简论改革开放以来党和政府对耕地保护的认识与实践*

唐正芒 李志红

简论改革开放以来党和政府对耕地保护的认识与实践*

唐正芒 李志红

改革开放以来，中共中央、国务院把耕地保护工作放在重要地位，其认识与实践大致可分为改革开放初期的耕地保护（1978—1985年）、经济体制转型时期的耕地保护（1986—1997年）、经济快速发展时期的耕地保护 （1998—2004年）、从经济快速发展过渡到平稳较快发展时期的耕地保护（2005年至今）四个阶段。在实践过程中，党和政府不断总结经验教训，在不同的经济背景下与时俱进，使耕地保护取得了很大成就。但是，耕地保护仍然形势严峻，任重道远。

改革开放；耕地保护；粮食安全

“民以食为天，食以土为本”。耕地资源是粮食生产的基本保证，耕地资源安全是粮食安全的关键。我国面临的人地矛盾十分尖锐、突出。改革开放后特别是进入新世纪以来，我国加快了全面建设小康社会和工业化、城镇化进程。面对经济建设与耕地的复杂矛盾，党和政府越来越重视耕地保护工作，制定了一系列重大方针、政策，耕保工作取得很大成效，但形势依然严峻。目前，学术界从党和政府领导的角度特别是从党史的角度探讨耕地保护问题还十分薄弱，本文拟分四个阶段对改革开放以来党和政府耕地保护的认识与实践予以简要分析，以期引起对这个问题的广泛关注。

改革开放初期的耕地保护（1978—1985年）

新中国成立后至1978年这段时期，虽因“大跃进”和 “文化大革命”的失误及保护耕地的意识还不强等原因，我国耕地在短时间内也曾有所减少。但因中央政府在相关文件或报告中也常强调非农建设尽量不要占用耕地，并鼓励广大农民开荒造田，以及国家在新疆屯垦和在黑龙江北大荒等地组织的荒地开垦，故直到改革开放前，我国耕地面积总体上处于增加态势。

改革开放初期，随着农民收入的提高，农村改建房屋占用耕地的现象越来越普遍。农村乡镇企业的发展和国家各项建设的展开，也出现了许多占用耕地现象。这使党和政府对耕地保护有了初步的重视。

（一）耕地保护整体上服从于经济建设需要

1978年12月党的十一届三中全会拉开了改革开放的序幕。国家经济建设逐步展开、步伐逐渐加快、实力不断增强。这个时期体现的特点是，经济建设对土地的需求大，而人们保护耕地的意识较肤浅。邓小平这时曾指出：中国底子薄，人口多，耕地少。土地面积广大，但是耕地很少。这种情况不是很容易改变的，成为四个现代化建设必须考虑的特点。①《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第163—164页。鉴于这一特点，国家在重视经济建设时，也注意到耕地保护问题，但耕地保护在整体上服从于经济建设。

农业生产责任制激发了广大农民的生产积极性。随着农民收入的提高，农民改建房屋占用耕地的现象越来越普遍。为此，1981年4月，国务院下发 《关于制止农村建房侵占耕地的紧急通知》，强调 “农村社队要因地制宜，搞好建房规划，充分利用山坡、荒地和闲置宅基地，尽量不占用耕地”，要求各级政府教育农村干部、社员 “保护耕地，节约用地，决不允许任何个人和单位乱占滥用耕地。”②于建嵘主编：《中国农民问题研究资料汇编》第2卷下，中国农业出版社，2007年，第1873页。11月，全国人大五届四次会议的 《政府工作报告》要求：“基本建设即使非占用耕地不可，用地也要严加限制；农村建房要有规划，绝不能乱占滥用耕地。”③《三中全会以来重要文献选编》下，人民出版社，1982年，第1009页。1982年，中央1号文件将保护耕地视为与控制人口同样重要的国策之一④《三中全会以来重要文献选编》下，第1067页。。5月4日，全国人大常委会原则批准的 《国家建设征用土地条例》提出 “凡有荒地可以利用的，不得占用耕地；凡有劣地可以利用的，不得占用良田”⑤《全国人民代表大会常务委员会关于批准 〈国家建设征用土地条例〉的决议》，国家土地管理局政策法规司：《土地管理政策法规汇编》第3辑，农业出版社，1988年，第257—258页。等要求，体现了保护耕地的内容。11月，全国人大五届五次会议的 《政府工作报告》将滥占耕地建房和乱砍滥伐森林看做当时农村中必须刹住的两股“歪风”。1983年，中央1号文件在将 “耕地减少”列为当时农村三大隐患之一的同时，明确提出在农村要 “严格控制占用耕地建房”和 “爱惜每一寸耕地”⑥《十二大以来重要文献选编》上，人民出版社，1986年，第266—267页。。

虽然党和国家这时已意识到要保护耕地，而且有针对性地出台了一些政策规定。但由于农村乡镇企业的发展和国家各项建设的展开，一批大中型工程陆续建成投产或开工兴建，出现了大量占用耕地的现象。而这时的耕地保护侧重强调的还是控制农村建房占用耕地，对于国家建设，则在整体上要求服从于经济建设的需要。如1982年的 《国家建设征用土地条例》制订原则之一就是要 “保证国家建设必需的土地”。其第四条 “国家建设征用土地，凡符合本条例规定的，被征地社队的干部和群众应当服从国家需要，不得妨碍和阻挠”⑦樊志全主编：《土地确权理论与制度》，中国农业出版社，2002年，第226—227页。，就是强调了此项原则。

