法律服务执业投诉行政复议的现状及思考

方 志 (司法部法制司行政复议处 北京 100020) ■文

法律服务执业投诉行政复议的现状及思考

Status Quo and Reflection on Administrative Review of Legal Services Practice Complaints

方 志 (司法部法制司行政复议处 北京 100020) ■文

近年来,法律服务执业投诉处理纠纷数量呈上升趋势。投诉人因不服司法行政机关对其投诉法律服务机构或人员违法执业作出或不予作出处理答复行为提出行政复议申请的数据,明显反映出这一现状。法律服务执业投诉处理与人民群众利益密切相关,人民群众通过行政机关对法律服务执业投诉的处理,可以从一个侧面看到国家司法公正和党风政风建设。司法行政机关作为律师、公证、基层法律服务和司法鉴定等法律服务行业的主管机关,对于进一步深化机制改革,创新社会管理,做好新形势下法律服务执业投诉处理工作,有效化解法律服务机构和人员与投诉人之间的纠纷,促进公正执法和社会和谐具有重要职责。本文从司法部机关近年开展行政复议工作的角度对此问题进行一些探讨,并提出改进建议。

一、2008年以来法律服务执业投诉处理类行政复议工作情况

(一)涉及法律服务投诉处理行为的行政复议申请数量逐年上升

2008年,是司法部机关自 2001年以来收到行政复议申请数量最少的一年。这一年,司法部机关共计收到和办理各类行政复议申请 19件,其中,涉及法律服务执业投诉处理行为的 3件,占年度收到和办理行政复议申请总数的15.7%。2009年,收到和办理行政复议申请 39件,涉及法律服务执业投诉的 11件,占年度总数的 28.2%。2010年,收到和办理行政复议申请 43件,涉及法律服务执业投诉的18件,占年度总数的 41.8%。2011年 1-6月份,收到和办理行政复议申请 25件,涉及法律服务执业投诉的 17件,占 2011年上半年总数的 68%。从上组数据可以看出,涉及法律服务执业投诉的行政复议申请数量和比率都在不断攀升,已成为司法部机关年度收到和办理各类行政复议申请的主要组成部分。

(二)司法鉴定执业投诉处理行为行政复议申请数量上升迅速

在涉及法律服务执业投诉行政复议申请中,一个突出特点是司法鉴定类行政复议申请数量上升较快。2008年,司法部机关收到和办理法律服务执业投诉行政复议申请共 3件,均发生在司法鉴定管理领域。2009年,收到和办理法律服务执业投诉行政复议申请,涉及律师、公证和司法鉴定等三个领域。其中,律师 6件,公证 1件,司法鉴定 4件。2010年,收到和办理法律服务执业投诉行政复议申请仍为律师、公证和司法鉴定三个领域。其中,律师 4件,比上一年度下降 2件;公证 4件,比上一年度增长 3件;司法鉴定 10件,比上一年度增长 6件。2011年 1-6月,收到和办理法律服务执业投诉行政复议申请涉及律师和司法鉴定两个领域。其中,律师 3件 (次),司法鉴定 14件。司法鉴定行政复议申请比上一年同期大幅度增长。另外,2011年上半年,司法部机关收到执法监督来信 4件,均为司法鉴定类投诉或申诉信件。

二、法律服务执业投诉行政复议申请的处理情况

(一)处理方式以答复告知函、转办函和行政复议程序为主

2008年至 2011年 6月底,司法部机关办理法律服务执业投诉的行政复议申请共计 49件。从时间顺序看,2010年 8月以前收到的申请计 23件,均以答复告知函形式,或以转交处理函转相关机关办理形式处理。2010年 8月以后收到的申请计 26件。其中,以答复告知函,或转交处理函形式处理的 12件;经司法部法制工作机构协调,申请人撤回行政复议申请,登记结案的 3件;进入行政复议程序,作出各类行政复议决定的 11件。

从涉及业务领域看,这 49件申请中,涉及律师投诉处理行为的13件,涉及公证投诉处理行为的 5件。司法部法制工作机构采用答复告知函或转办函形式进行处理的 15件;经协调,申请人撤回行政复议申请,登记结案的 3件。在涉及司法鉴定的 31件行政复议申请中,对于 2010年 8月以前收到的 13件,均采用答复告知函或转办函形式处理。对于2010年 8月以后收到的 18件行政复议申请,采用答复告知函或转办函形式处理的 7件,采用行政复议程序审理的11件。

