关于履行强制隔离戒毒职能的思考

郑长海 (大连市强制隔离戒毒所所长 辽宁大连 116021) ■文

关于履行强制隔离戒毒职能的思考

郑长海 (大连市强制隔离戒毒所所长 辽宁大连 116021) ■文

Reflection on Fulfilling the Functions of Compulsory Isolation for Drug Treatment

《中华人民共和国禁毒法》 (以下简称《禁毒法》)以法律的形式,规定了由社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复戒毒三种措施构成的新戒毒模式,彻底否定和抛弃了过去的由自愿戒毒、强制戒毒、劳动教养戒毒三种措施构成的旧戒毒模式。但自《禁毒法》于 2008年 6月 1日正式实施以来,对如何实施新的戒毒模式,有关方面在认识和做法上存在很大差异,导致新的戒毒模式至今尚未正式实施。一种观点认为强制隔离戒毒是过去戒毒模式中的强制戒毒和劳教戒毒的整合;另一种观点认为其是劳教戒毒的继承和发展,仍沿用劳教戒毒的做法,甚至直接把强制隔离戒毒变成了“第二劳教”。这种局面如果不加以扭转,认识上的误区和执行中存在的问题如果不及时纠正和解决,必将违背《禁毒法》的立法宗旨和精神原则,使一部很好的法典无法正确实施,后患无穷。下面笔者谈谈自己的观点,以供参考。

一、比较模式走出误区,转变思想树立新理念

(一)必须彻底抛弃旧模式。旧的戒毒模式是由自愿戒毒、强制戒毒和劳动教养戒毒三种模式构成的,经科学论证和多年的实践证明是失败的。其中,自愿戒毒主要对吸毒成瘾的人员,采取美沙酮替代和递减的治疗方式,治疗时间一般在三周左右即可使吸毒人员在生理上脱毒。但对于吸毒成瘾的人员来说,他们的脑组织和中枢神经系统均因吸毒受到严重损伤,而且都是不同程度的甚至是严重的心理疾病患者。自愿戒毒只是解决了生理脱毒问题,对吸毒人员的脑损伤和心理疾病根本未予以治疗和康复 (心瘾未戒),是严重违背戒毒治疗科学规律的。因此,复吸率几乎是 100%。吸毒者经自愿戒毒后,绝大部分在一个月内复吸,而且是屡戒屡吸,正所谓 “一朝吸毒终生戒毒”。笔者曾接触的一名吸毒人员,自愿戒毒 50多次,戒毒费用远远超过了吸毒费用,本人和亲属陷入了极度的困境和无奈。自愿戒毒的特点是：自主性、随意性、违背科学性。强制戒毒的治疗方式与自愿戒毒基本相同,只是由公安机关的强制戒毒所执行,期限 3至 6个月,带有一定的惩罚性,其效果基本上与自愿戒毒相同,复吸率也几乎是 100%。强制戒毒的特点是：强制性、惩罚性、违背科学性。劳动教养戒毒实际上是对吸毒人员 (特殊病人)实施行政处罚(用处罚代替戒毒治疗),吸毒人员在劳教期间,根本无法得到科学规范的戒毒治疗,复吸率也几乎是 100% (某戒毒学员早晨 8点解教,晚 10点因复吸被公安机关缉拿归案)。可见,劳教戒毒更是违背戒毒治疗科学规律的重大失误。从严格意义上讲,也是缺乏法律依据的。其特点是：缺乏依据性、强制性、惩罚性、违背科学性。在《禁毒法》起草前,国家禁毒委组织专家学者到有关国家和地区进行了大量的考察和调研,吸取和借鉴国外在戒毒治疗方面比较普遍的做法和经验,结合我国实际进行科学论证,认定我国多年来采用的由自愿戒毒、强制戒毒和劳教戒毒三种措施构成的戒毒模式是违背戒毒治疗科学规律的,违背了“以人为本”的根本原则,并且在法律层面上还存在严重问题,必须予以否定和抛弃。需要指出的是：《禁毒法》第36条第一款：“吸毒人员可以自行到具有戒毒治疗资质的医疗机构接受戒毒治疗”,是列 33条关于社区戒毒之后的,不能曲解为是“自愿戒毒措施”的规定。可以理解为法律对于具有行为自我约制力的戒毒人员,给予他们自治的空间和机会,允许他们自行到具有戒毒治疗资质的医疗机构(必须符合《禁毒法》第 36条第二款的规定)接受戒毒治疗。这种做法可利用其他戒毒资源降低行政成本和减轻国家负担,也是给予戒毒人员一定的自主选择权,可视为是新的戒毒模式之外的补充性措施。当公安机关依法对吸毒成瘾人员作出社区戒毒 (或强制隔离戒毒)决定时,当事人的自行戒毒选择不能与公安机关的决定抗辩。我们不能将这种补充性措施认为是新的戒毒模式中仍包括 “自愿戒毒措施”。

