地方政府职能转型与区域经济发展——评河南信贷结构调整促进经济结构优化

刘依杭，郭兴方(河南大学 金融与证券研究所，河南　开封　475004)

近年来，地方一谈到发展，就会更多地考虑找中央政府要政策支持和资源支持，甚至不惜代价仅仅要个名分。似乎其他地方快速发展的“榜样”在不断强化着中国式的政府主导的市场经济。中国改革开放三十多年来的实践证明，某一地方发展的初始阶段，无不是得到中央政府的扶持，这其实是一个地方的发展以牺牲其他地方发展为代价的，最终导致各地竞相模仿。中国多年来强调的产业结构调整，至今没有多大的进展，中央政府到地方政府不断地强调通过调整经济结构来调整产业结构，要动用政府的行政手段，甚至通过调整信贷结构来实现调整经济结构的要求。而经济现实和政府的意愿却并不相符，往往是政府最想发展的产业，资本却不给捧场。这个有意思的现象是我们当下必须深思的问题。它的根源还得从政府与市场、政府与区域经济发展说起。

一般来说，当经济状况处于瓦尔拉均衡(产品市场均衡、金融市场均衡、劳动力市场等要素市场都均衡，即经济均衡意味着市场普遍出清)时，一定时期的经济结构与当期的信贷结构存在着某种内在的对应关系；至于它们之间的关联度究竟如何，国内的经济学者做实证研究的几乎没有，因为此研究也没有太大的经济意义。从市场的角度来说，信贷结构仅仅是伴随着经济结构的，它们之间不存在因果关系。如果我们硬要通过信贷结构的调整倒逼经济结构的调整，我们已不叫市场经济，而是计划经济的回归或翻版。通过信贷结构的调整(因)，导致经济结构的“优化”(果)。这个“果”未必香甜，因为这个果是使用了人为的手段，添加了非市场因素，它已经不是一个自然的过程，就像我们吃到4月份的桃子(喷了催熟剂)，色彩艳美的辣椒酱(加了苏丹红一号)一样，可能会出现可怕的后果。再通俗一点说，如果整个经济处于均衡状态，作为金融资本的信贷结构一定会按马克思所说的“等量资本获得等量利润”来分配资本和经济结构对应。所以，本文要关注的是经济结构失衡和与之对应的信贷结构的背后原因及由此引发的进一步的思考。

一、地方政府行为在经济结构失衡面前难辞其咎

经济的发展和经济结构的演化应该是一个自然的过程，剔除掉人为因素，经济的发展阶段和产业的不断升级完全靠市场这个看不见的手的暗中调节。“市场”应该是人们追求经济运行的理想极限，在熊彼特看来，由于经济时期的“循环流转”，在每一个经济时期发生的都是基本上相同的事情，所以交换经济的机制是以巨大的精确性运行着的。但是，现实中市场的假设前提无法实现并且和客观现实严重不符。让我们回到经济学的起点——孤岛上的鲁滨逊：在那里，因为主体只有鲁滨逊一个人，所以就不存在利益冲突，因此就可能推导出“经济人”同质性的假设。但现实完全不是这样，社会是由许多主体构成的，多元主体的存在，必然有多元的利益诉求，也就有必要存在一个协调不同的主体之间利益的制度安排。也就是说，市场失灵的逻辑后果必然要求政府承担起其应尽的职能。可见，经济学假设中把制度作为外生变量一开始就是有问题的，因为即使是自由市场经济的鼻祖斯密，也没有谈到不要政府(制度的制定者)。如果把制度作为内生变量来看待，经济学的内容就会更加宽泛，经济发展就会出现更多的变数。

首先我们要考察的是市场和政府的关系。市场经济条件下，政府的职能究竟是什么？现代市场经济面临的一个主要的困难在于它离不开政府，但是又要防止政府的过多干预，这就首先要找到政府与市场的作用边界。哈耶克在这方面曾付出了毕生的努力，在20世纪30年代哈耶克和凯恩斯的争论中，凯恩斯就一针见血地指出：“哈耶克其实就是试图在政府与市场的行为之间划出一条界线，但是似乎没有成功。”哈耶克对此也坦然承认，但他同时指出：“尽管我们无法把握政府和市场之间的边界到底在哪里，但是这条线必然是客观存在的，之所以无法把握，在于这个界限不是固定的，而是一直处于动态之中。”这个谜底一直困扰着经济学者并且至今都有着无穷的魅力。