(二)采用行政复议程序处理司法鉴定类行政复议申请的原因

运用何种救济程序来处理司法鉴定类行政复议申请,我们有一个认识和实践的过程。2005年 6月,司法部机关收到第一件司法鉴定投诉答复行政复议申请。申请人蔡某某因不服某省司法厅对其投诉该省某市某司法鉴定事务所作出的答复函,向司法部提出行政复议申请。经过认真研究我们认为,省司法厅的答复函属于信访答复行为。理由为：第一,司法行政机关依法没有撤销和改变司法鉴定结论意见的职能和权力,司法厅的答复行为不能也没有影响投诉人的权利;第二,司法厅的投诉答复是告知行为,对投诉人不增加义务,也不削减权利,不具有具体行政行为的性质;第三,司法厅答复是否对鉴定机构或鉴定人进行行政处罚,不影响司法鉴定结论意见是否被撤销或被采用,与投诉人没有直接关系。我们依据《信访条例》及其他有关规定,对蔡某某作出告知函,告知其申请事项不符合行政复议受理条件,省司法厅的答复并无不妥,如对该答复不服,可以向当地人民政府申请信访复查。此后至2010年 7月,我们一直采用答复告知函形式来处理司法鉴定投诉处理类行政复议申请。

2010年 7月 5日,司法部机关收到人民法院《应诉通知书》。原告人李某某因不服司法部法制工作机构作出的关于司法鉴定投诉处理行为不符合司法行政机关行政复议受理条件的《行政复议申请处理答复函》,以司法部为被告向人民法院提起行政诉讼。这是司法部发生的第一件司法鉴定类行政诉讼案件。鉴于目前,没有法律法规或规章规定司法鉴定投诉处理行为是否可行政复议或可行政诉讼,而全国各地政府机关和人民法院对此也没有统一认定标准,本案经人民法院审判人员积极沟通和司法部法制工作机构办案人员积极协调,以人民法院于 2010年 9月 10日作出行政裁定,准予原告人李某某撤回行政诉讼结案。

该案发生后,我们经了解相关工作情况,并与部内业务司局进行认真研究认为：第一,虽然根据现有法律规章规定,司法行政机关对司法鉴定意见书既没有撤销权,也没有要求鉴定机构作出不予受理或终止鉴定的决定权,但在工作实践中,某直辖市已发生了因市司法局在受理司法鉴定投诉中发现违反程序的司法鉴定意见,公安机关据此停止了该案对投诉人处理的案件。因此,不能说司法行政机关对司法鉴定所有投诉处理行为,都不会对投诉人的权利义务产生实际影响。第二,2010年 4月,司法部颁布了《司法鉴定执业活动投诉处理办法》 (以下简称《处理办法》)规定了司法行政机关具有调查处理对司法鉴定机构和人员执业活动中违法违规行为投诉的职责。虽然《处理办法》没有规定投诉人对司法行政机关投诉处理行为可以申请行政复议,但是,根据《行政复议法》关于监督行政机关依法履行职责的立法精神,将未经人民法院审理的司法鉴定投诉处理行为纳入行政复议范围,有利于投诉人合法权益的保障。第三,目前面临新的形势,行政复议作为政府解决行政纠纷的一项重要措施,其审理范围在不断扩大。2010年以来,全国一些地区政府机关和人民法院已经将司法鉴定类投诉处理行为列入行政复议范围进行审理。如,2010年,某省司法厅因没有对司法鉴定投诉人的投诉进行答复,让省鉴定协会进行答复,被投诉人起诉到人民法院,人民法院判决该省司法厅败诉。某直辖市政府法制办公室已经受理多件申请人不服市司法局作出的司法鉴定投诉处理答复的行政复议申请。自 2010年 8月,我们收到司法鉴定类行政复议申请,经审查,如果申请人和被申请人符合行政复议主体受理条件,同时,被申请事项涉及司法鉴定投诉答复职责,即立案采用行政复议程序进行审理。

(三)法律服务投诉处理行为总体工作情况良好

从行政复议工作角度看,司法行政机关法律服务投诉处理总体工作情况是比较好的。表现为：律师和公证类执业投诉处理行政复议申请数量相对较少,并且,自 2010年以来,数量开始下降;经司法部法制工作机构处理后,申请人均未再重复申请复议或申诉。司法部作出 11件司法鉴定类行政复议决定中,维持司法行政机关原处理答复行为的 8件;因申请人撤回行政复议申请,终止行政复议的 2件;因申请人不符合行政复议受理条件,驳回行政复议申请的 1件。总体看,司法行政机关法律服务执业投诉处理工作做的比较好。

