地方政府在煤炭资源整合中的定位——以河南省煤炭资源整合为例

李国庆

(郑州航空工业管理学院，河南　郑州　450015)

从2005年开始，各地的煤炭资源整合陆续拉开序幕。以山西煤炭资源整合为起始，在借鉴“山西模式”的基础上，河南、山东等地的煤炭资源整合也在陆续展开。以法律的视角来观察，这场各地煤炭资源整合，多以地方行政规章的法律文件作为表现形式，是一种对市场权利的重新配置。在整个资源整合过程中，地方政府无疑发挥着主导者的作用。这种主导作用，主要体现在为这场煤炭产业的重新“洗牌”制定戏规则并监督规则的执行。因此，在这场政府与市场的博弈中，如何清晰地界定政府的功能定位，就成为博弈规则能否产生既定效果的核心问题。

一、政府主导煤炭资源整合的原因

政府对于煤炭资源整合问题的介入，由来已久。煤炭资源整合是指以现有合法煤矿为基础，对两座以上煤矿的井田合并和对已关闭煤矿的资源及其他零星边角的空白资源合并，实现统一规划，提升矿井生产、技术、安全保障等综合能力；并对布局不合理和经整改仍不具备安全生产条件的煤矿实施关闭。①早在2006年，国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局、国家发展和改革委员会等11个部委联合发布了《关于加强煤矿安全生产工作规范煤炭资源整合的若干意见》，该意见针对各地煤炭整合过程中出现的问题，将煤炭资源整合的目标定为：坚决依法关闭不具备安全生产条件、非法和破坏浪费资源的煤矿；淘汰落后生产力；提升煤矿安全生产条件，提高煤矿本质安全程度；压减小煤矿数量；提高矿井单井规模；合理开发和保护煤炭资源。该文件提出的煤炭资源整合目标，其实也间接反映出政府对煤炭资源整合强力介入的根本原因。

1.煤炭资源保护的必然选择

在我国的能源构成中，煤炭居于核心地位，约占化石能源消费的70%以上。②由于成煤过程需要植被、地壳运动、气候等多个因素共同作用，成煤条件要求极高，短时间内不可能再生。因此，煤炭资源普遍被认为是不可再生性的能源。作为一种重要的矿藏资源，煤炭在法律性质上属于国家所有，国家有权利保障煤炭等自然资源的合理利用。煤炭的稀缺性和不可再生性决定了其在我国经济发展过程中的基础地位。如果对煤炭资源的开发与利用，完全采用市场化运作的模式，将会导致煤炭资源的超常规利用，破坏生态环境，陷入未来难以持续发展的困境。因此，从科学发展观的视角来看，政府积极介入第一战略资源煤炭的开发与利用，为现代国家经济发展的必然逻辑。

2.提高煤炭产业集中度的必要途径

长期以来，我国自然资源的立法只是将煤炭资源的探矿权与采矿权的法律属性定位于用益物权，并用探矿权和采矿权来指代矿资产，这就导致煤炭资源在开采和使用的过程中政府行为与市场行为的混同。这种结果，直接导致了煤炭产业的“多、小、散、乱”。据相关统计，2004年，全国约有煤矿2.5万处，其中95%以上为小煤矿，矿井年产能力不足3万吨的矿井约占40%，煤炭产业的集中度只有15%，远远低于世界主要产煤国家的水平。以河南省为例，截至2010年，年产30万吨以下的小煤矿有670座，这样的产业集中度使煤炭边际要素的成本增高，边际效益递减，不利于实现规模经济。因此必须走大企业为主、规模化生产、集约化生产的道路，以政府为主导来进行煤炭资源的整合，不能依靠市场的渐进性竞争来实现资源的优化配置。

3.提升煤矿安全生产的必需措施

作为世界第一煤炭产出国，安全生产一直都是困扰我国煤炭产业的一个顽症。矿难的频发一方面凸显了监管的不力，另一方面也反映出煤炭产业不规范生产的乱象。以河南省为例，在2010年一年内就发生多起大型矿难：伊川县白窑国民煤业有限公司2010年4月发生煤与瓦斯突出事故，44人死亡，6人下落不明；2010年12月，义煤集团兼并重组的渑池县巨源煤业有限公司矿井发生瓦斯爆炸事故，造成26人遇难、12人受伤；2010年10月16日，河南省中平能化集团平禹煤电公司四矿发生重大煤与瓦斯突出事故，37人死亡。从发生矿难的主体来看，大多是小型煤矿和正在兼并重组中的煤矿。从治理小煤矿规范性生产的角度出发，以国家力量介入到煤炭业的整合过程中去，能够克服无良煤矿主片面追求营利而忽视安全生产的问题；从保护矿工最基本的人身权的角度出发，以煤炭业的整合为契机，淘汰落后生产力，提升煤矿安全生产条件，提高煤矿本质安全程度，已经是刻不容缓。

