个税起征点调整阻力与推力分析

李 炯

(中共浙江省委党校，浙江 杭州311121)

个税起征点调整阻力与推力分析

李 炯

(中共浙江省委党校，浙江 杭州311121)

提高个人所得税起征点具有调控居民收入差距扩大、完善宏观分配结构、扩大消费需求、推动经济持续较快增长等作用。然而，理论界和实际工作部门对此政策评价、褒贬不一，存在财政减收、影响政府公共职能履行、困难群体得利少、高收入群体得利多、削弱居民纳税意识等指责。需要转变观念，重构个税制度设计目标。个人所得税起征点提高应与中等偏上居民实际收入增长指数挂钩，实现劳动所得与资本所得均衡税负，推进个税计征从个人向以家庭为单位转变。

个税起征点；调整；分析

今年两会前夕，温家宝总理专程来到中国政府网和新华网访谈室，接受联合专访，同海内外网友在线交流。在回答网友问题时，温总理表示，我们将提高个人所得税薪酬的起征点，这是我们今年给老百姓办的第一件实事。自个人所得税开征以来，就起征点提高在国内有过三次较大的争议。第一次自1993年至2006年间，争议结果，2006年10月全国人大常委会表决通过将个人所得税起征点从800元提高到1600元。第二次在2007年前后，争议结果，2007年12月十届全国人大常委会第三十一次会议表决通过将个人所得税起征点从1600元提高到2000元。如今是第三次，起始于2008年金融危机期间。对于调高个人所得税起征点国内反对者不少，观点相左，对个税调整与改革十分不利。应该分析利弊、厘清是非，助推改革向纵深推进。

一、关于个税起征点调整几个似是而非的观点

国内学者中不赞成提高个人所得税起征点的代表人物有知名学者秋风，他曾撰文指出：别忙着鼓动提高个税起征点。“站在制度良性演进的角度看，忙着呼吁政府提高个税起征点也许是不明智的。换一个角度看，一个较低的个税起征点可能更为可取”。国内反对提高个人所得税起征点的观点主要有四种，这些观点值得商榷。

观点一，提高个税起征点会影响财政收入增长，进而影响履行政府公共职能。中南财经政法大学财政税务学院吴重思认为：“调高免征额实际上很难实现。因为应对经济危机除了要扩大内需外，还有很多政策计划需要执行，而这些政策的执行需要财政的支持，如大幅度调高社会保障水平、民生工程、加快技术改造、改善生态环境、基础设施等。”自个税开征以来，“财政收入优先论”在财税部门一直不绝于耳。财政部财政科学研究院刘尚希、应亚珍曾撰文强调：“在理论上，个人所得税具有两大功能，一是筹集财政收入的功能，二是对收入分配状况进行调节的功能。从逻辑上看，两大功能不是并列的，组织收入是税收的基本功能，这是任何税种的共性，个人所得税也不例外。”“财政收入优先论”最大的错误是将个税调节收入差距功能与筹集财政收入功能并列并颠倒顺序。个人所得税是我国税收体系中唯一的、也是最重要的直接调节居民收入差距的税种，这是立法的初衷，也是现实的需要。我国居民收入差距用基尼系数已经越过国际风险警戒线，跨入偏大区间上线，成为激化社会矛盾的重大诱因。我们不能无视居民收入差距急速扩大、社会矛盾加剧现实，而去强调个人所得税筹集财政收入的功能。在我国，筹集财政收入的税种有十余种——增值税、营业税、企业所得税、消费税、关税等等，个人所得税在税收总量中仅排位第五，大大低于非税收入。2008年，个税总额占全部税收收入的6.86%，占非税收入的 52.38%。筹集财政收入的功能完全可以让这些税种去承担，甚至还可以通过上调资源税、开征碳税、物业税、赠予税等增加财政收入，实现财政增收与转变发展方式双重目标。基础设施、改善生态、技术改造、民生工程、社会保障等公共职能也不能由个税承担，应该由其他税种共同承担，还原个人所得税“劫富济贫”功能，有效调节贫富差距。

