监管NGO的理论分析——以社会管理创新为背景

陈云鹏

（山西经济管理干部学院，山西太原030024）

监管NGO的理论分析
——以社会管理创新为背景

陈云鹏

（山西经济管理干部学院，山西太原030024）

NGO（非政府组织）是社会发展到一定阶段的必然产物。在社会管理创新时期，要保障NGO的健康发展，必须对其加强监管。基于支持NGO发展的委托——代理理论、志愿失灵理论、社会法团主义理论、社会性规制理论和公共产品理论，加强对其监管的合理性、合法性和必要性研究，对NGO承载更多的社会公共责任具有重要的现实意义。

NGO；监管；合理性；必要性

近二十年来，NGO以其独特的功能，在政府——国家体系（治理的第一部门）和企业——市场体系（营利的第二部门）之外的领域日益发挥着重要的作用。NGO发展的目标在理论上来讲一般都应属于公益性目标，但实际上，由于监管NGO机制的不健全，在NGO发展中存在许多不规范的地方，甚至会使NGO偏离其公益的目标，这类现象在国内和国外都普遍存在。我国NGO在发展过程中由于受到社会、经济、文化和政治的影响，其产生和运行机制上都存在先天性不足，从而导致了大量不良现象和一系列社会问题的出现。因此，从社会治理角度来讲，在党和政府大力倡导社会管理创新的背景下，基于理论分析视角，对NGO加强监管具有社会现实意义。

一、从委托—代理理论分析监管NGO的合理性

“委托—代理”理论最早是在20世纪70年代由罗斯、詹森与麦克林提出的，此理论描述的是信息不对称状况下的一种交易关系，其中委托人购买的是代理人的管理才能和服务，但是，因为代理人掌管着具体事务，管理着比委托人还要多的具体信息，从而可以凭借占有的这个优势来获得更多的私人利益，由此可能造成委托人的损失。所以，委托—代理理论首先要解决的问题就是如何制约和监督代理人，以求降低因代理人的行为扭曲而带给委托人的不必要的损失。

在社会管理创新时期，权力的产生事实上也是委托代理的结果。权力来源于权利，只有基于权利而形成的权力才会具有社会合法性。社会成员对自由的追求是权力形成的源动力。社会成员为了更好地实现个体对自由的追求，特别是对自由的保障，采取自愿让渡自身部分自由的方式，委托给特定的组织行使，在“自由”被让渡、委托和聚集的过程中，受托组织形成了超越一般的力量和权威，然后这些组织或个人依靠由此获得的强制性力量来保障委托个体权利的实现，这种权威和力量以及“自由”权利的代理行为就是所谓的权力。权力产生的进程表明，权力是一种特殊的利益表达方法，同时权力的所有权与使用权主体一直处于相对分离的状态，而权力本质上却来源于每个社会成员的权利，同样也应该用来服务权力的所有权主体——人民，应当具有公共性特征。但是，事实上仅仅依靠“让渡—委托—代理”这样的过程并不能完全实现社会每个成员拥有更大程度自由的目标，也不能使权力忠实于其公共性的要求。因为要想使权力的使用者完全做到“权为民所用、利为民所谋”就必须满足两个基本条件：一是权力使用者必须是完全理性的，具有认知上的至上性；二是权力的使用者也必须绝对忠诚于权力的委托者，在行使权力的过程中不以权谋私。

马克斯·韦伯说过：权力其实是一种可能性，即处于某种社会关系中的人们能够不顾抵制而实现其个人意志的可能性，而不管这一可能性所依赖的基础是什么。所以，权力监督是伴随权力产生而产生的，二者是相生相伴的。正是由于这样一种危险的倾向性存在，权力在以委托—代理方式运行的过程中，基于双方的原因将直接影响和制约着权力的运行。所以，委托人为了实现自己的目的和利益，就必须对权力代理人的信用和权力体制与运行机制进行全方位的监督和控制。在中国社会结构转型过程中，公民社会开始形成，公共治理主体开始由一元走向多元，政社分开使得NGO承接了政府转换转移出来的部分职能，中国NGO成为继政府之后的又一个公共治理主体，获得了部分公共权力。因此，要保证这部分公共权力的正确行使，对权力实施监督则是必不可少的。因为人民虽然让渡了权利，但是还保留了对权力的监督权，尊重权利并且处于权利所有者广泛监督之下的权力才具有合理性。