(二)必须依法实施新模式。由社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复三种措施构成的戒毒模式,是在总结我国过去戒毒工作经验、特别是认真汲取教训和吸取国外戒毒治疗先进经验的基础上,坚持以人为本和服务民生原则,经过充分调研和科学论证,而建立的符合戒毒治疗科学规律并以法律形式规定的新戒毒模式。其主要特点是：法定性、强制性、科学性、规范性。即三种戒毒措施均有法律的明确规定,执行和实施过程采取行政强制的方式,戒毒治疗过程符合戒毒治疗的科学规律,执行和实施过程中的各项管理和保障坚持规范化操作。三种戒毒措施的核心是戒毒治疗,使吸毒成瘾人员从生理和心理上戒除毒瘾、使受损伤的脑组织和神经系统得到治疗和康复,并对他们进行综合矫治,以达到全面恢复身心健康的目的,使他们出所后具有远离毒品、抵御毒品、拒绝毒品的健康心理和自我约制能力。我们必须认真学习贯彻《禁毒法》,特别是紧密联系履行强制隔离戒毒戒毒职能的实际,依法实施新的戒毒模式。

(三)必须树立新理念。我们必须认真学习《禁毒法》(包括即将颁布的《戒毒条例》),深刻领会《禁毒法》的立法宗旨、精神和原则,通过对《禁毒法》立法背景的深入了解和两种戒毒模式的比较,彻底抛弃和摆脱旧戒毒模式特别是戒毒劳教形成的观念上的束缚和所谓主观方面的经验,走出认识上的误区、彻底转变思想、树立科学戒毒的新理念,才能为履行强制隔离戒毒职能打下良好的思想基础和做好各项准备。

二、把握中心科学戒毒,理性履职确立新思维

(一)必须明确强制隔离戒毒的概念。《禁毒法》实施以来,至今未见对强制隔离戒毒概念的权威性定义。目前普遍认为：“强制隔离戒毒就是过去戒毒模式中的强制戒毒和劳动教养戒毒的整合,是劳教戒毒的继承和发展”等。这种认识是极其错误的。笔者认为,强制隔离戒毒,是指国家行政机关利用行政强制性措施,将符合法定戒毒条件的吸毒人员与毒品和吸毒人员接触的有关人员及环境实行隔离,并进行科学化和规范化戒毒治疗的过程 (是新模式三种措施中最有效和最重要的环节)。在此过程中,从形式上看限制了戒毒人员的人身自由,但实质上是对戒毒人员采取强制隔离措施,其目的是保证对吸毒人员进行有效地戒毒治疗,是戒毒治疗的前提和保障,应当视为是戒毒治疗医疗过程不可或缺的组成部分和构成要件。不能误认为强制隔离措施是限制戒毒人员人身自由的措施。需要特别强调的是,强制隔离戒毒措施不是处罚,不具有惩罚性。强制隔离戒毒绝对不是过去的强制戒毒和劳动教养戒毒的简单整合,也不是劳教戒毒的继承和发展。如果仍错误地认为是 “整合”和 “继承发展”,就不可避免地重蹈过去旧模式失败的覆辙。