（二）农业结构调整降低了耕地保护效果

“文化大革命”后，通过农业结构调整、发展多种经营以提高农民收入的要求变得非常迫切。国家也多次在文件、政策中提出要积极开展多种经营。1981年，全国人大的 《政府工作报告》提出 “广开生产门路，发展多种经营和家庭副业，向生产的深度和广度进军”，我们的方针是 “决不放松粮食生产，积极开展多种经营”。⑧《三中全会以来重要文献选编》下，第1008—1009页。随后，1982年的中央1号文件要求：各地在调整生产结构中，必须执行 “‘决不放松粮食生产，积极开展多种经营’的方针”⑨《三中全会以来重要文献选编》下，第1004—1005页。。1982年的 《政府工作报告》重申这是指导我国农业生产的一个完整的方针。1983年，中央1号文件提到 “要合理安排适当的耕地种植经济作物，将不宜耕种的土地还林还牧还渔”①《十二大以来重要文献选编》上，第255页。。1983年《政府工作报告》仍强调这一方针。1985年，中央1号文件 《关于进一步活跃农村经济的十项政策》提出：“大力帮助农村调整产业结构。要继续贯彻决不放松粮食生产、积极发展多种经营的方针”，“山区二十五度以上的坡耕地要有计划有步骤地退耕还林还牧，以发挥地利优势”②《十二大以来重要文献选编》中，人民出版社，1986年，第612页。。由此加大了农业结构调整力度，把不宜耕作的土地退耕还林、还牧。这样，在经济利益的驱动下，一些地方占用耕地种果植桑、养鱼饲畜，大量耕地改作他用。

由于积极发展多种经营是建立在决不放松粮食生产前提下的，特别是包产到户使粮食增产，所以耕地面积虽有减少，但1981年到1984年我国粮食仍是连续4年大丰收。然而正是在这段时间，我国重视农业结构调整以发展多种经营，使耕地保护的重要性被弱化，导致1985年这一年出现耕地面积净减1512万亩③李伟民主编：《中华人民共和国国土资源法大全》第1卷，黑龙江人民出版社，2001年，第429页。、粮食产量骤减564亿斤④《中国统计年鉴1986年》，中国统计出版社，1986年，第180页。的不良后果。后来这种粮食减产徘徊的局面竟持续了四年。

上述可见，这一阶段党和政府对耕地保护有了初步重视，1982年的中央1号文件还提出“保护耕地是我们的重大国策”。但由于改革开放处于初期，经济发展与耕地保护的矛盾还不十分突出，人们对耕地减少问题的严重性认识不深，还没有成立专门的土地管理机构，也少有专门的法律法规或部门规章，保护耕地更多强调的还只是在农村要 “严格控制占用耕地建房”，而对国家建设则侧重强调要 “保证国家建设必需的土地”，加上为提高农民收入而发展多种经营所导致的耕地实际上的减少，使得这时耕地保护的成效很有限，对耕地保护重要性的认识也是初步而粗浅的。

二、经济体制转型时期的耕地保护（1986—1997年）

这一阶段的前段时期实行的是有计划的商品经济，1992年中共十四大后进入了 “建立和完善社会主义市场经济体制”的体制改革新阶段。因此，这一阶段实际上是从计划经济向市场经济过渡时期，亦即经济体制转型时期。

1986年之后，随着经济的进一步发展，各项建设全面铺开，而且摊子越来越大，全国固定资产投资总额一路攀升，城镇、基础设施、农村等建设长足发展，耕地面积也在大幅减少。在体制改革转型期，市场这把双刃剑既发挥了对资源配置的基础性作用，也因利益的驱动而使一些人把耕地作为 “摇钱树”。至20世纪90年代初，经济开发区突然像雨后春笋般遍地出现。省、县、乡甚至连一些偏僻的山村也挂牌办开发区，出现了前所未有的 “开发区热”。“据原建设部公布的资料，截至1993年3月，内地县级以上的开发区达6000多个，占地2250万亩。”⑤唐健等：《我国耕地保护制度与政策研究》，中国社会科学出版社，2006年，第270页。鉴于当时耕地资源的急速减少，国家在耕地保护方面进行了许多新的尝试和突破。

（一）耕地保护开始进入依法有序阶段

1986年3月21日，中共中央、国务院在《关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》中首次强调：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。”⑥北京市地方志编篡委员会：《北京年鉴1991》，中国城市出版社，1991年，第234页。这里将耕地保护作为 “必须长期坚持的一项基本国策”，实际上是对1982年 “重大国策”提法的前进和发展，说明党对耕地保护的认识上升到了新的高度。在这一认识的指导下，以国家土地管理局的建立和第一部 《中华人民共和国土地管理法》的颁布为标志，耕地保护在实践上也进入了一个新的阶段。

1986年2月21日，国务院第100次常务会议决定成立国家土地管理局，并于8月1日正式成立并对外办公。我国开始有了加强耕地保护的专门机构、专业队伍和统一体制，长期以来主要依靠行政手段和多部门分散管理土地的局面结束了，城乡土地开始进入依法、统一运用综合手段全面、科学管理的轨道。国家土地管理局制定了大量政策文件、建立了各类规章制度。同年6月25日，第六届全国人大常委会通过并颁布我国第一部专门调整土地关系的大法—— 《中华人民共和国土地管理法》。这标志着我国耕地保护开始进入法制化和规范化。随后国家土地管理局发布或参与发布一系列文件或通知，如1987年6月和10月的《关于在农业结构调整中严格控制占用耕地的联合通知》《建设用地计划管理暂行办法》等。我国耕地保护进入有序管理阶段。1991年5月24日，国务院第83次常务会议决定，从1991年起，把每年的6月25日即 《土地管理法》颁布的日期确定为 “全国土地日”。这是世界上第一个为保护土地而设立的专门纪念日。

