论城乡统筹视野中的社会保障均衡发展

黄开腾

(广东技术师范学院政法学院，广东 广州 510400)

社会保障是指国家和社会通过立法对国民收入进行分配和再分配，对社会成员特别是生活有特殊困难的人们的基本生活权利给予保障的一种制度安排。社会保障历来被称为社会的“稳定器”和“安全阀”，凸显出建立健全社会保障制度的重要性，政府务必高度重视。党的“十七大”报告指出，加快建立覆盖城乡居民的社会保障制度，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民基本生活。这是党和政府加快推进以民生为重点的和谐社会建设的重要举措，也说明了政府已经把建设完善的社会保障体系列入议事日程。政府加快社会保障建设，一定要以科学发展观为引领，树立城乡统筹发展的观念，实现城乡社会保障的和谐发展。

一、城乡统筹发展观和社会保障的城乡统筹发展

党的“十六大”提出“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。“城乡统筹”字面上解释是“城”、“乡”，在一定的时代背景下，互动发展，以实现“城”、“乡”发展双赢为目的发展格局。充分发挥工业对农业的支持和反哺作用、城市对农村的辐射和带动作用，建立以工促农、以城带乡的长效机制，促进城乡协调发展。

长期以来，我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，城乡分割，城乡差距不断扩大，为此，必须实行城乡统筹，实现以工促农、以城带乡，促进城乡一体化发展。为了适应城乡经济和社会二元结构的需要，我国社会保障体系自从建立之初就呈现出了城乡分割的特点:城镇已经建立起比较完善的社会保障体系，城镇居民享受医疗、失业、养老等保障项目齐全，保障水平亦高;而广大农村则没有建立起现代意义上的社会保障体系，农村居民享受的社会保障项目甚少，水平甚低。城乡二元分化的社会保障发展现状破坏了社会保障的公平正义性，加剧了城乡之间的矛盾，因此，政府务必转变观念，树立城乡社会保障统筹发展的观念，实现城乡社会保障的协调均衡发展。

城乡统筹社会保障发展观是一种新型的发展观，是城乡统筹发展观在社会保障领域的具体体现，强调从城乡关系的整体来考虑全国社会保障发展问题，改变城乡社会保障分割而治的做法，把城乡社会保障进行整体规划，统一布局，实现城乡社会保障共同、均衡和协调发展，在保证城镇社会保障水平不降低的前提下，努力提高农村社会保障的水平，进而缩小城乡社会保障的差距，向城乡社会保障一体化迈进。

当前，中国社会保障事业已经进入加快发展的阶段，政府在发展社会保障的过程中，树立统筹发展的观念意义重大。首先，统筹城乡社会保障发展是深入贯彻科学发展观的内在要求。统筹城乡社会保障发展，就是要改变农村落后的社会保障面貌，给农民全面的国民待遇，使其享有与城市居民平等的社会保障权利，充分体现社会保障制度的公平性，这是深入贯彻以人为本这个核心和科学发展观的重要体现。其次，统筹城乡社会保障发展是构建社会主义和谐社会的重要内容。在现代社会里，社会保障权为人的基本人权，户籍不能成为个人社会保障权被剥夺的决定因素，否则，就是对公平正义的亵渎和否定，在社会主义的国家里，决不允许这种现象的出现。统筹城乡发展，让广大农民切实享受社会保障的待遇，实现“病有所医，老有所养，学有所教，住有所居”的目标，可以缓解城乡之间的矛盾，促进社会稳定，进而推动和谐社会的构建。

二、城乡社会保障失衡发展现状分析

社会保障是国家为全体社会成员提供生活保障的一种制度安排，公平正义是其制度设计的基本原则。因此，国家在发展社会保障时，无论是城镇还是农村，都应一视同仁，公平对待，然而，由于受到诸多因素的影响，中国一直实行城乡分割的二元社会保障制度，城镇社会保障制度与乡村社会保障制度之间处于严重失衡的状态。

