南京政府中央银行之金融监管制度发展论——以国家法文本为中心

李永伟

(武汉科技大学 法律系，湖北 武汉 430081)

新制度经济学依制度规则形成原因不同区分“内在制度”和“外在制度”，内在制度依自身社会长期经验演化而来即诱致性变迁，而外在制度则自上而下靠政治权威强行推行即强制性变迁［1］32－35，中国近代中央银行制度的演化显然属于后者。强制性变迁中权力与制度这一新制度经济学派公认的重要关系，也得到了中国近代银行制度发展史的整体响应。如制度创立之初，中央银行的各项职能便首先是由政府权力控制的国家银行群来集体履行。与西方国家中央银行的出现及制度的形成相比，传统中国的旧式金融机构如票号、钱庄等没能实现诱致性变迁而最终完成转型，这样，和中国的多数传统制度类似，银行制度的发展也同样出现了断裂，新式 (西式)银行制度在政府的控制性变革中强制起步。显然，不具备社会内生动力的制度形成过程很容易为政府的短视行为所利用，国家权力控制下的制度安排最终偏向了预设的国家私利。

中国近代银行制度是从盛宣怀创设中国通商银行 (1897)开始的，但随后户部之户部银行(1905)和邮传部之交通银行 (1908)的制度安排，就已经注定了银行制度结构的生长过程与国家权力的特殊关系。单就中央银行制度而言，具有完整概念意义的“中央银行”出现于1928年，南京政府意图使其成为西方意义上超越于普通商业银行与国家银行的中央银行，但由于多种原因而一直难符其实。至1942年，该“中央银行”方固化为兼具“发行的银行”、“国家的银行”、“银行的银行”等特权的现实意义上的中央银行，而早期集中行使中央银行职能的国家银行群方才退出而专注于南京政府为其定位的专业性国家银行。因而有学者在西方中央银行理论所类型化的自由制和集中制之外，把近代中国这段中央银行发展史另称之为特许制 (1939年9月以前)和复合制(1939年9月 －1942年6月)［2］，意即1942年6月之前是国家银行群在集体行使中央银行的职能，此后真正的单一集中制中央银行制度才最终形成。金融监管制度作为中央银行整体制度结构中的单项制度安排，演化过程与此同步。

一、金融监管制度的起始与背景(－1927)

在西方经济史上，中央银行的金融监管职能在早期多是由政府授权的特权银行来行使的，在北洋政府之前的近代中国，历经数十年演化的国家银行群集体据有此类特权。当然，由于传统中国长期以来奉行财政本位思想，近代西式银行制度又是在政府主导下得以生成，因而政府财政部门始终位居国家银行之上，对金融市场的监管和银行制度的走向拥有最终发言权。晚清以来，大范围的政治经济改制得以推行，现代西式银行制度也随之而产生，被写入了国家银行的业务范围的金融监管制度首先取得了突破性的文本意义。就制度文本而言，中央银行金融监管结构主要包括金融机构的审批注册、发行准备的集中、金融业务范围的规范等，办理金融机构的票据交换与清算，收存准备金，充当最后贷款人以救济市场风险等多项制度安排。

辛亥革命后，政治上的弱势与无序直接影响了北洋政府对全国金融市场的整顿和监管，在持续的币制改革及市场监管方面政府表现得力不从心，虽然币制在走向统一。与晚清阶段相比，政府财政部门在制度意义上仍然直接控制着银行的设立、注册及相关业务规范，由大清银行演变而来的中国银行与交通银行仍然是国家银行群的中坚。由于困窘的财政状况，北洋政府对国家银行只图利用却难以维护，中国银行与交通银行开始出现市场化、商业化的转向，全国银行界在国家银行群的影响下随之出现了极为明显的行业自治倾向，银行公会的大量出现和中小银行的联合营业成为了该阶段的制度特色。

南京国民政府成立后，宋子文、孔祥熙等人开始启动全新的垄断金融模式建设。除了新成立的中央银行与中国农民银行，北洋政府时期已逐渐脱离了政府控制的中国银行和交通银行在新政府的强权下又重新回归国家银行的本来定位，市场中稍有影响的商业银行也多被南京政府的垄断金融体制所兼容。在尚未成型的垄断金融格局中，新设的中央银行无论是规模还是影响力，与西方近现代意义上真正的中央银行尚有不小的差距，因而大批“国字号”的国家银行仍然在集体行使着本该属于中央银行的金融监管职能。但一系列国家法的频频出台已经明确地表达了南京政府在推动金融制度改革中的直接用意。自1927年起，南京政府的立法院和财政部先后公布了《中央银行条例》(1927－10)、《中央银行监理委员会组织条例》(1927－10)、《中央银行章程》 (1928－10)、《中央银行法》(1935－9)等法规，力图扶植一个具有领导意义的完全从属于政府的国家中央银行。另一新设立的国家银行——中国农民银行前身为成立于1933年的“豫鄂皖赣四省农民银行”，当时由《四省农民银行组织章程》(1933－3)和《四省农民银行条例》 (1934－8)负责规范初期的农民银行。1935年4月四省农民银行被改组为中国农民银行后，政府重新颁布了《中国农民银行条例》(1935－6)，以使其能与其他国家银行并立。