由于1985年耕地面积的大滑坡，导致我国粮食产量连续四年徘徊。为了加强土地管理，制止乱占乱用耕地，这一阶段，国家颁布了多项有关法律和条例，明确乱占、滥用和破坏耕地等行为属于违法。国家土地管理局分别于1989年9月19日和1995年12月18日发布了《土地违法案件处理暂行办法》和 《土地违法案件查处办法》；为了遏制搞开发区滥占耕地，1993年国务院颁发了 《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》和 《全国土地利用总体规划纲要（1987—2000年）》；为了增强耕地保护法律条例的威慑性和土地管理效果，1997年3月八届人大五次会议第一次把 “破坏耕地罪”、“非法批地罪”和 “非法转让土地罪”列入《中华人民共和国刑法》。1997年10月1日开始施行的《刑法》，其中第228条、第342条、第410条对违反土地管理法规、滥用职权、非法占用土地等违法行为都有严格的惩处办法，情节严重的判以有期徒刑等。

（二）基本农田保护区制度得以建立

基本农田保护区制度是为确保我国粮食安全而建立的一个最基本的耕地保护制度。最早的试点是在湖北省荆州地区监利县周老嘴镇，试点经验很快得到认可。1989年5月，国家土地管理局和农业部联合在荆州召开 “全国基本农田保护现场会”，推广荆州经验，并部署在全国开展基本农田保护区试点工作。1990年5月，国家土地管理局和农业部在山东济南召开试点工作座谈会，并联合向国务院报送 《关于在全国开展划定基本农田保护区工作的请示》。1992年2月，国务院批转了这一请示，使划定基本农田保护区工作在全国各地普遍展开。1993年7月，全国人大常委会通过的 《农业法》规定：“国家建立耕地保护制度，对基本农田依法实行特殊保护。”①国土资源部耕地保护司编： 《耕地保护法规文件汇编》，中国大地出版社，2003年，第27页。1994年7月，国务院颁布了《基本农田保护条例》，这是我国为进一步保护耕地而制订的一个重要条例，大大推进了耕保工作和基本农田保护区制度的建立。1995年6月19日，国务院召开全国耕地保护工作会议，就加强土地管理、落实基本农田保护机制进行部署。1996年5月，国家制定《划定基本农田保护区技术规程》，规范基本农田保护区的划定操作。基本农田保护区制度的建立，为确保粮食安全创造了最基本的条件。

（三）在耕地保护与经济发展矛盾突出情况下强调耕地总量动态平衡

在市场经济体制发展过程中，在部门利益或比较效益的驱使下，耕地保护与经济发展不可避免地存在矛盾和冲突，影响耕地保护政策的权威性和约束力。尤其是随着改革开放的进程，经济开始步入快车道，特别是开发区热使耕地占用量非常大，而耕地保护的制度法规尚未完全跟上，耕保体系尚未形成，所以这一阶段的矛盾和冲突最为明显。如 《土地管理法》明确要求 “切实保护耕地”，但同时又强调必须“适应社会主义现代化建设需要”。加上受行政等级观念影响，仅为副部级单位的国家土地管理局执行耕地保护的成效受到一定影响。尽管当时国家已经高度关注因为建设占用导致耕地大量流失的现象，但1991年8月23日由建设部和国家计委发布的 《建设项目选址规划管理办法》还是没有将保护耕地作为建设项目规划选址的主要依据之一。建设部分别于1995年6月1日和29日发布的 《开发区规划管理办法》和 《建制镇规划建设管理办法》仍没有贯彻耕地保护的原则。同时随着全国粮食生产总体上保持逐年增长态势，种植业特别是粮食生产比较效益低下愈益明显。为了提高农民收入，政府大力倡导在不乱占耕地和确保粮食生产的前提下加快农业结构调整，这也导致耕地的流失。“在1986年—1995年的耕地转向利用中，用于农业结构调整的耕地达6313万亩。”①邓楠：《可持续发展：人类生存环境》，电子工业出版社，1999年，第377页。虽然这一阶段党和政府对耕地保护的认识不断深化，实践方面也不断加强，但由于经济发展对耕地的大量需求，特别是开发区热使大量耕地被圈占，耕地面积一直呈减少状态，如1993年耕地减少量为938万亩，1994年、1995年、1996年分别为1178万亩、1106万亩和953万亩②赵永革：《世纪之交的重大话题——我国耕地、粮食与城市土地利用状况》， 《城市研究》1999年第4期。。到1997年全国耕地总面积只剩19．49亿亩了。

根据耕地面积持续减少情况，1996年中央农村工作领导小组成立了保护耕地专题调研组，对河北等13个省 （区）和上海等12个城市的土地利用状况进行了为期4个月的调研，并提交了 《我国耕地保护面临的严峻形势和政策性建议》的调研报告，引起了党中央、国务院对耕地保护严峻形势的高度重视，1997年5月颁布了 《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，针对 “我国耕地人均数量少，总体质量低，后备资源也不丰富”的耕地国情，明确指出：“近年来一些地方乱占耕地、违法批地、浪费土地的问题没有从根本上解决，耕地面积锐减，土地资产流失，不仅严重影响粮食生产和农业发展，也影响了国民经济发展和社会稳定”，规定 “各省、自治区、直辖市必须严格按照耕地总量动态平衡的要求，做到本地耕地总量只能增加，不能减少，并努力提高耕地质量”。③鹿心社主编：《全国土地利用总体规划》第1卷，中国大地出版社，2001年，第644页。