(二)必须明确强制隔离戒毒场所的概念和职能。笔者认为：强制隔离戒毒所是执行强制隔离措施并履行戒毒治疗和综合教育矫治职能的机构。这里必须把握好三个方面：一是强制隔离戒毒所是执行强制隔离措施的特殊场所。在这种情况下,场所 (警察)与戒毒人员之间的关系是执行主体与管理相对人的关系。这就要求强制隔离戒毒场所,必须具备执行强制隔离措施的条件和功能,必须确保对戒毒人员进行科学化、人性化、规范化的管理和服务,必须确保戒毒人员的正常生活和管理秩序,必须确保戒毒人员的正常文化生活和康复活动,必须确保毒品和无关人员进入场所,必须确保戒毒人员的人身安全和场所安全 (不准出现自伤、自残、自杀、打架、斗殴、脱逃等事件)。二是强制隔离戒毒所是医院,是履行戒毒治疗职能的专科医院 (也是特殊医院)。在这种情况下,场所 (警察)与戒毒人员之间的关系是医患关系。这就要求场所必须具备医院的条件和功能,必须符合国务院卫生行政部门规定的条件,经省级卫生行政部门批准,并报同级公安备案。戒毒治疗工作应当严格遵守国务院卫生行政部门制定的戒毒治疗规范,接受卫生行政部门的监督检查。场所必须具有医院的资质,医务人员 (包括心理咨询师必须取得二级以上资格证书),必须具有履行戒毒治疗职能的能力和水平,能够对戒毒人员实施符合戒毒治疗科学规律的生理脱毒和心理治疗,使戒毒人员在期限内能够得到有效的治疗和康复。强制隔离戒毒场所的核心职能和中心工作是戒毒治疗,一切工作必须围绕、保障、服务于中心。因此,必须紧紧把握戒毒治疗这个中心思考研究问题并开展各项工作。如果场所不具有医院资质、医务人员不具有执业资质,戒毒所不具有履行戒毒治疗职能的条件和能力,不能履行戒毒治疗职能或不能按戒毒治疗规范要求履行职能 (不作为或乱作为),就失去了国家设立强制隔离戒毒场所的意义和目的。不仅如此,当强制隔离戒毒场所不能履行或不能按要求履行戒毒治疗职能时,场所的性质就发生了转变,即转变成非法限制戒毒人员人身自由的场所,同时侵犯戒毒人员 (特殊病人)的生命健康权 (因未予戒毒治疗)。只要戒毒人员(包括直系亲属或配偶)提起行政诉讼,场所将承担败诉和国家赔偿的风险。在这种情况下,任何一个戒毒人员 (包括直系亲属或配偶)提出解除强制隔离措施诉求时,场所将无理由继续对其执行强制隔离措施。否则,将构成非法拘禁。另外,因戒毒人员未得到科学规范的戒毒治疗时,如果出现自伤、自残、自杀的行为和后果,将加重场所承担不作为或乱作为的责任和赔偿责任。三是强制隔离戒毒所是学校,是履行对戒毒人员进行综合教育矫治职能的特殊学校。在这种情况下,强制隔离戒毒场所与戒毒人员的关系是学校 (教师)和学员之间的关系,这就要求场所必须具备学校的条件和功能。如何针对特殊场所、特殊医院、特殊学校、特殊人员所构成的特殊环境,办好特殊学校和搞好特殊教育,实现教育的针对性、有效性、目的性,现是摆在我们面前的新课题,同时又是大难题。笔者认为,特定环境需要特定文化,这种特定文化的核心,必须使处在特定环境中的人形成为实现共同目标的认同感。这种认同感能使场所工作人员和戒毒人员 (包括亲属和社会)产生信念、信心、信任、信赖,是形成凝聚力的重要保证,是形成和谐文明场所关系的重要保证,是为戒毒人员提供精神支撑的重要保证,是做好戒毒治疗工作的重要保证。认同感能使戒毒人员在长达 1—2年(延长一年可达 3年)的漫长戒毒治疗过程中,保持稳定的心态、良好情绪和行为,能使戒毒人员积极接受和配合戒毒治疗,能使戒毒人员自觉服从管理并保持场所安全稳定等。因此,强制隔离戒毒场所的教育工作,应当主要为打造场所文化和中心工作服务。由于受教育资源和条件的限制,教育工作必须突出重点,要紧密联系戒毒治疗和戒毒人员群体以及个体的人格缺陷的实际配合综合矫治,还要紧密联系场所文化、场所管理和场所安全稳定的实际开展教育等,不能凭主观的设计去搞“大而全”的形式化教育。关于搞好教育的内容和形式,有待于进一步认真探索和研究。