由于中国银行、交通银行在北洋政府时期就已成长为金融市场的领导者，因此要控制全国金融力量，就必须首先对这两家银行施行改组。南京国民政府于1928年和1935年先后两次对中国银行、交通银行条例进行修改，并多次将政府金融公债拨给两行充抵资本金以增加官股比例，对两行领导层人事也进行了较大的变动，中、交两行随后被迫与中央银行、农民银行站齐。

在国家银行的职能定位上，1928年的全国财政经济会议作出了全面的布置，即专注于代理金库、统一发行，接受各银行存款、贴现票据、集中全国现金以调剂金融、平定利率等，而“对于商业银行业务绝对不能经营”［3］66。然而政策与理论上的统一却未能在制度上得以实现，最后规定分离国家银行的商业银行业务更是成了一纸具文。

二、国家银行群与金融监管模式的嬗变(1927－1936)

一战以来，西方各国大兴中央银行制度，并将金融监管权授予了已经特权化的中央银行，集中准备金、提供最后贷款、主持票据交换与清算服务等职能也主要由其行使。然而从我国银行制度起步至南京政府时期，中央银行的特定职能一直是由数个国家银行代为行使，清末的度支部、北洋政府的财政部作为金融市场的直接监管方也在行使着相关监管职能。南京政府成立后尽管设立了独立运行的中央银行，但由于政府在秩序控制中的艰难以及前期制度缺失造成的路径依赖，中央银行尚难以在短期内实现权力的回收与集中。因而，1927年5月新组建的财政部下设了金融监管局 (后改称钱币司)，继续着这一财政控制金融的管理模式。《财政部组织法》在制度意义上对此给予了合法性证明。

南京政府的前期十年对全国银行业的管制相对后期而言较为宽松，但较北洋政府时期已是大为不同。就当时国内银行界的整体生存状态而言，除了前述特权性国家银行外，另有为数不少的地方银行、普通商业银行、农工银行、华侨银行、外国银行等存在，江浙一带的钱庄业尽管已是势力衰落但仍占据着一定的市场分额。因而整顿银行界就必须先从确认银行身份、进行资格审查并促使政府认同的银行主体重新注册开始。

在金融机构的资格监管方面，南京政府于1929年公布了《银行注册章程》 (1929－1－12)及《施行细则》(1929－4－20)，对银行业的重新注册作了规定，随后政府另行公布了正式的《银行法》(1931－3－28)和《储蓄银行法》 (1934－6－22)，银行注册制度较北洋政府时期有了更为细致的规范。《银行注册章程》规定“凡开设银行经营存款放款汇兑贴现等业务者”必须先照此章程进行注册方可营业 (第1条)，呈报注册时须列明商号、组织、资本总额、总行所在地、营业范围、存立年限、创办人情况等 (第2条)，而曾在晚清度支部和北京政府财政部先期注册了的银行必须注销旧执照更领新执照 (第11条)等［4］96－97。《银行法》除重列上述规则 (第1条)外，又严正声明:“银行应为公司组织，非经财政部核准不得设立”(第2条)，并增加规定了股份有限公司、两合公司、无限公司等组织形式必须具备的最低资本额 (第5条)［4］37－44，在银行业务管理上则更为详尽。1934年的《储蓄银行法》把管理对象主要限于储蓄银行及兼营储蓄业务的银行［4］45－48，以示对小额储户利益的特殊保护。

此外，南京政府并没有忽略对江浙一带旧式钱庄的管制。1935年，政府趁上海钱业资金周转困难，市场紧急之时，于6月3日在中央银行内部成立了上海钱业监理委员会，对钱业的帐目和业务加强约束［5］242－243，试图把钱业纳入统一的金融管理体系。

其次，国家银行开始集中收存准备金，以有效监督银行业务运作的安全性，降低金融风险。并且由国家银行集中准备亦可以提高其资金调控能力，在市场遭遇危机时能够及时有效地进行接济，因而集中准备身具监管与服务双重性质。如果说前述银行业的注册、业务、资本金等方面的管理权大都还属于财政部，那么准备金制度无论是从制度角度还是在实际运作方面对国家银行特别是中央银行而言就变得异常重要了。当然，由于中央银行的创设具有很强的预期价值，即要成为未来真正意义的中央银行，南京政府在制度设置及业务规范上对其也就格外照顾，各项原本是由四个国家银行集体行使的职能也就在逐步地向中央银行一家集中，只是直至南京政府后期这一制度倾向方得以完成。