这一阶段随着国家土地管理局的建立和第一部 《土地管理法》的颁布，我国土地管理开始由分散无序进入依法有序阶段，建立了基本农田保护区制度，提出了耕地总量动态平衡的要求，耕地保护初显成效。但由于经济体制的转型和经济发展的需要特别是开发区的建设，耕地面积一直呈减少状态。

三、经济快速发展时期的耕地保护（1998—2004年）

随着改革开放的深入，我国重工业比重、城镇化进程都在不断提高和加快，经济进入快速发展时期。在积极财政政策的推动下，全社会投资增长迅猛，快速发展的经济加大了对土地的需求。加上西部大开发战略的实施，大批的企业进驻西部地区，仅厂房的建设用地就大大增加。2002年和2003年，又掀起了新一轮开发区热，导致这两年净减少耕地共达6000多万亩④《中华人民共和国年鉴2003》，中华人民共和国年鉴社，2003年，第567页；《中华人民共和国年鉴2004》，中华人民共和国年鉴社，2004年，第539页。。因此，1998年至2003年这段时期内耕地保护形势更严峻，任务更艰巨，这个时期耕地保护力度也明显加大，并加强了耕地保护和管理体系的建设，耕保体系在长期建设的基础上逐步形成。

（一）成立国土资源部与修订 《土地管理法》

1998年3月，九届全国人大一次会议通过关于国务院机构改革的方案，决定由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建中华人民共和国国土资源部，4月正式挂牌成立。国土资源部设立了耕地保护和土地利用等职能部门，集中了农地转用、建设用地审批、土地征用和基本农田保护、土地开发整理复垦等相关职能，有利于耕地得到统一和协调管理。土地管理职能部门级别的提升，也使耕地保护政策的权威性和约束力进一步加大，并为耕地保护政策体系的构建奠定了体制基础。

1998年8月29日，全国人大常委会通过新修订的 《土地管理法》。它是在对原 《土地管理法》实施十余年来的土地管理实践进行广泛调查研究的基础上，参考国外有关资料修订颁布的，首次以立法形式确认了 “十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，不仅表明土地管理在国家行政管理中的重要地位，而且还表明作为基本国策的土地管理方针具有长期性和法律性。该法确立了我国耕地保护的两大政策框架：即用途管制制度和耕地占补平衡制度。这两大政策明确了土地管理工作方式从分级限额审批制度转移到用途管制制度、土地管理重心从保障建设用地供应转移到切实保护耕地。

（二）国家重点建设项目占用基本农田须经国务院批准

1999年，新 《基本农田保护条例》和《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》开始实施。新 《基本农田保护条例》是对1994年原条例的修改和补充，规定各省、区、市划入基本农田保护区的耕地要占本行政区域内耕地的80%以上。特别是规定基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或占用；国家重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。经批准后合理占用了基本农田的，当地人民政府应严格按照国务院的批准文件，调整土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田，保证基本农田面积不减少，质量不降低。以确保耕地精华——基本农田得到更有力的保护。为了贯彻好这个新条例，国土资源部、农业部专门发了 《关于认真贯彻执行 〈基本农田保护条例〉进一步做好基本农田保护工作的通知》。《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》是1999年4月经国务院批准正式实施的。《纲要》要求调整划定全国范围内人们称之为 “保命田”、“生命线”的基本农田保护区，并使基本农田保护措施由孤立的单一的基本农田保护区划定转向由土地用途管制、基本农田保护制度、耕地占补平衡制度、土地开发整理复垦制度和土地法制建设共同构成的耕地保护制度框架。

此外，1999年国务院办公厅还发布了 《关于印发全国土地利用总体规划纲要的通知》；国土资源部颁发了 《土地利用年度计划管理办法》《建设用地审查报批管理办法》《关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》《闲置土地处置办法》《关于土地开发整理工作有关问题的通知》；财政部颁发了 《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》等12个耕地保护及土地管理文件。其中这年4月颁布的 《闲置土地处置办法》首次提出要对闲置土地征收闲置费。新的有关法规还要求土地有偿使用费要专项用于耕地开发。可见，1999年，国土资源部成立的第二年，是改革开放以来乃至新中国成立以来颁布土地管理法令、条例、规章较为集中的一年。