接下来我们可以说，导致经济结构失衡的原因应该是市场和政府的边界不清造成的，或者更明白的说是政府的过多干预造成的，亚当·斯密和杰斐逊等人的信徒弗里德曼认为，政府不是解决麻烦的原因，而是造成麻烦的结果，极力反对政府应当控制经济的信条。如果经济真正受制于理想的完美的市场作用，经济结构决不会失衡。在我国计划经济时代，经济结构和产业结构完全受政府决策的制约，导致“重、轻、农”严重失衡。但是对于转轨的中国而言，经济结构的演化首先要受制于过去存量的影响，其次才是市场作用的微观变化。就拿河南省信贷结构来说，从数据上看近年没有向我们政府希望发展的产业倾斜，似乎信贷结构偏离了我们政府认为的理想方向。但如果我们把金融机构看做改革超前于政府的一个市场主体来看，金融机构目前的运行方式可能会更加以利益最大化为目标。政府的目标函数和经济主体的目标函数不一致就导致了政府对信贷结构数据的微词，那么究竟是市场对还是政府对，这是不辩自明的。硬是以行政命令的形式改变信贷结构来促成我们政府心目中的“产业结构优化”，一方面是徒劳的(现在金融机构可以不听你的，而是跟着自己的利益走)，另一方面那还叫市场经济吗？那只能是计划经济的回归。所以说我们的政府还是管得太多了，尽管从意识形态上来讲，我们的政府似乎具有更多的责任，但是现实的实践也没有提供更为有力的证据。相反，倒是过多的政府干预破坏了市场的规则，过多的权力干预引发了严重的不和谐，政府行为凌驾于法律之上，长官意志替代制度规则和科学决策。这些现象本身说明的是，我们对政府的权力约束不够。政府在职能使用上存在超越边界行为。

总之，是制度(政府的行为)造成了经济结构的失衡，是制度造成了城乡居民收入的巨大落差，是制度造成了过去金融机构大量的不良贷款，同样，也是因为制度变迁使居住在农村的近70%的农民解决了温饱问题。现在我们把制度(政府)作为一个经济发展的内生变量来看，那么经济发展中的重大不和谐，政府差不多要负全部责任。所以，政府一旦发现经济运行中出现不协调的情况，首先要查清造成这种原因的背后因素，而不是挥舞大棒。

二、地方政府行为是区域经济竞争力下降的关键因素

曾几何时，区域经济学这个经济学的分支科学，变成了地方政府的保护经济学，变成了地方政府之间相互带有恶意竞争的挡箭牌。区域经济学是在20世纪50年代适应各国内部地域分工的深化，并针对当时国家间、地区间经济发展不平衡的加剧，从经济学与生产布局学中脱胎出来的一门新兴科学。它是研究如何建立国家经济区域系统，并按照地域分工与合作的原则来组织系统内各个区域中第一、第二、第三产业的发展与布局，使之形成一个大、中、小企业相结合，聚集与分散相结合，有多层次城市为结点，由营运网、信息网、服务点分布网等网络系统将全区城乡连成一气的经济有机体的科学。它强调的是顺乎世界经济发展潮流，在这个前提下又最大限度地发挥地区优势。它解决的是地方政府既适应和协调区域经济发展、又极大限度使本辖区的利益最大化的问题。

虽然不同的地方政府在交通、通信、信息等基础产业上有所协调，但是，受不同行政区地方政府追求各自利益最大化的影响，区域内各个地方经济的产业发展往往自成体系，缺乏合理有效的分工协作，产业结构趋同现象较为严重。由于结构趋同、重复建设，因而没能形成区域经济的优势互补，没有发挥区域经济的规模效应和各个辖区之间的比较优势，致使各个辖区产业布局不专不特，很大程度上影响了区域经济的整体竞争力。这里主要是混淆了区域竞争与地方政府竞争的概念。区域竞争是不同区域在市场竞争的过程中对各种资源和市场的争夺。地方政府竞争是一国内不同地区的地方政府吸引生产要素进入，而在投资环境、税收优惠、地方法规等方面进行的竞争，其主要目的是为了吸引更多的生产要素流入自己的辖区，以提高本辖区的公共物品供给数量与质量。它既包括下级政府和上级政府的讨价还价，更多层面上是同级政府机构之间的博弈。关键是，地方政府竞争只是区域竞争的组成部分，而不能代表区域竞争的深层含义。地方政府的竞争一般以其行政辖区为界限，主要是为了获取地方财政利益，或者显示地方政府政绩；而区域竞争则主要是为了追求区域内的整体利益。区域经济可以是某一个辖区，更多是多个辖区的交叉和融合。因此，把区域竞争等同于地方政府之间的竞争是极其错误的。不少地方政府没有准确分清自己在区域发展中的地位和作用，没有做出科学的横向比较，在区域战略目标和战略重点规划上,有的是机械地复制上一级政府的战略规划，有的是参考甚至照抄相邻地方政府的规划，致使区域内各个辖区产业结构趋同，战略目标、战略重点雷同。每个辖区都在打着自己的如意算盘，壁垒、恶性竞争必然而来，区域内要素不能形成合力，区域竞争力被严重削弱。