二、煤炭资源整合中的政府角色

煤炭行业的特殊性与既存的历史问题，成为政府主导煤炭资源整合的出发点。但是整合过程中所使用的兼并重组、资产转移毕竟是市场化的运作手段，而非通过简单的行政命令即可达成目标。从资源优化配置的角度而言，煤炭资源的整合应当是市场化内部解决的问题。而以政府主导实施的整合，实际上是利用国家的调控来解决本应由市场解决的问题。在这个过程中，市场运作与国家调控之间的关系如何处理？政府应如何定位其在煤炭资源整合中的地位？这些问题就成为整合能否真正实现既定目标的关键。

对于煤炭资源而言，煤炭资源及其产品的价值实现都是在市场交易中进行的，而产权的安排是煤炭市场交易的基础，煤炭产品的市场供给是通过一系列的制度安排来实现的。“煤炭资源整合以地方规章形式表现，实际上是一种法律安排，涉及权利的重新配置。”③在处理政府对于煤炭资源整合的介入的问题上，必须首先承认整合是对煤炭资源市场供给的一种再安排，应当尊重煤炭市场的发展规律，不应损及煤炭行业的市场机制。诚如一些学者所言，能源法及其制度体现市场供给观的标志就是能源开发利用及其规制的合理化以及效率。④因此，从煤炭资源整合的组织和政策实施来说，应统筹规划整个实施计划，对之进行前期评估，以保证整合过程的政府主导能够降低煤炭行业内部交易的成本。这应当是整合过程中的一个基本指导思想，同时也是现代有限政府理论的基本要求。在河南省2010年发布的《河南省煤炭企业兼并重组实施意见》中，虽然有“省煤炭企业兼并重组领导小组负责编制全省煤炭企业兼并重组整合规划”的相关规定，但依然缺乏对整个资源整合成本的评估与实施方案的预评。以中平能化集团、河南煤化集团、义煤集团、郑煤集团、神火集团、河南省煤层气开发利用有限公司等大型煤炭企业作为兼并重组主体的整合计划，实际上涉及了全省占用煤炭资源量的85%以上，煤炭总产量的75%以上。如此大规模的整合，虽然会有前期的调研和调查工作，但没有资产处置目标、人员裁减目标、股权变动比例等量化的指标，会弱化这种整合绩效的发挥。

第二，从理论的高度论证语言政策制定的发展取向。即从管理取向到服务取向的转变；从语言能力取向到语言安全取向的转变；从语言规划取向到语言战略取向的转变。取向的转变具有鲜明的时代特征，是公民和国家语言文字能力提升的阶段性标志，凸显了语言政策理论的引领性和前瞻性。

就煤炭资源整合的实施来看，地方政府的角色扮演应当是政策的制定者和监督者，稳步地推进地方煤炭资源的整合进程。就河南省煤炭资源整合的经验来看，地方政府在煤炭企业的兼并重组过程中坚持了“政府引导、企业自愿、市场运作”的原则，坚持市场主体一律平等的原则,统一制定安全标准,统一制定准入条件,依法保障企业正常生产经营活动、维护劳动者合法权益。如前所述，煤炭资源整合的复杂性和特殊性决定了在煤炭企业兼并重组过程中，地方政府必须主导整个的进程。而地方政府对于进程的主导，则集中体现于对兼并重组政策的制定。基于尊重市场基本规律的原则，煤炭资源的整合应当使用市场化的手段而非行政化的强制命令；而基于煤炭资源整合的政府主导性，整合措施又必须对相关主体的行为进行相应的约束与限制，以意思强制来保障整合进程的顺利进行。从“行为强制”的角度而言，整合政策中必然会对兼并重组主体和兼并重组受体的行为做出规范性要求。以河南省为例，在《河南省煤炭企业兼并重组实施意见》中，设定了兼并重组的六大主体企业；原则上划定了六大主体企业的兼并重组的区域；明确了兼并重组主体企业在所兼并重组煤矿中所占股权比例不得低于51%；对于未参加兼并重组的小煤矿一律不予新增资源，采矿权到期后不予延期等，这些内容均通过对兼并重组行为的强制，来实现既定目标。

虽然煤炭资源整合过程具有明显的“行为强制”特点，但是，从本质上讲，煤炭资源生产与开发的重新调配，又是一个宏观调控的问题，不能单单依靠对市场主体的强制来实现。因此，煤炭资源的整合过程中，政府在制定相关政策的时候，必须通过利益调配，来引导兼并重组主体与受体进行预定的重组计划。在河南省煤炭重组过程中，这种引导功能主要体现在：国家煤矿安全改造等项目资金优先考虑兼并重组的省骨干煤炭企业；兼并重组后的煤炭企业在印花税、契税、所得税等方面,享受国家规定的税收优惠政策；省政府支持具备条件的兼并重组企业上市融资,通过发行企业债券、股权转让等融资方式筹集发展资金；设立小煤矿兼并重组专项贷款资金,加大对小煤矿兼并重组的贷款支持力度等。可见，金融、税收、计划等多项调控手段在河南省煤炭资源整合的过程中均有所运用。