1.城乡居民参与社会保障的机会不均等

长期以来，中国实行的是城乡居民分而治之的社会管理制度，受到该制度的影响，中国的社会保障制度存在着严重的城乡分割的状态，城镇居民和农村居民在参与社会保障的机会上存在很大的差异性。城镇的社会保障起步早，项目齐全，养老、医疗、失业、工伤、生育五大保险的基本社会保障制度全面出台并成功实施。另外，老年人、儿童、残疾人等社会福利制度，低保、灾害救助、社会救助、流动乞讨人员救助等社会救济制度以及城镇居民住房公积金、经济适用房和廉租房等住房保障制度也基本落实或正在推广。而乡村社会保障制度项目残缺，就五大基本保险而言，仅有医疗保险项目——农村合作疗，而且起步晚，该项目从2003年才开始试点，虽然已经在全国范围内全面展开，但是仍然不成熟;就社会救助而言，除五保户供养制度较为稳定外，救灾扶贫还缺乏稳定而连贯的制度保障，农村最低生活保障制度也才刚刚开始铺开;至于社会福利，对于农村居民来说仍然只是梦想。由此可见，城镇居民和农村居民之间在社会保障参与机会上非常不均等。

2.城乡居民社会保障资源分配不平衡

社会保障资源属于公共产品，政府义不容辞承担着对社会保障资源进行合理分配的责任。然而，当前，我国社会保障资源的分配极为不合理，城乡居民在社会保障资源的拥有量上差距巨大，难以发挥社会保障通过再分配来缓解收入差距的功能，反而出现了逆向调节的情况，导致贫者越贫、富者越富的马太效应的出现。首先，政府用于城乡社会保障的支出存在差异。据统计，从社会保障费用支出的情况看，占全国总人口80%的农民社会保障支出仅占全国社会保障支出的11%，相反，占全国总人口20%的城镇居民却占有全国保障支出的80%。其次，城乡居民享有的社会保障待遇存在差异性。据统计，2007年城乡居民享用的社会保障费用支出比是100∶1，而城乡人均社会保障费用支出的数额上的差距也已大于1 500元。以养老保险为例，2008年城镇居民人均年基本养老保险支付已达1 393元，而同期农村人均年基本养老保险待遇支付仅为110.9元，城镇水平约为农村水平的12.56倍。由此可见，社会保障资源在城乡之间的分配极为不平衡，这也为进一步扩大城乡社会保障的差距埋下了伏笔。

3.城乡社会保障管理体制不统一

社会保障管理体制是指关于社会保障管理系统的结构和组成方式，即采用怎样的组织形式来管理社会保障资源以及如何将这些组织形式组合成为一个合理的有机系统，并以怎样的手段、方法来实现社会保障资源管理的效益最大化，它关系到各社会保障管理机构之间职权划分以及各机构间的相互协调，它的合理与否影响到社会保障管理的效率和效能，是决定社会保障制度改革和发展成败的关键要素。近年来，我国一直在尝试进行社会保障体制改革和创新，以此实现我国社会保障资源的高效益。然而，受城乡二元经济结构的影响，我国社会保障制度也呈现典型的二元结构，城乡管理体制之间的差异性极为明显。当前，我国城市社会保障体系较为完善，专业社会保障管理及经办机构已经建成，部门之间协调配合有力，机构人员素质较高，办公手段先进，社会保障信息网络系统已经覆盖城市的各个角落，其制度化、规范化和科学化程度均比较高，运行机制趋向成熟。而农村社会保障的管理体系较为落后，各自为政，多头管理的特征尤为明显。比如，新型农村合作医疗由各级卫生部门进行管理，农村社会养老保险由人力资源和社会保障部门进行管理，而农村“低保”由各级民政部门管理，这种在管理体制上分而治之的格局造成的后果就是部门之间协同配合乏力，无法实现信息共享，造成管理成本的提高。

三、实现城乡社会保障均衡发展的策略选择

当前农村社会保障在发展过程中面临着诸多问题，与城镇社会保障的差异尤为明显，严重影响到和谐社会的构建，因此，为了进一步发展我国社会保障事业，缩小城乡之间社会保障的差距，政府要树立统筹发展的观念，采取切实有效的措施，实现城乡社会保障均衡发展。

