经验，走渐进式民主化道路。

4．坚持改革创新，注重兼收并蓄。党内选举制度的改革，政治性很强，敏感程度很高，稍有不慎就可能造成较大的负面影响。因此，改革完善党内基层选举制度，要进行深入的调查研究，不仅要认真总结近些年党内实践的经验教训，继承已有的行之有效的做法、经验和制度，还要借鉴党内地方选举制度和人大选举的有关做法，同时吸收西方发达国家政党选举制度中科学合理的部分，加大探索创新力度。

(二)以科学的认识，营造贯彻执行党内基层选举制度的民主环境

1．加强《党章》和民主集中制教育。必须加强《党章》和民主集中制教育，强化党性修养，树立正确选举观，把握时代脉搏，破除陈旧的思维方式。一是要从党的民主集中制理论和工作的时代性、规律性、创造性要求出发，深刻理解关于“党内民主是党的生命”论断的内涵，从增强党的活力和团结统一的高度，转变简单强调“组织提名人选必须高票当选”的观念，纠正“党组织提名人选未被选上就是选举失败”等偏见，强化群众观念、民主意识。二是要从中国共产党是中国特色社会主义的领导核心和党在新时期的奋斗目标出发，深刻理解党内民主“对人民民主具有重要的示范和带动作用”论断的内涵，提高对发展党内民主重大意义的认识，增强发展党内民主的责任感、紧迫感，从单一履行程序的旧思维中解放出来。三是要从民主与集中的辩证统一关系和国情、党情出发，教育各级党组织，特别是“一把手”从不要民主的集中，或不要集中的民主等片面认识中解放出来，端正党内基层选举的指导思想，加强领导，落实党员的“四权”，实现民主与集中的统一，增强党的活力。

2．不断提升党员群众民主素养。党员群众的民主意识与民主能力决定了选举的质量和效果，必须着力创新载体，全面提升党员群众民主素养。一是强化培训。充分利用各种方式，包括网络平台，加强对广大党员干部的党员政治意识、主体意识、法制意识教育，使选举人正确认识民主选举权利是一项神圣不可侵犯的政治权利，不仅关系到党和国家的前途和命运，也关系到自己的切身利益。纠正“选举就是鼓鼓掌、举举手、画画圈”的意识，筑牢思想防线，自觉克服和抵制不正之风及腐朽思想侵蚀，为正确行使自己的民主选举权利奠定思想基础。二是激发政治热情。要通过党支部、党小组组织生活会等严格正规的民主生活实践加强党性修养、提高民主能力;要在严格遵守民主制度中培养民主习惯;要在加强党员自我修养中提高民主素质;要把民主素养的培养与党员群众合法合规的切身利益联系起来、与党员在党内的政治权利联系起来，让广大党员群众在现实生活中不断强化主体意识，最大限度地调动广大党员关心和参与党内事务的积极性，充分发挥主动性和创造性。三是创新活动载体。要通过“党员设岗定责”、“三向培养”、“群众评议党员”、“党员亮牌评星评格”等活动，约束党员行为，树立党员形象。

3．切实尊重党员主体地位。要充分发挥组织协调作用，在健全和完善落实党员知情权、参与权、选举权、监督权的相关制度上下工夫。一是认真实行党务公开，保障党员知情权。凡与党员群众利益密切相关的重要事项及党员群众关心的党内热点问题，只要不涉及党内秘密，在研究决定之前，都要在适当范围内进行公开，广泛听取意见。二是建章立制，保障党员参与权。要建立党内重大决策征求意见制度、党内重大事项听证制度、党员参与党务管理制度，畅通党员(代表)反映意见和建议的绿色通道等。三是完善党内民主监督制度，保障党员监督权。加大基层党组织、普通党员之间的监督力度，使党内民主监督的有效性不断增强;要进一步完善党员定期向党组织报告思想和工作、党员行为定期向社会公示等监督体系，把党员行为置于党组织和社会的严密监督之下。四是建立党员保障激励机制。建立党员谈心谈话、定期走访、患病探望、结对帮扶等制度;积极探索建立“流动党员”回所属基层党组织参加换届选举的保障机制;不断强化党员对组织的认同感、归属感，增强党内凝聚力和战斗力。