因此，煤炭资源整合的过程中，地方政府的角色应集中于整合政策的制定并监督其实施。整合政策的实施应结合采用“行为强制”与“利益促导”两种方式来实现。

三、煤炭资源整合中的主体利益均衡

煤炭资源整合的核心问题之一就是被兼并重组者的利益如何保护。在山西煤炭资源重组过程中，这一问题被持续争论，并引发了“国进民退”观点的讨论与思考。有的学者就认为：“煤炭行业是竞争性行业,国进民退可能对我国煤炭产业形成优汰劣胜的逆向调整，不利于国家发展。”⑤

由于目前国内的煤炭大省中，开发与生产能力居于前列的都是大型国有煤炭企业，因此，煤炭资源整合的推进，从形式上看，就是这些煤炭巨头来兼并和重组小型的煤炭生产企业。可以说，煤炭资源的整合就是以“强”并“弱”、“大”并“小”为基本特征的。以河南省为例，目前河南煤化工集团、平煤神马集团、义马煤业(集团)有限公司、郑州煤炭工业(集团)有限责任公司、河南神火集团有限公司五大国有煤矿集团占河南省煤炭产量比重为63.53%。因此，这次的煤炭资源整合，这五家国有企业就是政府所划定的主要兼并重组主体。而小型煤炭生产企业，由于在产权上多为私营，因此，煤炭资源的重组过程，看上去是国有产权取代私有产权的过程。然而，煤炭资源整合不应该成为地方政府逐利的一个舞台，在优先考虑兼并重组者利益的基础上，整合还要兼顾被兼并重组者的核心利益。

因此，从保护被兼并重组者的角度出发，在兼并重组过程中必须坚持市场化的导向，以平衡相关主体的利益。首先，对于被兼并者的退出，应采用市场化的方式，以折价入股或者退款的方式来实现；其次，对于被兼并重组者未到期的剩余采矿权，应按照市场价值进行处置，价款予以退还与补偿。最后，对于采取整合措施后，依然坚持不愿退出的小型煤炭企业，不应使用行政性指令来完成整合计划。一般来说，在“行为强制”与“利益促导”方式运行良好的情况下，小型煤炭生产企业主都会主动选择转让剩余采矿权，因为煤炭资源整合的目标设定与实施措施已经非常清晰，政府在未来煤炭资源的配置计划方面，已经将深部煤炭资源优先倾斜配置给了兼并重组者，长期来看，内外交困的小型煤炭企业已经没有继续生产的可能。但是，基于经济自由和主体平等的理念，对于要坚守到采矿权到期的小型煤炭主，也应尊重他们的意志。毕竟，现代市场经济下的兼并与重组应当是当事人意志契合的产物，不考虑主体利益的强制性整合，与计划经济无异。

以河南省目前采取的整合补偿措施来看，基本上也秉承了尊重市场这一理念。河南省国土资源厅《支持煤炭企业兼并重组资源配置政策和采矿价款核准及处置政策》中，对于小煤矿企业的补偿标准进行了界定。根据处置政策，15万吨/年以下的小煤矿或未参加兼并重组的小煤矿，河南省政府将退还剩余可采储量的采矿权价款并适当予以补偿。补偿的标准分为两种：一种为在上轮资源整合中列为单独保留和独立块段并已一次性缴纳采矿权价款的小煤矿，按剩余可采储量的采矿权价款的2倍标准予以退还和补偿；而对于在上轮资源整合中已整合的小煤矿，则按照1.5倍标准予以退还与补偿。应当说，这个补偿标准基本上参考了市场标准和之前的政策，是一个较为妥当的补偿计划。当然，补偿资金的支付在执行阶段，是否能够如实到位，是值得疑虑的另一个问题。

相关利益主体的博弈，使煤炭资源的整合要考虑多方利益主体之间的对立与冲突。地方政府作为整个整合计划的推动者，应将其身份定位在政策的制定者、监督者与协调者，而非主动积极介入兼并重组的计划实施之中。只有这样，煤炭资源的整合之路，才能在合法性与合理性的基础上展开。

注释：

①赵国浩,卢晓庆.煤炭资源优化配置视角下的山西煤炭资源整合分析[J]. 煤炭经济研究, 2010, (6)：6.

②张世同.从煤炭资源的属性论煤炭资源的整合模式[J]. 华北国土资源, 2009, (1)：38.

③胡乾坤.山西煤炭资源整合争论与辨析——政府、市场与产权的视角[J].资源与产业,2010,(6)：78.

④杨紫煊. 经济法[M]. 北京：北京大学出版社，2010.

⑤潘伟尔. 论煤炭资源整合的国有化倾向[J]. 经济研究参考, 2009, (69)：8.