三、法律服务执业投诉处理工作存在的问题

法律服务执业投诉处理是司法行政机关实施行政管理的一项重要职责,是监督法律服务机构和人员依法向人民群众提供优质法律服务一个重要方式,也是保障当事人合法权益,促进司法公正和社会和谐的一项重要措施。近年来,法律服务执业投诉处理工作总体情况是好的,但也存在以下问题需要引起我们的注意：

(一)不依法开展执业投诉处理,引起行政复议申请发生

有些司法厅 (局)工作人员不作为或不规范作出法律服务执业投诉处理行为,造成工作失误或者瑕疵,引起投诉人不满。

一是不对投诉人进行书面告知答复引起行政复议案发生。例如我们办理的沈某某律师执业投诉行政复议申请案。申请人沈某某向某省司法厅投诉某律师提供法律服务不尽职,要求省司法厅给以该律师和律师事务所行政处罚,3个月后,沈某某以该省司法厅行政不作为为由,向司法部申请行政复议。本案中该省司法厅没有通知沈某某已将其投诉材料转该省某市律师协会处理;没有依照司法部 2006年颁发的《司法部关于进一步加强法律服务工作者违法违纪投诉查处工作的意见》 (以下简称《意见》)规定,要求该市律师协会在规定期限内上报调查处理意见;没有及时追踪下级机关办理该投诉案件的情况;该市律师协会也没有依据《意见》的规定,书面告知沈某某已经受理其投诉,引发沈某某申请行政复议。我们要求该省司法厅及时回复了沈某某的投诉,沈某某撤回了行政复议申请。再如,我们办理的张某某司法鉴定投诉行政复议申请案。张某某以特快专递方式向某省司法厅投诉省科技咨询服务中心违法鉴定、拒绝出庭作证行为,要求省司法厅公开该鉴定人资质证书,并对该鉴定机构和鉴定人进行处罚。省司法厅经审查,认为该科技咨询服务中心不属于该省司法厅管辖,即电话告知张某某。张某某不服,17天后以省司法厅违反《政府信息公开条例》有关规定,是行政不作为为由向司法部提出行政复议申请。经我们审查和协调,省司法厅对张某某作出书面告知答复;我们也具函告知张某某救济途径。同时,我们对该省司法厅作出《行政复议意见书》,指出该省司法厅没有对张某某及时进行书面告知回复,缺乏履行答复行为的证据,今后应严格依法办事。

二是告知答复行为不规范引起行政复议。如,我们办理的胡某某司法鉴定投诉行政复议申请案。申请人胡某某向某省司法厅投诉该省人身伤害鉴定委员会违法鉴定,要求对该鉴定委员会进行调查处理。省司法厅工作人员手写一份“某省人身伤害鉴定委员会不属于省司法厅管辖”的便条,交给胡某某,算作“回复”。胡某某不服该 “回复”内容,向司法部提出行政复议申请。本案中,该省司法厅工作人员对投诉人手书“回复”内容粗疏,既不打印,也不盖章,处理极不规范,缺乏执法严肃性。我们要求省司法厅即时重新作出了规范的告知函送达胡某某。同时,作出《行政复议意见书》,要求该省司法厅今后严格规范执法。

(二)司法鉴定投诉处理答复内容不规范,执法质量有待提高

依据《处理办法》规定的要求,司法行政机关所做的“投诉处理答复函”是具有法律意义的文书。“投诉处理答复函”不仅要根据投诉人投诉的问题,把调查核实情况予以说明,还要将投诉处理的法律依据和理由说透,起到法律宣传教育的效果。从我们近期办理的 18件司法鉴定类行政复议申请案件看,有些司法厅 (局)作出的 “投诉处理答复函”存在内容不规范的问题：

1、投诉答复欠缺调查内容。有些司法厅作出的答复函,不写明司法行政机关对被投诉人的调查情况,导致投诉人误解司法行政机关没有履行监管司法鉴定工作职能,是行政不作为。如,我们办理的刘某某司法鉴定行政复议申请案。刘某某投诉于某直辖市司法局,要求查处某医科大学司法医学鉴定中心作出的《鉴定意见书》故意把投诉人的重伤鉴定为轻伤,是违背案件事实和法律规定的鉴定行为。该直辖市司法局按照法定程序对刘某某的投诉请求进行了调查核实,但在答复函中却告知刘某某,因刘某某没有提供有效证据证明其投诉的鉴定中有违法违规的行为,即不能认定其投诉的问题,对其投诉不予受理,引发当事人申请行政复议。