观点二，提高个人所得税起征点，“困难群体和低收入者不仅不能得益，反而成为利益受到影响的主要群体”。“困难群体利益受损论”是财政部个人所得税课题研究组去年在《我国个人所得税基本情况》一文中提出的观点，依据有二：一是“如果扣除额提高过多，高收入者交税大量减少，国家财政收入也就减少，国家对低收入群体的补贴以及社保、教育、医疗等支出也都会受影响”；二是“如果目前大幅提高费用扣除标准，受惠多的也是高收入者，中等收入者得益少”。对“困难群体利益受损论”不能赞同。首先，我国个人所得税的征缴使用远非公开透明，公众实际上不清楚个税怎么支出、支向哪里去。只有个税使用项目确定，真正用于低收入群体的社保、教育、医疗等福利项目，且程序公开透明，提高个税起征点、个税总量减少，用于补贴低收入群体的社会保障支出减少的观点才能成立。现实情况是，个税使用项目并不确定，运作不公开透明，民众无法获知和监督，这就不能保证个税使用无流失地进入救助低收入群体。其次，低收入群体的社保、教育、医疗等社会福利支出不能仅限于个人所得税来源，政府的其他税收收入以及非税收入比如社保收入、国有企业上缴的利润、土地出让金等都应该成为社会群体包括低收入群体的社会福利支出来源。如此，民众才能充分地享受经济发展带来的实惠。现实情况不尽人如意。近年来，一方面我国政府收入增长很快，而另一方面政府用于民众的社保、教育、医疗等公共福利支出比重低、增长慢，群众意见很大。再次，财政部个人所得税课题研究组测算得出的“提高扣费标准，高收入者受惠多、中等收入者得益少”的观点，是从单个纳税人测算的，没有考虑纳税阶层人口基数的变化。中国的人口收入结构呈“金字塔”分布，收入高者人口比重低，收入低者人口比重大。提高个税起征点，中等收入者单个人的个税减免可能少于单个的高收入者，但是中等收入者人数占优，群体受益面广，总体受益大于高收入群体。

观点三，“免征额与人均GDP或人均收入锁定同步提高”不符合宪政原则。持这一观点的学者认为，“如果按照这些变量的相关关系来推算调整个人所得税的免征额，那么我国个人所得税的纳税人（比例）的增加只能靠收入差距的扩大来实现，否则，我国的个人所得税只能永远成为只对少数高收入者征税的贵族税种”。财税部门少数人一直希望将个人所得税种上升为主体税种，反复唠叨个人所得税总量少、比重低，主张扩大税基，调高比重。这种观点对我国分配结构的调节负面影响已经很大。党的十七大提出“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”。要“提高两个比重”，宏观分配格局需要作有利于居民部门收入增长的调整，把个税起征点与人均GDP、人均收入的提高挂起钩来，随人均GDP同步或快步增长，这样才可能产生“提高两个比重”效应。这一符合十七大以来中央精神的改革努力怎么能说是“不符合宪政原则”呢。提高个人所得税起征点会导致“我国个人所得税的纳税人的增加只能靠收入差距的扩大来实现”的观点不符合经济发展的趋势。中国目前的收入的人口结构呈现“正三角型”状态，这种收入结构确实容易出现个税起征点提高而纳税人口减少、个税减收现象。但是，凡是需要用发展的眼光看待。假定经济发展、人均收入水平增长、中等收入阶层成长壮大，成为国民收入分配的人口主体，收入的人口结构演变为“橄榄型”，那么，一方面社会收入差距由于中等收入阶层的人口壮大而缩小，另一方面个税总量伴随中等偏上收入者人口增加、个人收入总量扩大而增长。

观点四，“如果人人都是个人所得税的纳税人，人们的纳税人意识比较强。长期以来，国内总有人习惯地把人们的纳税意识与是否是纳税人挂起钩来，其实不然。2004年，在国务院提议取消中国实行了几千年的农业税时，国内也有人反对，理由同样是担心从此会泯灭了农民的纳税意识。农业税取消之后，农民欢欣鼓舞，指责意见烟消云散。今日，当人们提议提高个人所得税起征点时，国民纳税意识淡薄的指责声浪又起。笔者认为，不能将国民的纳税意识归因于是否是纳税人或者是否具备纳税条件作为前提，而是应该倡导国权民授、国税民享的权利与义务平衡理念。公民既有纳税的义务和责任，也享有对税收取之于民、用之于民的知情权、监督权、请求权和参与决策权。只有财政税收的权利和义务、责任和利益是平衡的、制度体系是完整的，人们才可能建立起全面、健康的纳税意识。我们不能要求每一个人是个税的纳税者或具备纳税条件，但公民却可以公平地享有财政支持的公共服务，并从中体会税收的意义；不能要求每一个纳税人的贡献一样大，他们维护公共财政体制健康运行的责任和义务是天赋的、均等的，这才是完整意义上那个纳税人意识和行为。个人所得税不是一项贡献与公共服务对称的制度设计，其“量能原则”内在规定是一种“劫富济贫”的制度，而无需人人成为纳税者。