在目前我国的行政区划格局下，由于各个地方政府的行为均有短期的目标倾向，地方政府之间必然存在着竞争，各个地方政府的个人利益最大化与全国的整体利益最大化存在着冲突和矛盾。不管资源的运用效率(从整体比较)如何，只要能够为我所用，短期内能够表现出政绩，得到本辖区内居民的支持，各个地方政府无不心向往之。这就造成了各个地方政府相互间争资源、争政策、抢区位。这实际上是博弈的“囚徒困境”，在地方政府竞争的博弈框架中，各个地方政府在争取本地区自身利益的时候，是不考虑其他参与方的利益得失的。而且，由于地区间竞争的外部性存在，本地区所得往往正是其他地区之所失，因此，会形成零和博弈的局面，其结果必然影响资源的利用效率。改革开放以来，区域内各个地方政府在积极发展对外合作的同时，在一定程度上忽略了区域内地方政府之间的分工合作和协调发展，各个地方政府之间在发展规划上缺乏整体观念，没有进行战略上的协调与分工。这个问题一直没有得到很好解决。

三、政府职能转型与区域经济发展的进一步思考

1.发展的本质与目的

我国当前所处的阶段，不仅仅是经济转型时期。上海社科院杨宇立认为，我们处于三个转型时期，经济转型、体制转型和社会转型。转型期的经济发展情况更为复杂。首先来看经济发展。在熊彼特看来，经济发展不是“可以从经济方面来加以解释的现象”， 而是流转渠道中的自发的和间断的变化，是对均衡的干扰，它永远在改变和代替以前存在的均衡状态。单纯的数据增长，比如人口和财富的增长，不是经济发展。笔者认为，在现代经济学中，市场经济的好处被经典作家描述为“合理的配置资源”，好像效率就是发展的目标。但在亚当·斯密的著作中，早就认识到效率仅仅是促进发展的手段，绝对不是发展的目的。效率的作用恰恰在于，它能够通过资源的流动，促进经济的发展，因此是经济发展的不可或缺的手段。而发展的目的到底是什么呢？是财富的积累吗？财富积累固然能使社会进步，也是社会进步的结果，但财富也仅仅是实现发展的条件，而不应该是发展的结果。在Amartya Sen的《以自由看待发展》中，讲述了一个古老的印度故事，故事中的女主人问了一句让数千年来的哲学家都几乎百思不得其解的问题：“财富能给我带来什么，它能让我不死吗？”她的丈夫说，不能，你拥有多少财富，最终也是要死的。女主人公就说，那我要那么多财富干什么？财富到底能给人带来什么？财富能带来人享用的物质的东西，甚至精神的享受，但不能让人不死。财富也是手段，而且是重要的手段，帮助人实现他的各种物质的和精神的需求。但财富的积累显然不应该也不会成为发展的目的。发展的目的只能是人的自由，“能够做自己愿意做的事情”，也就是以人为本的发展观，是科学的发展观，是持续、协调、健康的发展观。

2.地方政府的定位

既然转型期的特征是“三个转型”，政府就不应该仅仅关注经济职能，甚至相反，把经济职能还给市场，而自己做好体制转型和社会转型的事情，从而为经济转型提供必要的支持和更好的服务。从当前不少地方政府制订的“十二五”规划中，我们可以看出，地方政府仍然过分关注经济增长，不仅从宏观，而且到微观，甚至是具体到要建多少宾馆，搞多少企业，养多少牛羊猪，种什么作物、种多少亩，各个产业增长速度是多少、产值多少等，有零有整，详细到小数点以后两位数。同时，规划还过分强调事前控制，不太重视事中和事后的跟踪；过分依赖行政手段，轻视经济和法律手段。为实现自己的规划，于是就举办各类劳民伤财的“节”、“会”，以起到招商引资效果，结果连成本都赚不回来。用本来就有限的财力，搞几个什么企业、项目，结果搞一个赔一个，我们应该从中吸取教训。