2、投诉答复处理理由不足。司法行政机关依法不具有变更或者撤销司法鉴定书的职能,也不具有自行委托鉴定的职能。针对投诉人的这类请求,司法行政机关应当在处理答复中明确告知。但有些司法厅 (局)所作答复函,欠缺法律依据的说明。例如我们办理的于某某司法鉴定行政复议案。于某某投诉于某直辖市司法局,请求：查明司法鉴定事实真相,纠正错误鉴定意见书的结论。该直辖市司法局所作《答复》,针对于某某的这项诉求,很详细地解释了司法鉴定实行鉴定人负责制度,鉴定意见正确与否、是否被作为证据采纳应当由法庭予以认定的理由,但没有进一步说明“司法行政机关依法无权撤销或更改鉴定意见”的法律依据,导致《答复》本部分内容理由不足,申请人认为司法行政机关负有可以纠正错误的鉴定结论职能,而不去纠正,推诿扯皮,行政不作为。

(三)法律服务执业投诉处理制度机制不完善,影响投诉处理工作质量

1、法律服务执业投诉处理制度不完善。目前,除公证类执业投诉处理制度比较健全外,其他法律服务执业投诉规定都不够健全。在律师管理方面,目前,没有关于律师执业投诉处理的部颁规章。《律师法》规定：县级司法行政机关对当事人对律师和律师事务所的投诉“应当及时进行调查。”;“律师协会受理律师的投诉或者举报,调解律师执业活动中发生的纠纷,”。但是,哪些投诉应当由司法行政机关处理,哪些投诉由律师协会处理,两家如何分工衔接,投诉人对投诉处理结果不服,如何救济等内容没有具体规定,影响投诉处理工作。在司法鉴定管理方面,《处理办法》规定：司法行政机关受理投诉,“司法鉴定协会协助和配合司法行政机关开展投诉处理工作。”;司法鉴定机构配合对鉴定人的投诉。但是,双方如何配合,各自在投诉处理中的职责范围和程序没有规定。《意见》没有规定司法鉴定类投诉处理内容,同时,作为规范性文件,《意见》缺乏程序的具体规定,带来执行力度的欠缺。

2、司法鉴定执业投诉处理机制不完善。一是司法鉴定类投诉处理程序欠缺递进层次,直接引发行政纠纷。司法鉴定中的投诉人与司法鉴定人发生的纠纷,属于民事主体之间的争议。目前《处理办法》规定的是司法行政机关受理,司法鉴定协会协助的投诉处理体制,这样体制,对于发挥司法鉴定协会在投诉处理中的作用明显不足。司法行政机关直接处理投诉争议,既消耗行政救济资源,又直接引发行政纠纷。二是司法鉴定类投诉处理缺乏专业机构参与,影响投诉人合法权益保障。司法鉴定是专业性较强的服务领域,司法鉴定机构和人员与投诉人对司法鉴定意见发生的争议涉及专业领域广,科技含量高,因此,行业技术标准成为衡量司法鉴定行为的重要尺度。根据《处理办法》第十二条规定,司法行政机关对“仅对鉴定意见有异议”和“对鉴定程序规则及技术规范有异议”两项投诉不予受理。但在工作实践中,这是司法鉴定最易发生争议的事项。大多数申请人是对司法鉴定结论意见不服,与司法鉴定机构和鉴定人员产生纠纷,投诉于司法行政机关。实践中,投诉人对司法鉴定结论意见不满,没有专业机构参与处理投诉,造成投诉处理的空白点,投诉人只能反复投告于司法行政机关,引发行政纠纷,既增加了行政成本,造成司法行政机关与投诉人的矛盾,也难以有效保障投诉人的利益。

(四)对法律服务投诉处理不当,引发行政复议案件发生

根据国家发展改革委和司法部颁发的《律师服务收费管理办法》规定：投诉人对律师服务收费发生纠纷的投诉,司法行政机关作调解处理;投诉人也可以向人民法院提起民事诉讼予以解决。根据《公证法》、《公证程序规则》和《公证复查争议投诉处理办法》的规定,对于公证争议的救济,通过公证机构复查,公证协会处理和人民法院民事诉讼三种途径解决。依照相关法律规章规定,司法行政机关作出的是否对被投诉的律师、公证员或其所在服务机构进行行政处罚的投诉处理答复,对投诉人来说不是具体行政行为;目前,也没有相关规章规定将这类投诉答复列入司法行政机关行政复议受理范围。但是,有些司法厅 (局)工作人员,不认真理解法律规定,擅自在其处理对律师或公证投诉案件的答复函中,告知投诉人行政复议权和行政诉权,混淆了信访复查和行政复议救济程序,引发当事人提起行政复议申请。