（三）耕地保护政策的大量出台与耕地保护体系的臻于形成

由于建设占用加上生态退耕、农业调整和灾害损毁等原因，1998年至2003年间我国耕地减少量高达9000多万亩，成为改革开放以来甚或是新中国成立以来耕地减少最快的时期。粮食产量也由1999年的10167亿斤①《中华人民共和国年鉴2008》，中华人民共和国年鉴社，2008年，第1035页。下降到2003年的8614亿斤②《中华人民共和国年鉴2008》，第1035页。。土地骤减导致的粮食安全隐患引起全社会的关注。尤其是2003年，一年中我国耕地面积净减3806．1万亩③《中华人民共和国年鉴2004》，第539页。。党和政府对这次 “大放血”非常重视，2004年出台了多个有关耕地保护的通知、文件、法规，如国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》和 《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》；国土资源部 《关于贯彻落实 〈国务院关于深化改革严格土地管理的决定〉的通知》《关于贯彻落实国务院紧急通知精神进一步严格土地管理的通知》《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》 《关于印发 〈全国基本农田保护检查工作方案〉的通知》以及国土资源部和农业部联合下发的 《关于抓紧做好基本农田保护检查有关工作的通知》等。加上前几年颁布的有关文件，如2000年的 《关于加大补充耕地工作力度确保实现耕地占补平衡的通知》（国资发）、《关于进一步做好退耕还林还草工作的意见》（国发）、《农业综合开发土地复垦项目管理暂行办法》（国资发），2001年的 《关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》（国资发），2002年的 《关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》（国发）、《退耕还林条例》（国发），2003年的 《关于暂停审批各类开发区的通知》（国办发）、《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》（国办发），《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》（国资发），《关于严禁非农业建设违法占用基本农田的通知》 （国资发）等。在耕地保护的技术手段上，2003年4月8日国土资源部集中发布了 《农用地分等规程》 《农用地定级规程》《农用地估价规程》和 《耕地后备资源调查与评价技术规程》等四项行业标准。在土地执法方面，前述的 《刑法》增加了涉土地罪等。

国土资源部的成立与 《土地管理法》的修订，为耕地保护体系的构建奠定了重要的体制基础和政策基础。上述大量涉及到土地保护、管理、执法乃至社会发展、生态保护及耕保技术手段等方方面面的文件的颁布，使耕地保护在加大力度的基础上逐步形成了较为周密、完善的耕地保护体系。跨入新世纪的头四年又出现粮食减产徘徊局面，新一轮的开发区热及生态退耕等导致耕地减少，不能不说是其重要原因。

四、从经济快速发展过渡到平稳较快发展时期的耕地保护（2005年至今）

在投资、出口和消费三驾马车的拉动下，2003年至2007年间我国经济连续五年以超过10%的速度继续高速增长。为此，中央几次强调经济发展速度放缓。2008年、2009年速度稍有下降，但也分别达到9%和8．7%，2010年甚至达到了10．3%，呈现平稳较快发展的特点。经济的这种快速发展继续从各方面尤其在基本建设投资方面加大了对耕地的需求和耕地保护的难度。特别是为了应对世界金融危机，我国采取了扩大内需、促进经济平稳较快增长的政策，实施4万亿元人民币的大规模投资计划，其中安居工程，农村基础设施、铁路、公路和机场等重大设施类的民生工程占了较大份额，城市化进程明显加快。这些都不能不使耕地需求增加。为此，党和国家提出实行最严格的耕地保护制度和坚守18亿亩耕地 “红线”的耕地保护新目标。

（一）坚守18亿亩耕地 “红线”的耕地保护新目标的出台

18亿亩耕地的“红线”是2006年3月5日第十届全国人大四次会议上首次提出和通过的。这次会议通过的 《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出：18亿亩耕地是未来五年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道 “红线”。自此开始，党中央多次强调要确保这一 “红线”。9月6日，国务院常务会议强调：18亿亩耕地的 “红线”坚决不能突破，不仅要管到2010年，而且要管到2020年甚至更长时间。2007年3月5日，十届全国人大五次会议的 《政府工作报告》提出 “一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”。温家宝总理强调：“节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于十八亿亩这条红线。”①《十六大以来重要文献选编》下，中央文献出版社，2008年，第943页。2008年4月28日，国土资源部部长徐绍史在第39个 “世界地球日”之前特别强调：“中国要严格土地调控和监管，坚守18亿亩耕地红线。”②《认识地球 和谐发展——写在第三十九个 “世界地球日”》，《人民日报》2008年4月22日。10月，党的十七届三中全会 《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求坚持两个最严格的制度：最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地 “红线”；最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地总规模。2008年10月23日，国务院印发第三版 《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，对未来15年土地利用的目标和任务提出6项约束性指标和九大预期性指标，核心是确保18亿亩耕地 “红线”——即全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在18．18亿亩和18．05亿亩①《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，《人民日报》2008年10月24日。。

为了守住18亿亩耕地 “红线”，中央反复强调实行最严格的耕地保护制度。除上述的2004年和2005年的中央1号文件均强调这一点外，2008年中央1号文件和同年十一届全国人大一次会议的 《政府工作报告》又强调 “坚持最严格的耕地保护制度，特别是加强基本农田保护”。2009年中央1号文件再次强调 “实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”。胡锦涛也强调，必须 “坚决落实最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田”②《十六大以来重要文献选编》下，第281页。。

确立保住18亿亩耕地的耕地保护新指标，完全是建立在科学依据基础上的。我国人口将近14亿，而截至到2008年底，我国耕地面积只剩18．2754亿亩③《中华人民共和国年鉴2009》，中华人民共和国年鉴社，2009年，第514页。，人均耕地面积仅为1．37亩，不到世界平均水平的40%。而人口还会继续增加，随着工业化、城镇化进程的加快，未来占用耕地趋势不可避免。这种情况要求我国必须实行严格的耕地保护制度，而根据各种指标的综合预测，必须将耕地保有量严格掌握在18亿亩以上，不能突破这道 “红线”。否则势必对我国粮食安全和保证我国14亿 （甚至更多）人口吃饭的 “口粮田”造成严重威胁。