二、调高个人所得税起征点是大势所趋

个税起征点偏低，中等及中等偏下收入者成为纳税主体，偏离了个税制度设置的初衷。个人所得税是现行税收体系中专用于调节居民收入差距的税种，由于税率累进性特点，又被社会广泛认同具有实现公平分配目标的功能。然而，这个被人们报以期望的税种，在实际运作中没有产生期望的效果，反而蜕变为政府组织财政收入的工具。1994年，我国个人所得税总规模72.6亿元，2008年达到3722.31亿元，增长51.27倍，财政增收功能成效显著；而同期，城乡居民税后收入差距基尼系数却从0.3875扩大到0.441，进入了国际公认的差距偏大风险区间，城镇居民税后不良指数从2002年的4.8376扩大至2008年的5.7662，社会各阶层怨声四起。浙江的情况基本类似，1999年个人所得税总规模22.06亿元，2008年达到115.71亿元，增长5.25倍，总基尼系数从0.3277扩大到0.3952，再分配的公平绩效差强人意。

个人所得税对居民收入差距调节失灵是由两方面原因造成的：一是国民收入初次分配领域推动扩大的因素持续发酵，其能量超过再分配的调节力度；二是个人所得税在制度设计上存在缺陷，主要是起征点偏低，缺少对居民收入增长实施指数化的调整，不能对高收入群体实施有效锁定，反而出现助推差距扩大的“逆调节”现象。在个税施行之初，免征额是800元，为城镇单位就业人员月平均劳动报酬的1.72倍，即1.72︰1；2006年，个税免征额提高至1600元，起征点反而低于城镇单位就业人员月平均劳动报酬，相当于 0.92︰ 1；2008年起征点提高至2000元，仅相当于月平均劳动报酬83%，即0.83︰1。由于个人所得税起征点的两次提高均低于工薪阶层的劳动报酬的增长，结果本来免予缴纳个税的中等及中等偏下收入劳动者被推入了纳税者行列，广大工薪收入阶层成为个税的主要来源。有学者戏言，个税起征点2000元，北京保姆一个月的收入都不止这个数了。近年来，工资薪金所得税占个人所得税比重不断提高，一般年份在50%左右，2009年1-9月上升至62.78%，工薪阶层是个税缴纳主体。1998年，我国工薪所得纳税人次为1.09亿人次，2007年上升为8.5亿人次，超过城乡经济活动人口。虽然我们不能简单地将工薪所得纳税人次等同于经济活动人口，但工薪所得纳税人次急速放大确实是令人担心的现象。把劳动报酬中等及偏下的工薪阶层纳入个税调节范围极为不合理。因为个税起征点没有充分考虑到转型期生活资料价格的上涨和工薪阶层生活费用的增加。在房价疯涨、“看病贵”、“教育贵”、养老、失业等家庭保障支出日趋沉重的今天，不高的薪水养家尚嫌吃力，却被课以个税这不能不引起工薪阶层的愤愤不满。个税起征点低还容易模糊和弱化真正需要收入调节的对象——高收入群体。工薪阶层收入透明度高，个税征收容易，超过起征点的收入照章纳税一个也不会少；高收入群体收入透明度较低，不同程度地存在“灰色收入”、“隐性收入”，征管难度较大，个税流失现象较为普遍。在课税对象宽大庞杂、征管资源相对不足的情况下，个税征收的力度习惯地向成本较低的工薪阶层倾斜，高收入阶层税收负担则相对减轻。

“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重”需通过提高个税起征点政策予以落实。我国居民收入占国民收入比重偏低，近年来一直走低，成为宏观分配格局不合理现象。1990年，居民收入占国内生产总值比重为55.36%，2007年降低至43.42%。居民收入占国民收入比重低的一个重要原因，是前几年政府片面追求财政收入占国民生产总值比重的提高和把个人所得税作为组织政府收入的财政思想。这一财政思想及其相配套的税收政策虽然扭转了上世纪 90年代国民收入分配向个人倾斜矛盾，但明显地出现矫枉过正现象。2001年。学者杨继绳大声疾呼“中国财政提高两个比重必须慎行”。他认为，我国财政收入增长大大超过了经济增长，政府从社会剩余中抽取过多，削弱了社会再生产能力，影响社会进步；在行政体制没有改革的情况下，政府管理成本提高，非生产性支出比重过大，缩小了生产性活动与市场经济的空间。党的十七大审时度势地提出“逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”，改变宏观分配格局不合理状况。提高居民收入在国民收入分配中比重，途径之一是提高个人所得税起征点。通过减轻中等及中等偏下收入阶层的税收负担，增加其可支配收入、提升生活水平，继而增强民间投资、创业能力，增强居民生产性努力的物质基础，为缩小阶层间的资产性收入差距创造条件。