四、改进措施

(一)进一步提高执法人员政治业务素质,推进依法行政水平不断提高

法律服务执业投诉,从一个方面反映出法律服务执业状况和存在的问题,各级司法行政机关要高度重视执业投诉工作。要加强学习和培训,在干警头脑中进一步树立执法为民、公正执法的理念。要认真解决,依法处理好法律服务执业投诉的问题,维护群众的合法权益。要提高执法水平,对投诉处理工作中发现法律服务执业存在的问题,采取有效措施,加强监督管理,不断提高法律服务质量。

(二)完善制度,健全机制,进一步规范法律服务投诉处理工作

1、尽快制定律师执业投诉规定。明确规定司法行政机关和律师协会在投诉处理中的职责范围;明确规定相互衔接的处理程序;明确规定投诉人不服律师协会或司法行政机关投诉答复,可以采用信访或纪检监察等救济程序;明确规定投诉人可以就投诉事项向人民法院提起民事诉讼。

2、进一步完善司法鉴定投诉处理机制。充分发挥专业协会自律和服务机构自治的效能,建立起司法行政机关、司法鉴定协会和司法鉴定机构共同开展的投诉处理机制,明确三个机关之间在投诉处理中的分工配合职责,共同做好执业投诉处理工作,将矛盾化解在基层。

一是明确规定司法鉴定机构处理投诉的主体地位。司法鉴定机构是开展司法鉴定业务的执业机构,也是司法鉴定人履行职责、服务社会、服务诉讼的组织者和管理者,应当负起受理投诉,查处和解决投诉纠纷的职责。要明确规定司法鉴定机构应建立投诉查处制度,及时查处、纠正鉴定人在执业活动中的违法违规行为的责任。

二是加重司法鉴定协会执业投诉处理的职责。要明确规定司法鉴定协会独立处理司法鉴定执业投诉的职责,专职处理由司法鉴定协会进行行业惩戒方面的投诉;明确规定司法鉴定协会对不服司法鉴定机构投诉处理具有复查或复核的职责。

三是明确规定司法鉴定投诉处理程序。司法行政机关、司法鉴定协会和司法鉴定机构都可接受投诉申请。一般对鉴定人的投诉由司法鉴定机构处理;对司法鉴定机构投诉处理不服,可以向司法鉴定协会提出投诉复查申请。投诉人申请投诉复查应当持有司法鉴定机构投诉处理意见。对司法鉴定机构的投诉由司法鉴定协会处理。投诉人不服司法行政机关作出的未经人民法院采信鉴定意见的投诉处理答复,可以申请行政复议。

(三)成立司法鉴定评审委员会,受理投诉人对司法鉴定结论意见的投诉和复查工作

在司法鉴定协会中成立由相关专家组成的专业评审委员会,专职受理对司法鉴定结论意见的投诉。在相关规定中赋予专业评审委员会对司法鉴定结论意见是否撤销的建议权。设立层级专业评审委员会,分级受理投诉人不服司法鉴定结论意见评审结果的复查申请。司法鉴定结论意见投诉实行两级专业审核制度。

(四)充分发挥调解职能,化解法律服务执业纠纷

在法律服务执业投诉处理中建立调解机制,重视运用调解手段化解法律服务执业争议。可以将调解的方式和程序明确规定于法律服务执业投诉处理规定中,促成矛盾纠纷得到有效解决,真正实现案结事了、定分止争。

(五)加强执业监督和工作研究,及时解决执法问题

一是加强对法律服务执业的监督。积极开展对法律服务机构执业质量的检查评比活动,通过检查监督,不断提高服务质量。二是加强对地方司法行政机关工作指导。引导地方司法行政机关明确理解法律规定的含义,严格依法执法,依法行政,防止和减少因对规定理解失误,造成执法瑕疵和执法不统一。三是积极沟通信息,及时了解地方执法状况,认真研究执法问题,及时答复地方司法行政机关在执法中遇到的问题,不断提高执法水平。

(责任编辑 张文静)