4．认真组织实施好基层党代表大会代表任期制。党的各级基层组织要根据《党章》和《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会任期制暂行条例》规定，制定具体的制度和实施办法，重点落实代表权利和职责。一是建立党内情况通报制度。让代表及时了解党内事务，及时了解党内生活的重要信息，了解党内机制的运行情况。党的基层委员会作出的决议、决定，一般应向同级党代表或部分相关代表通报，切实保障代表对党内重大问题的知情权。二是建立和完善重大决策征求意见制度。凡涉及本地本单位发展全局的重大事项，与广大党员群众利益密切相关的重大事项，决策前一般都应当听取同级党代表大会代表或部分相关代表的意见，必要时组织部分相关代表进行讨论。要做到重大事情代表先知道，重大问题的决定代表先讨论，重大决策的实施代表先发动。三是建立党代表列席党的委员会制度。四是建立党代表履行监督权的有关制度。代表监督权的履行，要有切实可行的措施来落实，保障代表对其选举产生的党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督的权利。五是健全党代表联系党员群众制度。加强代表同选举单位党组织和党员的联系，真正发挥代表贴近群众、与群众关系密切的优势，拓宽代表联系党员、联系群众的渠道。六是建立党代表提案制度和代表提议的处理和回复机制。要明确规定党代表大会提案的条件和程序，形成提案提出、确立、处理、反馈一整套工作机制。要建立代表意见、建议便捷的反映渠道。

(三)以科学的方法，推进党内基层选举制度的完善

1．改进和完善代表候选人推荐提名办法。一是合理确定代表名额。要澄清代表名额越多越民主的模糊认识和代表是一种党内荣誉的思想误区，从有利于代表活动和发挥作用，有利于提高会议效率和质量出发，特别是有利于代表大会闭会期间发挥代表作用，适当调整代表结构比例，合理分配代表人数。二是适当放活代表结构比例要求。目前，对代表候选人的提名，都有方方面面的比例要求，应当说这是必要的，但是不能限定得过死。比如，代表的选举，代表名额落到具体选举单位多是1至2名，假若再强调具体的结构比例要求，很容易形成强弱分明，达不到民主、竞争的目的，或者会造成“矮子里拔大个”的现象。为此，可以放活代表结构比例要求，结构要求只作为“指导性”要求。三是改善代表结构。要结合本单位实际，改变代表构成中以领导干部为主，其他各条战线代表比例过低的现象;要适当增加一线工作的党员，其中各种新经济组织和社会组织应有一定的比例，使那些素质高、参政议政能力强的党员有机会当选代表，保证代表的广泛性和先进性。四是强化民主推荐的法规地位，适时实行代表“公推直选”。要改进代表推选办法，上级组织只将代表分配名额、基本条件和基本原则告知党员，由党员进行民主推荐，根据民主推荐得票多少和差额比例确定考察对象，经过组织考察后再确定正式代表候选人。并明确规定，民主推荐得票未达到三分之一以上者不得列入候选人预备名单，并在一定范围公布民主推荐结果。五是划小代表选举单位。为便于选举人对代表候选人的了解、选择和监督，可以根据党组织设置和党员数量、行业特点、居住区域等情况，适当划小代表选举单位，尽量减少间接选举，代表由直选方式产生。

2．改革和完善基层党组织领导班子成员候选人提名方式。按照党的十七大、十七届四中全会要求，将群众参与机制引入到党内选举中。在实践中要建立健全党员提名的有关操作规则，保证候选人的产生能更加广泛地反映党员的意见。一是健全和完善提名方式。改变传统的由党组织根据多数党员的意见提出候选人初步人选制度，建立候选人由党员联名推荐、群众推荐和党员自我推荐相结合的制度，明确具体要求。二是改革党组织提名方式。党组织应从传统的候选人提名者，转变为提名原则的制定者，从具体的选人中解放出来，将提名具体人选的权力真正交给推荐主体——党员和群众。基础条件较好的基层党组织，还可以采取“公推票决”的方式产生候选人。三是实行提名公示制度。要公布被提名者的简历及政绩，以及推荐人类别、推荐票数、推荐理由等，使党内选举始终在阳光下运行。