二、从志愿失灵理论和社会法团主义理论分析监管NGO的必要性

志愿失灵理论（voluntaryfailure theory）最早是由美国学者萨拉蒙（Salamon）在研究非政府组织的过程中提出的。该理论指出，尽管NGO在公共物品供给方面能够起到必要的补充作用，但其本身也存在弊端和缺陷，主要表现在四个方面：一是搭便车现象普遍存在，慈善资金来源不稳定，从而导致慈善供给不足；二是服务对象是社会中的特殊人群，所以存在慈善特殊性问题；三是受个人偏好影响慈善服务，易导致家长式作风；四是NGO经常受到资金来源不足的制约。NGO的这些弱点恰好是政府的优势，政府能够克服慈善供给不足等问题，并通过民主政治程序来避免家长式作风。但由于政府有时对社会需求反应迟缓，因此政府应该同NGO建立合作关系。

萨拉蒙主张的政府和NGO的合作关系，实际上就是菲利普·斯密特（Philip Schimitt）基于国家——社会关系角度所主张的社会法团主义理论。菲利普·斯密特认为，法团主义由一些组织化的功能单位所构成，它们被组合到有明确责任的、非竞争性的、数量限定的、有层级秩序的、功能分化的结构之中，它能够得到国家的认可，并被授予在本领域内的绝对代表的地位。作为一种交换，它们在需求表达等方面有时会受到国家相对的控制。根据国家与社会之间力量的对比性差异，斯密特还定义了两种不同的法团主义，即“国家法团主义”和“社会法团主义”两种类型。

在公民社会里，NGO代表了社会性力量在社会结构中渐渐占居重要的位置。国家法团主义以国家管制作为存在的前提，因此，一般意义上把NGO看作是与政府相对的力量而存在，突出了NGO对政府制约的一面，却忽视了与政府合作的一面。而社会法团主义认为，国家与社会关系并不是相互博弈的关系，而是一种伙伴关系，从而形成一个国家行政能力强大、社会组织充满活力的新格局。政府和NGO实际上是一种双向塑造对方的过程：一方面，政府尊重NGO的自主性和独立性，注重通过各种中介性的方式与渠道来实现对社会生活的协调与引导，这个过程其实就是政府塑造NGO的过程；另一方面，NGO通过各种制度化的途径来实现对政府的监管和参与政府活动，在这一过程中，政府以一套制度化的程序和方法与NGO产生有序的交流与互动。通过这种交流和互动，双方能够很好地抑制各自的弊端，从而使政府普遍利益和NGO特殊利益保持平衡。

从实践中看，无论是奉行国家法团主义的政府对NGO的管制和制约，还是奉行社会法团主义的政府对NGO的塑造和规范，都表明了政府和社会对NGO监督和制约的必要性。

三、从社会性规制理论分析政府监管NGO的合法性

社会性规制(social regulation)是指为了保障劳动者与消费者的安全、健康和卫生环境等目的，对产品和服务的质量以及与之相关的各种活动制定的一些标准，而且禁止和限制特定行为的规制。对社会性规制的研究，最早起源于市场经济发达的美国、英国、日本等国家。作为一个具有公认的稳定含义的经济学范畴，它的确切含义和内容直到二十世纪七八十年代才被美国学者Lave、Harrison、White等人研究确认下来，并开始经常使用这一概念。

我国学界普遍认可的是日本学者植草益对社会性规制的定义、范畴、性质以及功能的解释。植草益认为，社会性规制的理论依据仍然是基于“市场失灵”的外部性、信息不对称等。其后，美国管制经济学家史普博在进一步的研究中指出，社会性规制存在还有另一个理由，即虽经交易但交易一方使另一方承担或获得了未在交易合同中反映的成本或收益的“内部性”问题。事实上，广义的规制就是指按照一定的规则，对构成特定经济行为主体的活动进行限制的一系列行为。

由于NGO从事的是公益或互益活动，其中不乏特定的经济活动，如扶贫、公立教育、公立医疗、福利院、环保等，而且事实上其存在互惠失灵、志愿失灵、慈善失灵等现象，也就是出现了史普博所指的“内部性”问题。因此，在当今社会里，作为责任政府就必须回应社会和民众的基本要求，对NGO进行有效的社会性规制，积极采取行动满足公众要求。