(三)必须确立新思维。强制隔离戒毒措施是新戒毒模式中最重要的环节,也是一项全新的民生事业。如何摆脱旧戒毒模式所形成的思想观念和做法,需要我们在准确把握概念的基础上,用科学的态度和符合思维逻辑的规则、方法思考和研究问题,才能得出正确的认识和结论。不能用违背思维规律的主观臆断指导强制隔离戒毒实践。面对新机遇、新挑战、新职能、新问题、新难点,我们必须确立新的思维,用全新的视野和思维方式思考和研究工作,善于作价值判断而不是简单的事实判断,只有研究明白了才能干明白,才能用正确的理论指导实践和破解难题,才能理性地履行好强制隔离戒毒新职能。否则,将导致在实践中犯方向性错误,造成重大失误。

三、抓住机遇找准差距,应对挑战创立新举措

(一)必须抓住机遇。关于强制隔离戒毒场所应当由哪个部门主管的问题,自《禁毒法》颁布以来就开始了争论,这种争论可能是导致《禁毒法》正式实施两年多以来,国务院的《戒毒条例》尚未颁布,致使法定的三种戒毒措施至今未能正式实施 (从程序和理论上讲,《戒毒条例》应当在《禁毒法》正式实施前颁布,以规范戒毒工作和做好基础性准备工作)。从严格意义上讲,目前分别由公安机关和司法行政机关主管的强制隔离戒毒场所,在其主管行政部门没有行政法规正式授权 (即没有管理强制隔离戒毒场所的职权依据)的情况下开展工作,相当于职权依据缺失,严重违背了职权法定原则。据了解,目前各地实施强制隔离戒毒措施的状况比较混乱,严重偏离了正确的科学和法制的轨道。笔者认为,即将颁布的《戒毒条例》,不应当规定强制隔离戒毒场所由两个性质不同的行政部门分别主管,也不应当规定由两个性质不同的行政部门分管的强制隔离戒毒场所分阶段执行。其主要理由如下：一是《禁毒法》第 41条规定：“对被决定予以强制隔离戒毒的人员,由作出决定的公安机关送强制隔离戒毒场所执行”。该法条隐含的逻辑是,公安机关与强制隔离戒毒场所不存在隶属关系,即公安机关主管强制隔离戒毒场所无法律和职权依据;二是公安机关是对吸毒成瘾人员作出强制隔离戒毒决定的机关,由其主管的强制隔离戒毒场所执行本机关作出的决定,违背了决定权和执行权不准由同一部门行使的基本法律原则;三是执法行为的多元化违背了国家意志和法律效力统一性的基本原则;四是强制隔离戒毒措施中的戒毒治疗,是一个不可分割的完整的医疗过程,从戒毒治疗的科学性、规律性和规范性来看,绝对不准以人的主观意志随意将其划分为毫无科学性依据的阶段,分阶段执行破坏了戒毒治疗过程的连续性和完整性;五是国务院的三定方案已确定司法部劳教局履行戒毒管理职能;六是国家有关部委已正式下发文件,将强制隔离戒毒场所基础建设规划纳入司法行政的基建计划中。从以上分析中可以判断,强制隔离戒毒场所由司法行政机关主管是必然趋势。因此,履行强制隔离戒毒职能的机遇就摆在我们面前。我们必须对形势作出正确的分析和判断,把握好当前着眼于长远,在机遇面前要有所作为。要认准机遇、抓住机遇、抓好机遇,做好充分准备,为履行新职能打下良好和扎实的基础。