3．改进基层党组织领导班子成员候选人酝酿办法。酝酿候选人是选举人认识和了解人选的过程，也是保证和发扬代表民主权利的有效途径。一是增加候选人酝酿时间。具备条件的基层党组织可以试行候选人人选选前公示制度。参照领导干部任前公示制的做法，由召开党员大会(党代表大会)的基层党组织的上级组织部门，在本级党组织向上级党委上报新一届“两委”组成人选之前，将人选的有关情况进行预告，适度公开候选人的名单，并对人选自然情况、主要工作业绩、拟推荐职务等在党内进行公示。二是完善候选人介绍方法。首先增加介绍候选人情况的内容。其次改进候选人介绍方式，把优胜劣汰的竞争机制引入党内选举工作，可以逐步采取情况说明、召开见面会、公开竞职演说、书面陈述等适当形式，探索搭建候选人介绍和展示平台。建议在有条件的基层党组织探索建立选举人质询制度。三是建立选举人联合提名候选人制度。借鉴人大选举经验，试行选举人联合提名候选人制度。在基层党组织中，有10名选举人联名，可以提出“两委”班子组成人员候选人。选举人联合提名的候选人与组织提出的候选人具有同样法定地位。并根据本地本单位实际，规范联合提名程序、方法和具体要求。

4．改进和规范选举办法。一是取消差额预选方式。如果继续执行现行的党内差额预选制度，应对党内预选制度作进一步改进和完善，并对一些条款作出刚性要求，特别是要取消分团预选、分团计票的做法。二是扩大差额比例和差额范围。要根据基层党组织的实际情况，扩大委员和代表差额比例，在各方面条件都成熟的单位，差额的比例可以高一些;在条件还不算成熟的单位，差额的比例可以低一些，但都应超过现行20%的比例要求。也可以将设常委候选人的差额比例由过去的1至2名，增加到2名。同时，试行书记、副书记差额选举办法。书记的选举一般以1名差额为宜，如果候选人提名只有1人，可以等额选举;如果候选人提名为2人，必须进行差额选举。副书记的选举实行差额选举，差额人数在1至2名为宜。通过改进书记、副书记选举办法，使当选者在增强对上负责的同时，进一步增强对下负责的意识。三是规范画票方法和投票方式。明确规定在画票时，赞成不赞成都要画符号。改善表决方式，采取“秘密画票”等形式，改进填写选票的条件，禁止分区投票、设置流动票箱和委托投票，保证选举人能真实地表达自己的意愿。

5．加强党内选举的监督。在改进和完善党内选举制度的同时，要把监督检查和违规处理作为重点，制定违规、违纪行为监督查处制度，并逐步形成检查、监督和违规处理“三位一体”的工作机制。一是健全党内选举工作监督体系。建立健全基层党组织换届选举重大问题报告和情况通报制度，特别是在村级党组织换届中，定期召开联席会议，加强与相关部门通报基层党组织换届选举信息，全面掌握选举动态，及时上报选举引发的重大事件。上级党组织要建立换届选举工作领导机构和工作机构。在召开党员大会(党代表大会)进行换届选举期间，设置大会选举监督委员会，负责对选举全过程进行监督。也可以邀请群众代表列席参加基层党组织选举，观看投票过程，旁听选举情况，并形成简要旁听报告，提交上级党组织。二是建立党内选举责任追究制度。上级党组织应对下级党员大会(党代表大会)负总责。对大会选举期间出现的强迫、暗示党员(代表)选举某一候选人的;违反选举规定，不按选举程序操作的;选举监督不力，致使选举出现重大事故的，要追究有关领导责任。三是加大对选举违规行为的惩处力度。

(四)以科学的机制，保障党内基层选举制度的发展

1．落实换届选举工作责任制。基层党组织能否按期换届选举，任期内领导干部变动程度，关键在于是否能够切实加强对这项工作的领导。要层层建立责任制，将党委抓基层党组织换届工作，纳入年度党建目标考核体系，作为对基层领导班子和领导干部考核评价的重要内容，并作为考核评价领导干部工作业绩和评先选优的重要依据。进一步明确党委书记第一责任人的责任，党委成员分工负责，明确目标任务，落实具体措施，形成书记亲自抓，班子成员分工抓的格局，形成一级抓一级、一级促一级的工作机制。建立和实施基层党组织换届工作报告制度，加强对换届选举工作的检查、督促和指导。对未按期换届的基层党组织，在干部提拔使用、表彰奖励等活动中实行“一票否决”。