中国正处于跨越“中等收入陷阱”的关键时期，转变经济发展方式、增长动力从依靠投资转向依靠消费需求十分重要。为此，消费需求的增长，提高个税起征点是必要的政策条件。消费需求与投资需求是拉动经济增长的两大引擎。一般地说，一个国家在总需求中消费需求占三分之二以上，经济增长的原动力将转向消费需求引导。在我国，消费需求在总需求中的比重一直偏低，多数年份为50%多一点，有些年份低于50%，消费需求对经济增长的拉动力显然不足，难以担当增长方式转变重任。我国的社会消费需求中政府的消费比重又偏高，居民消费比重偏低，仅占国内生产总值的35%左右，居民消费需求对经济增长的拉动力更是小马拉大车。消费需求动力不足的主要原因是政府对经济活动干预过多、分配占国民收入比重偏大，居民的收入比重偏低。一方面政府从国民收入中拿得过多，收入增长快于国民生产总值的增长，对居民收入比重产出了“挤出效应”；另一方面在政府的支出结构中，投资增长超过了公共消费支出的增长，针对中低收入阶层的公共服务支出少、体系不完善，投资对消费产生“挤出效应”。2009年前三季度，全社会固定资产投资增长32.1%，全社会消费品零售总额增长16%；在7.7%的GDP增长中，投资贡献7.3个百分点，消费贡献4个百分点，增长模式依然是投资扩张型。国内有学者担心，中国在08年为防范金融危机而实施的扩大投资和产能的努力，如果缺少后续的消费需求的同步放量，那么，极有可能演化为新一轮的生产过剩的危机。下一轮危机的根源不再是外部危机的输入，而是内源型危机，即国内消费需求不足、滞后而引发的产能过剩的危机。避免危机的唯一途径就是扩大国内消费需求，尤其是居民的消费需求。而提高居民的消费比重，重要途径就是减税、提高个人所得税起征点，改变政府收入占国民收入分配比重偏高、占社会总投资比重过大现象，协调好投资与消费、政府消费与居民消费的比例关系。去年财政收入超预期增长，为提高起征点、减税提供了良好的财政基础。

三、个人所得税起征点调整与税制改革

个人所得税起征点到了不提高国民经济不能良性发展的节点。今年两会将讨论该项议题，并转变为实际行动，惠及百姓。长远的看，个税起征点调整需与个税制度改革结合起来，让个税发挥更大、更持续的作用，为此提一些政策建议。

第一，个人所得税起征点调整应推行指数化管理。理论界对个人所得税起征点调整有两条基本思路：一条思路是个税起征点调整与物价指数挂钩，随物价上涨而提高；另一条思路是起征点调整与居民人均收入指数挂钩，随人均收入增长而调高。个税起征点提升与物价指数挂钩有其合理性。物价上涨，人们的生活费用增加，个税起征点与物价指数挂钩可以免却通货膨胀所引发的实际收入下降之苦。不过，个税起征点与物价指数挂钩思路有其不足：一是没有解决个税起征点的费用扣除标准偏低问题。与物价指数挂钩只是消除了近一两年物价上涨所形成的生活成本增加因素，至于个税起征点应该提到多高才合理、以什么为依据、需要扣除哪些费用，需要深入研究。二是挂钩的物价指数是消费品物价指数，没有将房价上涨因素考虑在内，而目前城镇居民对房价上涨意见颇多，生活压力感巨大。三是官方统计公布的物价上涨指数与民众实际感受有较大差距。笔者主张，个人所得税起征点调整应该与城镇中等偏上收入户的实际收入挂钩，启动指数化联动机制。与城镇中等偏上收入户的实际收入挂钩、联动，有三方面优点：其一，充分体现个人所得税“卢宾汉”税特征，高收入者多纳税，中等及偏下收入者不纳或少纳个税，增加中等及以下收入者的可支配收入，扩大社会消费水平。其二，城镇中等偏上收入户的实际收入增长涵盖了物价上涨因素。其三，个税免征额有了确定的标准依据。个税起征点的提高只考虑居民的生计费用的扣除，不考虑发展费用的扣除也是不合理的。中国的发展阶段已经从生存型阶段向发展型阶段跃升，家庭的发展费用支出呈增长态势，这对劳动者自身素质的提升和自主创业十分重要。中等及偏下收入者家庭收入水平低，支撑发展费用困难，把个税起征点提高至中等偏上收入者的水平，是居民发展需求的支持。从 2009年城镇居民中等偏上收入户的实际收入测算，个人所得税起征点应提高至月收入5000元为宜，在这个标准上，建立与中等偏上收入户的实际收入增长的指数化联动的机制。