四、公共产品理论提供了监管NGO的社会需求理论基础

公共产品（public goods）与私人产品（private goods）相对应。公共产品是指用于满足社会需要且具有受益的非排他性和非竞争性特征的物品或服务。在公民社会里，根据治理理论的解释，NGO由于提供公共物品和公共服务并参与公共政策制定，其已经成为社会公共治理主体之一。NGO向社会提供的产品和服务大多属于准公共产品，其中也包含有一部分纯公共产品，还有一部分带有一种“俱乐部产品”的性质，它是对特定领域、特定阶层的服务，更加具体，更加灵活。

在市场经济条件下，NGO提供的纯公共产品和准公共产品中，其资金来源之一是政府无偿提供、政府补贴和免税收入。NGO作为政府提供准公共产品的有益补充，政府也可以通过政府合同或政府采购来购买NGO提供的准公共产品和服务。由于政府提供的资金都是来自政府通过税收等获取的收入，因此，政府有权利也有义务代表公众监管这些公共资金的使用是否违规。利用公共产品理论，政府将价格、税收等监管手段用于NGO资金的控制，为寻求科学的政府监管工具提供了极其有用的理论基础。

NGO资金的另外一个来源是社会捐赠和向受益人收费所得。实践中，NGO的社会功能与社会需求密不可分,NGO的运作依靠社会性的资金支持，其工作成果是一种公共物品，这种性质决定了公众对NGO的工作和服务品质不但要有监督，还要了解其组织的运作是否符合公众利益。因而，接受社会监督、向社会交代、向捐赠人负责是NGO的首要责任。与不受约束的权力必然导致腐败一样，外部监督机制的缺陷会导致NGO公共责任的缺失，因此，对NGO实行“问责”，建立“社会交代机制”，让NGO接受外部监督是一件自然而然的事情。

但客观地讲，不论国内还是国外，在NGO机构最为活跃的医疗、教育、科学研究、文化艺术、社会福利等多个领域，我们都可以看到大量的NGO的成员偏离甚至背离NGO的宗旨，置社会公益于不顾而谋求自身的利益，逃避了公共责任。美国的学者赫兹琳杰在《公众对非营利组织和政府的信任可以恢复吗》一文中，将NGO经常出现的逃避公共责任的问题大体上划分为四种类型：一是低成效。NGO由于各种主观原因不能圆满完成其职责和使命。二是低效率。此类组织相比它们所花费的成本，结果距离理想的效果相差很大。三是中饱私囊。也就是掌管免税组织的机构或私人正在为自己谋求更大的利益。四是风险较高。由于不科学的经营战略很容易导致组织的财政瘫痪。改革开放以来，在我国的“政事分开”与“政社分开”的过程中，强调最多的是政府的权力下放，从而忽视了对NGO的监管。政府目前实行的管理更多地只是表现在对一些社会团体、企事业单位的审批而非监管，以至于由于没有相应的责任机制和监督机制，造成NGO道德失控、诚信缺失，产权不清、内部治理机制缺失、专业人员素质不高，加之中国NGO发展的特定历史背景，导致NGO的领导者和从业者缺少提高管理绩效的动力，NGO一些工作人员的做法对组织造成损害，最终使NGO的发展背离了公益性的宗旨，逃避了社会公共责任。因此，在这个意义上，NGO监管机制的有效构建，不仅关系NGO的正常健康发展，而且对其承载更多的社会公共责任也会有重要的作用。

〔1〕秦德君.制度设计的前在预设〔J〕.上海社会科学院学术季刊，2002（4）.

〔2〕张静.法团主义〔M〕.北京：中国社会科学出版社，1998.

〔3〕杨宏山.当代中国政治关系〔M〕.北京：经济日报出版社，2002.

〔4〕王文婧.试论我国非政府组织发展的法律环境〔J〕.中共太原市委党校学报，2010（6）.

D035

A

1009-1203（2011）04-0093-03

2011-06-21

陈云鹏（1971-），男，山西泽州人，山西经济管理干部学院讲师，公共管理硕士，主要从事政府治理研究。

责任编辑 雨文