2．修改完善与选举有关的规章制度。在改革和实践取得重大进展和突破以后，必须加强制度创新，改革和完善现有的规章制度。一是对《暂行条例》相关规章制度进行认真梳理，查找出影响和制约推进党内民主建设的章节和条款，予以修订或制定相关细则，规范操作方式，使“公推直选”等方式有章可循，有据可依。二是规范和严明基层党组织组成人员调整的规定，保证领导班子相对稳定。鉴于目前委员会组成人员调动普遍的状况，可以规定:(1)除特殊情况外，选任不足两年的下级地方党组织负责人，上级党组织不得调动。(2)换届前，调整领导班子必须提前一年进行，以便新任负责人有展示才干和广大党员、干部有了解熟悉的过程。(3)换届前，上级党组织来不及指派下级党组织负责人时，可以上级党组织提名候选人的方式，提交党员大会(党代表大会)酝酿选举，如未当选，由上级党组织另行安排工作。

3．逐步扩大基层党组织领导班子直选范围。一般而言，党员群众素质好，参政议政能力较强，党员在群众中信任度比较高的基层党组织，可加大推进“直选”的力度。但一些党员队伍严重老化，长期未发展新党员、党员整体素质普遍偏低，党内确实无合适人选的基层党组织;宗族、宗派势力严重，容易造成宗族宗派势力控制民意的基层党组织;党员队伍中家族化问题严重，容易产生少数人操纵选举的基层党组织暂不适合开展“直选”。一是明确“公推直选”程序。其基本程序一般可包括宣传发动、公布推荐提名条件和产生办法、自荐和党员群众及党组织推荐提名、资格审查、公布符合条件的党员名单、召开民主推荐大会、确定候选人初步人选、召开民主测评大会、组织考察、确定和公布候选人预备人选、差额直选(确定候选人，候选人公开答辩)、上级党组织审批等十二个环节。二是着重把握人选提名、候选人确定、书记选举三个关键环节。上级党组织不直接提名具体人选，而是通过制定人选标准，树立正确用人导向，把贯彻组织意图变为宣传组织意图。为保证“公推直选”的顺利成功，按照多于应选人数的一定比例，直接投票推选候选人预备人选。三是上级党组织要严格把关，指导基层党组织公开选举程序，让广大党员了解选举的始终，把充分发扬民主贯穿于选举全过程。

4．建立健全党内选举评估预警机制。在基层党组织换届选举期间，利用各种手段干扰选举情况时有发生，党员群众来信来访也愈加频繁，基层党组织建设不断受到新的挑战和冲击。为此，必须提高对基层党组织换届选举工作中不利因素的监测、评估能力和预警水平，进一步加大突发性、群体性事件的防控力度。要建立接待群众来信来访制度，对相关问题及时调研，妥善答复解决。对选情比较复杂的基层单位，制定应急处置预案，加强对突发事件的防范和处置。同时，要及时关注媒体对基层党组织换届选举有关方面的报道与舆论监督，提高应对突发事件的灵敏反应能力，认真对来自群众举报、投诉等方面问题组织调查处理，并向有关部门通报信息。

5．健全党内基层选举制度的配套机制。为保证党内基层选举成果的巩固和延伸，在改进完善党内基层选举制度的同时，必须建立和完善与之相适应的后续制度体系。一是完善干部培训机制。建立健全基层干部定期培训制度。特别是对实行“一肩挑”的基层主要负责人，要加强政策法规、党风廉政及干部权利、职责方面的教育。二是完善基层干部考评激励机制。建立健全任期承诺制度。建立基层干部监督约束机制，加强对干部的日常管理，对不作为、违法乱纪的干部要有一套退出机制。三是建立健全基层后备干部选拔培养机制。各级党组织要把后备干部选拔培养工作作为考核所属单位的重要内容，列入到重要工作日程，切实加以贯彻落实。

［责任编辑 郭彦英］

Report on the Improvement and Optimization of Primary－level Intraparty Election System

Task Force

Based on survey data from Liaoning province，this paper summarizes the pressing problems that impede smooth process of primary－level intraparty elections，analyzes the deep level problems and their reasons for the implementation of the primary－level intraparty election system，and therefore provides reflections and a set of policy proposals on the improvement of the primary－level intraparty election system．

primary－level;election system;problem;reason;proposal

D262

A

1674—0351(2011)02—0051—09

2011－02－20

本课题组由中共辽宁省委组织部和辽宁省党的建设研究会组成。组长:钱国良;副组长:陈学华;成员:李静、项鸿林、宋振华。