(二)必须找准差距。一是要找准思想认识和观念上的差距。《禁毒法》已正式实施两年多,但从目前掌握的情况看,我们司法行政机关和强制隔离戒毒场所 (包括相关部门和吸毒人员及亲属乃至全社会),对《禁毒法》规定的由社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复三种措施构成的新戒毒模式,对戒毒治疗的科学性、规律性、规范性,特别是对强制隔离戒毒措施,到目前为止还没有正确的认识。譬如,将强制隔离戒毒误认为是过去的强制戒毒和劳教戒毒的整合和继承发展等。由于认识上存在误区,在行为上必然导致继续沿用劳教戒毒的思路和用惩罚代替戒毒治疗的作法,必然严重偏离戒毒治疗这个中心和违背戒毒治疗的科学性、规律性、规范性,即只对吸毒人员进行生理脱毒,忽视心理治疗等。如果不及时纠正认识上的偏差,目前的错误作法就很难纠正,其后果是极其严重的。二是要找准队伍素质的差距。履行强制隔离戒毒职能需要高素质的警察队伍。强制隔离戒毒场所的干警必须是警察 (执行强制隔离措施的警察)、是医生 (履行戒毒治疗职能的医生)、是教师 (履行综合教育矫治职能的教师),强制隔离戒毒所的所长,应当是戒毒治疗、场所管理、教育矫治的专家,戒毒治疗区队的区队长应当是科主任、担任各层面和各方面职务的干警应当是履行新职能的行家里手。这对我们的干警提出了更高的要求和新的挑战,而我们目前警察队伍的素质和能力离履行新职能的要求相差甚远。如文化程度偏低、知识结构不合理、专业化水平较差、管理和综合教育矫治能力不高、思想观念陈旧、学习力和接受新知识能力较低、事业心责任心不强、不思进取精神面貌欠佳等。人才匮乏是当前迫在眉睫的最大困难和问题,如果不采取得力措施抓紧解决,就根本无法履行新的职能。三是要找准场所条件的差距。强制隔离戒毒场所与劳教场所的性质有着本质的区别,不能认为把原来的执行处罚的场所,简单地更名换块牌子或加挂牌子就可以履行戒毒治疗职能。从目前了解的情况看,绝大多数的场所条件不符合履行强制隔离戒毒新职能的要求。其中最突出的问题是,还没有戒毒治疗专科医院的模样。从场所外观形象到内部结构、医疗基础设备设施、医务人员 (包括心理医生)资质、戒毒治疗能力水平和经验、医院式的体制和运行机制等方面都存在很大的差距。四是要找准能力和水平的差距。戒毒治疗是医学领域的专门学科,其科学性很强难度极大,是世界性医学理论和临床的难题。我们目前正处在戒毒治疗的探索和实践的初始阶段,不能仅凭一点感性认识就盲目从事和简单地开展这项工作。必须深刻地认识到,我们目前在理论、实践和科研等很多方面根本没有基本功,不能轻易地谈经验。不可能在还没研究明白、没干明白的情况下,经验就出来了,更不能刚开始起步就出现了以＊＊省级地名冠名的“＊＊模式”。这从侧面反映出我们队伍的科学素养不够高,在科学面前比较幼稚和冲动,同时也反映出对科学和规律、法则没有敬畏意识。五要找准执法履职管理方面的差距。随着社会主义民主法治建设不断发展和行政立法不断完善的趋势,行政行为必须规范化。强制隔离戒毒所场的执法行为、履职行为和管理行为都必须走上规范化的轨道。其执法依据、履职依据和管理依据都必须向管理相对人 (戒毒人员)和社会公示,执法行为、履职行为和管理行为都必须公开透明,并接受有关部门、管理相对人 (戒毒人员)和社会的监督。从微观上看,强制隔离戒毒场所在执行强制隔离措施方面具有相对封闭性,但在宏观方面必须具有开放性。从履行强制隔离戒毒职能上看具有特殊性,但从实施法定戒毒模式的系统性上看,必须与社区戒毒和社区康复保持连续性、协调性和统一性。因此,必须用全局性的思维,把履行强制隔离戒毒职能放在新戒毒模式的整体中去把握,才能取得预期的效果。另外,强制隔离戒毒的人员是特殊群体,场所将面临管理难、治疗难和教育难的问题。如何坚持依法、科学、规范、文明管理,对戒毒人员实行科学化、人性化、规范化管理,实现管理好、治疗好和教育好的目标,是摆在我们面前的新难题和当务之急,必须清醒地认识到,我们在这方面的思想观念严重滞后和能力水平存在很大差距。