（二）耕地占补平衡的新要求和土地执法的新措施

关于耕地占补平衡的新要求。一是注重所补充耕地的质量。1998年至2004年，耕地占补平衡主要重视数量上的平衡。2004年之后，注重所补充耕地生产能力的提高，即耕地质量保护备受关注，要求 “确保基本农田总量不减少，用途不改变，质量有提高”④《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《人民日报》2008年10月20日。。《国务院关于深化改革土地管理的决定》提出了耕地占补平衡实行按等级折算的要求。2006年8月，《耕地占补平衡考核办法》正式出台，按农用地等级折算系数来衡量耕地占补平衡，把质量因素纳入耕地占补平衡的考核指标中。2004年以来对实施 “沃土工程”提出明确要求，建设占用耕地表土剥离再利用⑤建设项目占用基本农田、标准农田的，其耕作层要剥离后用于垦造耕地项目特别是废弃矿山等建设用地复垦项目。在这一时期真正落实，“移土培肥”在三峡库区得到实践。二是将 “占多少，垦多少”即 “先占后补”的原则改为 “先补后占”的新原则，这是又一重大措施。2008年8月29日 《国土资源部关于进一步加强土地复垦开发工作的通知》提出：2009年起，“除国家重大工程可以暂缓外，非农建设占用耕地全面实行‘先补后占’”⑥《土地法律随身查》，中国法制出版社，2009年，第349页。。2008年10月12日，党的第十七届三中全会通过 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，强调 “耕地实行先补后占，不得跨省区市进行占补平衡”⑦《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，《人民日报》2008年10月20日。。2009年3月，国土资源部《关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》中再次强调了这一新原则，规定各类建设用地报批前，必须先行完成补充耕地，做到先补后占，强调要 “通过‘以补定占’，形成耕地占补平衡倒逼机制”⑧《国土资源部关于全面实行耕地先补后占有关问题的通知》，中国土地矿产法律事务中心、国土资源部土地争议调处事务中心编：《土地矿产争议典型案例与处理依据》第4辑，中国法制出版社，2010年，第264页。。

关于土地执法的新措施，这个阶段特别值得一提的是国家土地督察制度的实施。国务院办公厅于2006年3月下发《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》，国家土地督察制度开始实施，并成立了国家土地督察机构。通过例行督察，督察各级地方政府耕地保护各项指标的执行情况。还有专项督察，如通过卫星照片、遥感照片，发现一些违规违法用地迹象，然后进行专门的检查。自2007年至2008年3月，国家土地督察机构全面全程参与全国土地执法百日行动，集中清理 “以租代征”、违规扩区和未批先用三类违法行为，完成了对全国50多个地市的检查和抽查工作，对全国12个重点地区和37个典型案件整改情况进行了全面监督检查。①《国家土地督察公告2007》，地质出版社，2008年，第14页。到2009年，国家土地督察工作格局基本形成。在全国24个省 （区、市）和3个计划单列市共150个县，开展了39项例行督察，向19个省 （区、市）人民政府发出了23份例行督察意见书②《国家土地督察公告 （第3号）》，中华人民共和国国土资源部国家土地总督察办公室2010年5月1日，http：／／www．mlr．gov．cn／zwgk／zytz／201005／t20100501_ 147522．htm．。2010年土地督察与执法监察协调联动，加强对地方各级人民政府土地管理、利用、耕地保护及违法违规用地行为的监督检查，进一步促进各地严格土地管理，加强耕地保护和节约集约用地，有效遏制了土地违法违规行为。针对例行督察发现的问题，国家土地督察机构向有关省级人民政府和省级国土资源主管部门发出50份例行督察意见书和29份改进工作建议书，警示约谈244名有关负责人③《国家土地督察公告 （第4号）》，中华人民共和国国土资源部国家土地总督察办公室2011年4月14日，http：／／www．mlr．gov．cn／zwgk／zytz／201104／t20110419_ 843738．htm．。

此外，这个阶段还注重运用经济、法律等手段控制建设占用耕地。例如，拿出一定比例的国有土地出让金用于基本农田建设和土地开发；通过提高新增建设用地土地有偿使用费征收标准，达到控制建设占用耕地的目的，并将这一费用专项用于基本农田建设和保护、耕地开发、土地整理；通过提高耕地占用税税率，提高补偿安置标准等来保护耕地。2006年中央1号文件在耕地占用税、土地出让金、新增建设用地有偿使用费的征缴和使用等经济手段方面体现了保护耕地的原则。2006年9月，最高人民法院将非法占用耕地、非法批准征用占用土地和非法转让倒卖土地使用权三类涉土地犯罪列到八类依法严惩的涉农犯罪之中。此外，还运用技术手段如遥感监测、信息技术等现代技术，以提供及时准确的数据，并为经济、法律等手段提供技术上的支持。

（三）城镇化快速推进形势下的农村土地整治和土地复垦

2009年3月，面对快速推进的城镇化步伐，国土资源部在全国范围部署保发展、保红线的“双保行动”，并总结其成功经验，从2010年起将此项工作长期化为 “双保工程”。2010年“双保工程”行动的主题是：以加快推动经济发展方式转变为主线，积极参与宏观调控，规范和整治房地产用地，促进土地利用方式转变，保障经济平稳较快发展，坚守耕地保护 “红线”。2011年 “双保工程”行动主题为：“惠民生促进科学发展，守红线坚持数质并重”。由于在相当长的一个时期，我国工业化、城镇化的快速推进使各类非农建设用地需求仍很强劲，耕地保护的压力依然很大；而另一方面，我国损毁土地复垦利用潜力巨大。如果能对所有损毁土地进行复垦，可为国家增加6000多万亩耕地、3000多万亩其他农用地。为此，2011年3月5日，历时8年，我国正式发布施行了 《土地复垦条例》，使中国的土地复垦步入了制度化、规范化和法制化的新阶段。 《条例》在1988年 《土地复垦规定》的基础上，进一步加强和落实了土地复垦的监管措施，建立有效的监管制约机制、资金保障机制、激励机制和严格的责任追究机制，形成了一套完整的制度。2005年至2009年，全国复垦土地约552．54万亩，增加耕地约468．6万亩，土地复垦率由1987年的1%提高到目前的25%左右④《中国五年投入133亿复垦土地增加耕地近500万亩》，中国新闻网2011年7月7日，http：／／www．chinanews．com／gn／2011／07-07／3164557．shtm l．。土地复垦和农村土地整治对城镇化发展和国家建设用地增长是一个有力的支持。无疑，这也可视为一种积极的耕地保护战略。