1.整合城乡社会保障管理体制

城乡管理体制不统一，导致管理成本上升，管理效益下降，为了改变这种现状，政府要进行深化改革。首先，整合城乡社会保障管理机构。为了改变城乡社会保障机构的分割、各自为政的现状，应该整合现有的分散在劳动、民政、卫生、计划生育等部门的城乡社会保障管理资源，建立统一的社会保障机构进行统一管理。社会保障机构从中央到县级呈梯队层级结构，每一级设有多个科室或业务口，负责归口管理本科室或业务口的业务，即社会保险科室或业务口负责管理城乡社会保险业务，最低生活保障科室或业务口负责管理城乡最低生活保障业务，与此类似，救灾救济科室或业务口、优抚安置科室或业务口、扶贫救助科室或业务口分别负责救灾救济、优抚安置、扶贫救助的业务，进而形成横向纵向结构合理、沟通有效的社会保障管理网络体系，更好地实现社会保障资源共享，保证政令畅通，节约行政管理资源成本。其次，建立统一的、覆盖全国的社会保障技术支持系统，实行社会保障管理的现代化，使社会保障资金的缴纳、记录、支付、查询服务等纳入计算机管理系统。最后，以实现城乡社会保障服务专业化为目标，加强社会保障工作人员素质和能力的培养。

2.加大社会保障财政投入力度，拓宽社会保障资金筹措渠道

造成城乡社会保障发展不平衡的最重要原因是国家在社会保障的投入上存在着重城镇轻农村的倾向，因此，统筹城乡社会保障发展，务必改变长期以来具有明显偏向性的社会保障投入策略。一方面不断加大社会保障的财政投入力度，以确保社会保障的水平不断提高，另一方面，增加的部分要更多投向农村社会保障，提高农村社会保障经费与城镇社会保障经费的比例。同时，社会保障事业利在当代，功在千秋，它不仅仅是政府的责任，也是全体社会成员的责任。因此，政府要开源节流，拓宽社会保障资金筹措渠道。比如，鼓励社会各界进行各种形式的社会捐赠和慈善活动，为社会保障事业发展筹集更多的资金;加强社会保障基金的管理，更好实现社会保障基金的保值增值。同时，要充分发挥商业保险的作用。如今，作为社会保障附加保障部分的商业保险在城镇已经占有一席之地，城镇居民购买商业保险的意识较高，而农村地区商业保险的发展未得到重视，广大农民购买商业保险的意识非常薄弱，因此，政府应与商业保险机构协作，加大宣传力度，以唤起广大农民购买商业保险的意识，这不仅可以更好地解决社会保障面临的资金不足的问题，也是实现城乡社会保障一体化的重要措施。

3.完善政策法律，为统筹城乡社会保障的发展保驾护航

在法治的国度里，政府的所有行为都应以法律作为依据，政府不能在法律的空白地带进行活动。当前，政府已经建立起了比较完善的城镇社会保障法律体系，而农村社会保障法制建设严重滞后，农村社会保障的发展主要不是以法律作为依据，而更多是“通过各种行政性文件发布的，这些文件缺乏法律权威与制度刚性，具有很大的随意性，很容易有令不行，缺乏稳定性和制度化”，这与构建法制社会的理念背道而驰。因此，为了统筹城乡社会保障发展，一方面，要加快农村社会保障制度的立法进程，就农村社会保障应遵循的原则、农村社会保障的主要内容和形式、管理体制、资金来源与发放、保障项目的标准、社会保障的监督、法律责任等方面做出明确规定，另一方面，要对城乡社会保障进行整合和统一，从法律的角度明确城乡居民社会保障在权利和义务上的对等性。另外，制定城乡社会保障统筹发展的相关制度和政策，在国家统一的政策框架内，各地结合区域经济社会发展的实际，分步制定、实施相应的城乡统筹社会保障发展管理制度，完善相应的政策保障机制，比如，制定户籍改革政策，为城乡统筹破除体制上的障碍;针对农村居民在住房公积金、经济适用房和廉租房等社会福利领域的缺失，着力制定对应政策，满足农村居民在该领域的需要，以实现城乡居民在社会保障诸多领域的公平。

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