(三)必须创立新举措。面对新机遇新挑战和新问题新难题,我们必须以前瞻性的眼光紧紧把握住大方向,立足当前基础着眼未来发展。必须用科学的思维方式和实事求是的态度研究谋划工作,把着眼点和着力点放在基础性工作上,以扎实精细的作风抓好各项基础性工作,只有下大气力打好基础,才能起好步开好头,才能确保各项工作的稳步开展。目前在挑战更加严峻、任务更加繁重、困难更加突出的情况下,我们必须用改革和发展的观念深化对职能的新认识,必须用勇于探索和善于创新的精神寻找工作的新思路,必须用敢为人先和实事求是的精神创立新举措,必须用理性行为和求真务实的作风开创工作新局面。针对目前存在的主要问题和差距,要抓住重点,区别轻重缓急,首先解决最主要的矛盾。譬如,在解决人才问题上,一是要舍得投入,加大培训力度,坚持学以致用和干什么练什么缺什么补什么的原则,按着履行新职能的需要,扎实抓好干警培训工作 (我所近两年着力抓好干警履职前应知应会培训工作效果较好、51%的干警取得心理咨询师资格)。二是要采取特殊政策引进人才和利用公务员考试录用人才 (注重引进医学心理学和教育心理学专业人才)。三是要与地方医院、院校和科研机构建立交流合作机制,聘请所外的医生、专家、学者担任顾问并参与戒毒治疗工作和开展会诊、病例分析、科研课题研究等科研活动。在解决场所环境、条件和功能问题上,对场所进行必要的改建、改修和装修,目前起码要做到在环境和内部构造形象等方面基本上“像医院” (使戒毒人员入所后产生的第一感觉是进入到医院),以后逐步向“是医院”的方向发展 (未来的强制隔离戒毒场所应当是“医院式、校园式、花园式”)。根据工作的内在联系对机构进行必要的整合,如把戒毒治疗部门与教育部门合并为一个部门并对人员进行合理调配,充分利用好专业人才,将更有利于开展戒毒治疗和综合教育矫治工作。把原来的管教 (矫治)大队更名为戒毒治疗区队,例如：＊＊＊强制隔离戒毒所第＊戒毒治疗区队(区队类似普通医院的病区又具有规范管理的含义)。在目前的场所条件下,只要我们方向和思路正确,在抓培训强素质上狠下功夫,下大气力提高干警队伍履行新职能的能力和水平,使干警队伍的素质基本上适应履职要求,就能够克服当前的各种困难,就能够履行好戒毒治疗职能。其他方面的问题和差距,只要充分调动各方面的积极性,集中智慧凝聚力量,都会逐步得到较好的解决。

以上是笔者关于履行强制隔离戒毒职能的思考,有关看法可能有失偏颇,仅供同行们参考。

(见习编辑 迟 洋)