其实，由计划到规划，表明中央政府已经进一步明确了政府在市场经济中的角色。在市场经济条件下，政府的职能应该是“经济调节、市场监管、公共管理、社会服务”。如何使政府真正做到既不“越位”，又不“缺位”，是目前地方政府亟待解决的问题。中央制定的“十一五”规划中强调，“十一五”期间是我国全面建设小康社会的关键时期，要求政府在抓好经济调节和市场监管的同时，加快职能转变的步伐，在公共服务、生态环境、资源保护、优化发展环境等方面更好地履行公共职责，“十二五”也决不可少。各级政府要加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动。加快建设法治政府，全面推进依法行政，健全科学民主决策机制和行政监督机制。但是，在不发达或欠发达地区，因为相比较来说政府官员接受的教育程度比较高，掌握的信息比较多，有较强的组织能力、决策能力和行动能力，所以地方政府对本地区经济的干预能力仍比较强，这是事实。但是地方政府决不能以此作为来“计划”本地区经济的理由，凭自己的意志来计划未来五年本地区GDP增长多少、某某行业产值多少、发展几个什么企业、建多少楼堂馆所。

经济自由是市场经济的灵魂，阿遆玛亚·森认为，自由不仅是发展的手段，而且是发展的目的。市场主要靠“无形的手”调节，企业才是经济活动中最活跃、最有活力和创造力的因素。市场经济中自由选择和自由发展的无限空间是各类经济主体和生产要素主体，而不是政府。政府仅仅是市场规则的制定者和市场秩序的维护者，应扮演着为它们提供合适环境和优质服务的角色。所以要相信市场的力量，一个地区某个产业不发达，就说明这个产业在这里没市场，无利可图。如果有利可图，不会等到你政府出面，自然会有资本找上门来。政府要做的就是看到哪一条路需要加宽，马上加宽；管辖区域的农民想种什么，就鼓励他们种什么。千万不能以推动本地区经济建设的“好心”为理由，做出事实上损害和牺牲群众利益的坏事来。牛不喝水强按头的做法完全是计划经济的“法宝”，完全是出力不讨好的尴尬行为。

地方政府应该在行政职能和经济职能上明确定位，树立科学的发展观和正确的政绩观，决不能急于求成，好大喜功，更不能以政府行为替代市场行为，以行政命令替代法律程序。要从全能型政府向有限政府转变，建立起适应我国社会主义市场经济发展的有限政府，而这种有限性主要体现在宏观调控、弥补市场缺陷、纠正市场失灵、提供市场服务方面。建立科学的政府绩效管理和绩效评估制度，使政府活动更能够满足公众需求，更加贴近社会现实。

3.改革政绩考核标准

当前，各地政府在制定发展战略时，仍然存在急功近利的特征，还是热衷于上新项目，铺新摊子，对市场环境和社会综合协调发展方面考虑较少。发展模式仍集中于粗放的经济增长上，热衷于以 GDP计算的经济增长率。因为政绩考核是我们选拔干部的重要参照标准，我们干部选择的标准虽然有德、能、勤等方方面面，但GDP增长率是所谓的“硬指标”，和德、能、勤这些“软指标”相比较，显然是以增长率为主的硬指标更有说服力；而追求经济增长速度的思维模式不得不把吸引资本投资作为推动经济快速增长的主要手段，进而使地区经济发展不可避免地打上人为政绩的烙印，偏离民主决策和科学发展的轨道。

这种政绩标准的缺陷，助长了政绩的浮夸之风，在很大程度上助长了地区重复建设和粗放增长以及攀比之风。经济增长不等于经济发展，经济的发展不等于社会发展，增长不是发展的目的而是发展的手段；“发展是硬道理”不等同于“增长是硬道理”；以“经济建设为中心”不等同于“以速度为中心”，这些共识已经体现在中央的“十一五”规划中。“十一五”已经过去，期间仍然单纯追求经济增长，已使我国的一些地区上演了因盲目投资破坏了资源环境为代价的悲剧。这些观念如果不进行根本性的转变，我国的和谐社会和持续发展将成为泡影。粗放型的“发展”等于是我们在给自己或下一代掘墓。

所以，作为上一级政府，应尽快完善政府官员的考核办法，强调经济增长的目的是为提高以人民生活质量为核心的人的全面发展不断积累物质条件，只有强调持续、协调、健康的发展，才能达到构建和谐社会的目的。

四、结　论

中原能否崛起要看我国整个经济梯度演进和产业传承转移情况，中原经济区建设更是一个宏大的蓝图，本区域的活力要靠区域内外的微观主体来支撑，靠政府的力量也许会扭曲市场经济的体系。政府的定位应该在发现问题、提高效率、制度创新、科学引导和改善服务上，不是我们脑袋一拍，睡了一觉，第二天就看到了我们想要出现的“城市群”，看到了生机勃勃的大经济区。

参考文献：

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