总之，这一阶段由于党和政府采取切实可行的措施，耕地快速减少的势头得到控制。耕地净减量从2004年的1200．4万亩⑤《中华人民共和国年鉴2005》，中华人民共和国年鉴社，2005年，第537页。到2005年、2006年、2007年、2008年的542．4万亩⑥《中华人民共和国年鉴2006》，中华人民共和国年鉴社，2006年，第575页。、460．2万亩①《中华人民共和国年鉴2007》，中华人民共和国年鉴社，2007年，第532页。、61．01万亩②《中华人民共和国年鉴2008》，第494页。、29万亩③《中华人民共和国年鉴2009》，第514页。，一直处于下降的状态。耕地得到了有效的保护，这几年粮食产量持续上升，到2007年粮食总产量超过1万亿斤，2010年粮食总产量更达到10928亿斤④《我国粮食产量 “七连增”》，《人民日报》，2010年12月4日。，实现粮食产量 “七连增”。在2007年开始的世界粮食危机中，我国保证了粮食充足，粮价稳定，顺利渡过了此次危机。这与耕地保护的重大成就是分不开的。

五、重大成就面前的严峻形势和前景思考

目前耕地保护虽取得了重大成就，但仍存在不少不容忽视的问题，耕地保护形势依然严峻。重视和解决以下的这些突出问题，对于我们从数量和质量两方面确保18亿亩耕地的新指标的实现，是别无选择的责任和义务。

（一）目前耕地保护存在的突出问题

1．基本农田保护方面。这方面成就明显，问题也较突出。如在划定基本农田保护区时出现 “划劣不划优，划远不划近”的现象，基本农田质量令人堪忧，数量也难保绝对真实。基本农田保护制度的实施效果也不十分理想，2005年由国土资源部和农业部组织的全国基本农田保护检查结果显示我国基本农田现状不容乐观。全国基本农田保护检查统计显示，近年来全国基本农田因各种因素减少5810．56万亩，同期补划1886．55万亩，减补相抵，净减少3924．01万亩。全国在册基本农田面积15．89亿亩，其中耕地只有15．36亿亩。有27个省（区、市）的基本农田减少，16个省 （区、市）的在册基本农田面积低于 《全国土地利用总体规划纲要》确定的指标⑤王永红：《基本农田现状不容乐观》，《中国国土资源报》2005年10月24日。。同时，还有其他一些问题。如打着 “改良荒地”、“农田平整”和“建设绿化园区”幌子建设耗地多的高尔夫球场， “吞噬”农民的 “保命田”！耕地污染严重，有的农业耕地成为工业 “三废”的 “聚污盆”，一些经济发达地区、城市周边、交通主干道和部分江河沿线基本农田出现重金属和有机污染物含量超标的严重现象。种粮比较效益低，种地不划算，越来越多的农民选择弃耕而外出打工，土地撂荒严重，“保护”下来的农田有些并未被精耕细作。安徽省滁州市定远县刘铺、池河等9个乡镇发现有弃耕现象的村达107个，占95．2%，平均每乡弃耕3872亩土地，最高的达9520亩⑥蔡建文：《农道——解读中国粮食问题》，辽宁人民出版社，2005年，第303页。。为了调整农业结构以增加农民收入，还有不少粮田被改作菜地、果园、苗圃、鱼塘等。

2．耕地占补平衡方面也存在明显问题。一是近年来耕地实现了建设用地占补平衡，但耕地数量仍持续减少，原因是 “占”的部分仅占耕地减少量的少部分，而 “补”占耕地增加总量较多。1999年至2006年耕地减少1169万公顷，其中建设用地172万公顷，建设占用耕地仅占总减少量的14．7%。⑦肖碧林、陈印军、杨瑞珍、陈静：《中国近期耕地占补平衡的问题与建议》，《安徽农业科学》2009年第37期。二是占优补劣现象无法避免，全国用于占补的耕地中约70%达不到原耕地的质量，1999年至2006年建设用地平均粮食单产为7623公斤／公顷，补充耕地粮食生产能力只有5847公斤／公顷。⑧肖碧林、陈印军、杨瑞珍、陈静：《中国近期耕地占补平衡的问题与建议》，《安徽农业科学》2009年第37期。三是国家基础设施项目和中央大型企业补充耕地压力大。这主要是近年来全国高速公路网建设、铁路网建设、大型水利设施建设如三峡水库、南水北调工程等跨省大型项目及中央大型企业占用大量耕地，这些补充耕地任务难于完成。四是违法建设占用耕地，以租代征，未批先用。还有未上报的存量耕地 （黑地）占用难以统计。五是耕地开垦费难以落实，或费用大大低于农民造地成本，影响占用耕地的及时补充。