第二，工薪收入与财产性收入应实现公平税负。我国个人所得税实施分类征收模式，各类收入来源超额累进税率不相同，工资薪金所得适用5-45%的级超额累进税率，经营净收入适用5-35%的5级超额累进税率，财产性收入使用20%的比例税率。改革初期，居民工薪收入占总收入比重大，其差距对总收入差距影响较大，而财产性收入比重低，其差距对总收入差距影响小。对财产性收入实施比例税率有利于增加高收入者的积累、激发投资的积极性。如今，工薪收入占居民收入来源的比重降低，其差距对总体收入差距的影响变弱，财产性收入比重提高，差距贡献率扩大，如果继续实施差别超额累进税率就不合时宜了。参考国际经验，个人所得税制度改革在提高工薪报酬起征点的同时，减少工薪收入超额累进税率级差，工薪收入、经营性收入及财产性收入均实施5－35%超额累进税率，保护小额投资者利益，实现各项收入来源的公平税负。国内有学者建议，不同地区的居民应该采取不同的个税起征点。理由是发达地区居民的生活资料价格较高，而欠发达地区生活资料价格较低。笔者觉得这一建议有所不妥。因为居民的收入水平与生活资料价格存在相互联系，即发达地区居民收入水平较高，由于购买力强，生活资料价格容易被拉高；而欠发达地区居民收入水平偏低，购买力较弱，生活资料价格的收入效应较弱。如果同意不同地区采用不同的个税起征点，这等于从制度上认可了不同地区居民收入差距扩大的现实。何况，发达地区内部的省与省之间、市与县之间居民收入水平及生活资料价格也存在极大差异，是否也采取不同的起征点呢？如是，个人所得税起征点的标准在各地区会变得十分繁杂而不可控制，反而失却了个税制度的严肃性和公正性。制度改革的方向应该通过平衡各项分类收入的税负以实现阶层之间的公平分配。

第三，个税计征应实现以个人为单位向以家庭为单位转变。西方国家一般是以家庭为计算单位综合扣除费用后向国家纳税，这是一种较为合理的综合征收方式，可以避免家庭人口负担差别或者失业带来税负不公，有助于加大对高收入群体的收入监管。以家庭为单位征收个税其监管的要求比较高，需要健全以计算机为技术手段的个人收入信息系统、建立个人姓名、身份证、银行账号为主要标志的纳税“户口”，归并全部渠道、多元收入来源，完善通过互联网为纳税人提供快速便捷的申报服务，税务部门对申报数据自动整理和归集。家庭个税申报采取一年一次，降低监管成本，避免一些行业和职业月度收入不平衡带来的课税不公平。个税征收以家庭为计算单位可以考虑从现代信息体系比较健全的高收入行业如金融、电力、电信、石油、烟草的等人员开始，逐步地向高收入群体推进。

个人所得税体制改革是一项复杂的系统工程，涉及起征点调整、指数化机制构建、费用扣除标准、征收方式转变、信息体系完善和健全监督管理等措施，不能一蹴而就。“十二五”开局之年，我们可以选择人民群众最为关心的提高起征点作为切入口，在调节收入分配不公、扩大内需方面发挥积极功效；随着其他条件的改善，循序渐进地推进整体分配体制的改革与完善。

[1]中国人民共和国个人所得税法[Z]．北京：中国法制出版社，2008．

[2]李炯．经济发展与公平分配[M]．北京：中国经济出版社，2006．

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[6]沈玉萍，刘颖．设计个人所得税免征额的制度框架和技术路径研究[J]．财贸经济，2008，(9)．

[7]黄一鸣等．与国际接轨还是坚持特色[J]．税务与经济，2004，(3)．

[8]周天勇．供养规模、税费负担对创业、企业和就业的影响[J]．经济研究参考，2009，(57)．

[9]杨继绳．中国财政：提高两个比重必须慎行[J]．中国改革，2001，(12)．

（责任编辑 钱亚仙）

F810.424

A

1008-4479（2011）02-0091-06

2011-03-01

中共浙江省委党校“科学发展观与浙江发展研究基地”成果。

李炯（1956-），回族，浙江杭州人，中共浙江省委党校经济学教研部主任、教授，主要从事社会主义市场经济学、发展经济学研究。