3．涉土地罪处罚方面。《刑法》虽增加了涉土地罪条文并已执行，最高人民法院要求各级法院依法严惩非法转让、倒卖土地使用权，非法占用耕地 （农用地）和非法批准征用、占用土地这三类犯罪。但对土地犯罪的判刑实际上多有偏轻现象，很多案例只判刑而未真正服刑，以缓刑和处以罚金了之。如某省会城市有两名非法占用农用地罪和非法转让倒卖土地使用权罪人员，2007年12月取保候审，直至2010年4月才审理判决。判决书中虽有“罪名成立，被告自愿认罪”等威严话语，但判决结果两人只分别处罚金1．3万元和1万元。此案虽涉地面积不大，但既然 “罪名成立”，则从“严惩”涉地犯罪意义上说就明显有些偏轻。

（二）新形势下做好耕地保护工作的若干思考

耕地保护是一篇异常重要的 “大”文章、“长”文章。为了更好地正确处理经济和社会发展与耕地保护的矛盾，新形势下进一步加强耕地保护须在以下方面更加高度重视。

一是加强舆论宣传。通过电视媒体、广播网络，多渠道深入宣传土地国情、国策和国法。特别是充分利用每年6月25日的 “全国土地日”，大力宣传耕地保护在我国经济社会发展中的重大战略意义，让更多的民众了解我国耕地的现状以及面临的严峻形势，增强紧迫感，提高忧患意识；让更多的民众了解有关的政策措施、法律法规，维护政策，支持法律；让更多的民众参与到耕地保护的行动中来，形成保护耕地齐抓共管的良好社会氛围。

二是贯彻科学发展。坚持 “一要吃饭、二要建设、兼顾生态”的原则，立足于保护粮食生产能力，处理好耕地保护与经济发展的关系，加大宏观调控、政策落实和制度创新力度，确保耕地保护的责任、措施、投入三到位，达到耕地数量、质量和生态保护三方面的协调统一，正确处理用地与发展的关系，坚持走资源节约型道路，形成科学发展与科学用地和谐统一的良好局面，有效地保护耕地资源。

三是更新用地观念。倡导能占用差地就不占用好地、能占用未利用地就不占用耕地的用地观念。在进行城市规划和建设规划时，尽量做到不占耕地或少占耕地。因为除了耕地，还有很多其他土地可以利用。要利用经济手段，加大土地特别是耕地取得、使用和保有的成本，遏制新增建设用地扩张的利益驱动。促进土地集约高效利用，缓解新增建设用地对耕地的压力。

四是明确保护责任。保护耕地是各级政府的共同责任。地方政府在发展经济的同时，还应承担保护耕地的责任。要实行耕地保护的问责制。市、乡、村及农户之间要明确耕地保护的面积、责任人及相互责任、义务。要加强纪检监察部门、司法机关的配合，涉及土地违法和刑事责任的，要真正加大执法力度。

五是坚持占补平衡。我国耕地后备资源少、生态脆弱，耕地补充困难重重。要严格按项目考核，推行建设项目补充耕地与土地开发整理复垦项目挂钩制度，确保补充耕地责任、资金、项目三落实。切实做到耕地的先补后占、占补平衡。

六是发挥主体作用。农民是保护耕地的重要力量。要充分发挥广大农民保护耕地的主体积极性。耕地是农民最重要的生产资料，农民是耕地的直接使用者。要明晰耕地产权、完善征地制度，依法有效地维护农民自己在耕地上的权力和利益，让农民这个主体对耕地的利用和处置具有发言权。农民保护耕地的主观愿望和客观条件相称，耕地保护的责任方能真正落实。要大幅度提高种粮比较效益，使农民自觉杜绝耕地抛荒。

土地是民生之本、财富之母、发展之基。严格土地管理、切实保护耕地是贯彻落实科学发展观、确保经济社会可持续发展的必然选择。如上所述，改革开放以来党和政府在耕地保护方面取得了很大成绩，也有值得深层思考的教训和需要继续解决的问题。面对人多地少的国情、人增地减的趋势和全球气候变化导致的灾情频发，保护耕地安全从而确保粮食安全，越来越成为一个政治性、现实性都很强的课题。我们只有迎难而上，继续做好这篇 “难”文章、“大”文章、“长”文章，才能在国内外各种挑战和考验面前从容应对，立于不败之地。

（本文作者 唐正芒，湘潭大学毛泽东思想研究中心教授、博士生导师；李志红，湘潭大学出版社编辑 湘潭 411105）

（责任编辑 占善钦）

On the Party and the Government’s Understanding and Practice with Regard to the Protection of Farmland since the Institution of Reform and Opening Up

Tang Zhengmang＆Li Zhihong

Since the institution of reform and opening up，the CPC Central Committee and the State Council has attached great importance to the protection of farm land．Their understanding and practicemay be divided into four stages：the initial period of reform and opening up（1978—1985），the period of economic restructuring（1986—1997），the period of rapid economic development（1998—2004）and the period of transition from rapid economic development to stable and rapid development（2005 to the present）．The Party and the government have constantly summed up experience in practice and keptup with the times against different economic backgrounds，thus scoring great achievements in the protection of farm land．However，they are still facing a grim situation and have a long way to go in this regard．

D232；F301．21

A

1003-3815（2011）-11-0026-11

* 本文是国家社科基金课题 “根本与保障——新中国60年党领导粮食工作的历史考察与经验研究”（09BDJ002）的阶段性成果和湘潭大学毛泽东思想研究中心开放基金课题成果。