就发行准备而言，法币制度推行之初，发行准备金的收存权主要归属于中央、中国、交通三行。随后，财政部为配合法币的推行特设了法币发行准备管理委员会，1935年11月3日公布了《发行准备管理委员会章程》，宣布由委员会保管法币准备金 (第2条)。委员会委员之组成除财政部派员外，主要由中央、中国、交通三行指派代表与银钱业所派代表充任 (第3条)，并以中央银行总裁为主席 (第4条)，准备金存入由委员会指定三行之准备库 (第6条)，但对于发行数额及准备种类、数额由委员会报财政部备案 (第7条)［4］18－19。1935 年12 月23 日的 《发行准备管理委员会检查规则》详细列明了“发行数额须十足准备，现金准备六成，以金银或外汇充之;保证准备四成，以国民政府发行或保证之有价证券及经财政部认为确实之其他资产或短期确实商业票据充之”(第4条)［4］21。而中国农民银行由于事先被排除在法币发行银行之外，尽管日后也争取到了发行权，却未能加入该准备库。1936年3月的《中国农民银行发行及准备金保管办法》第2条规定农民银行发行准备交存中央银行［3］201，1937年又规定交发行管理委员会管理，并接受其检查［3］201。

1934到1935年间，财政部下令中央、中国、交通三行开始接收地方银行和其他有发行权的商业银行短期内仍在流通的货币发行准备，并有《接收中南等九银行发行钞票及准备金办法》(1935 －11 －25)［3］204－208出台。1935 年 3 月颁布的《设立省银行或地方银行及领用或发行兑换券暂行办法》中也出现了地方银行领用中央银行兑换券及自行发行时须交存准备金于中央银行的规定，其中六成现金准备以现币及生金银充之，四成保证准备以财政部发行或保证之有价证券照市价充实之 (第 4 －10 条)［4］107－109。

除发行准备的控制外，尚有存款准备金集中保管权的再次清理，这是国家银行对发行银行以外的普通商业银行资金运用的监管手段之一。但是在1935年的《中国银行条例》和《交通银行条例》中看不到收存存款准备的条文，显然，存款准备金保管权已在逐渐收归中央银行。1935年的《中央银行法》第28条关于央行业务范围中有明确授权，可以 “收管各银行法定准备金”［4］34。1931年《银行法》和1934年《储蓄银行法》中也可以找到类似存款准备的保证金交存条文，并且必须上缴中央银行。前者出现在第14条:“无限责任组织之银行，……照实收资本缴纳20%现金为保证金，存储中央银行。……非经财政部核准，不得提取。”［4］39－40后者见第 9 条:“储蓄银行至少应有储蓄存款总额四分之一相当于政府公债库券及其他担保确实之资产，交存中央银行特设之保管库，为偿还储蓄存款之担保”［4］47。实际上到1934年，占全国各银行储蓄存款总额十分之七、八的上海银行界，已向中央银行缴存储蓄存款准备金 6120 多万元［6］49。

最后，在票据交换与清算制度方面。中国近代金融市场向来分作外国银行、旧式金融机构、新式银行三大部分，票据交换制度在1933年上海银行业票据交换所成立前一直由钱庄业汇划总会负责，甚至新式银行壮大后也必须委托汇划钱庄代做业务。中央银行成立后，当时的理论界已有不少学者提出应由其集中主持票据交换和清算并创设新的交换所，然而制度的新设尚需时日，前期的中央银行也难以独力完成。尽管1935年的《中央银行法》也出现了“办理票据交换及各银行间之划拨结算”(第28条)的条文［4］34，但政府显然尚未付出足够的努力。因而这一本应由央行主持运作的制度在这一时期未能完成，中央银行成为票据交换中心还有待时日。

综上可以看出，该时期南京政府已开始着手树立中央银行权威，建立近现代意义的中央银行制度的意图已是十分明显，中国、交通、中国农民银行也被迫开始逐步交出分理央行职能的相关权力，南京政府为其确定的专业性国家银行角色也开始渐渐清晰。然而在中央银行的初创阶段，要想实现单一的独立化的中央银行制度尚力不从心，无论是对南京政府还是对中央银行自己。马寅初也对前期的中央银行提出了批评，所言该“央行徒有其名，不但不能负起日常的职责”，反而“剥夺了普通银行的业务而掌握在自己手中”，与民争利［7］。

三、中央银行与金融监管制度的终局(1937－1949)

“七七事变”之后，南京政府被迫制定了一系列应对非常时期的财政金融政策。前期的金融监管制度中，处于中央银行和国家银行上位的财政部对银行业的注册、资本、核查、业务规范等实施监管，中央银行则处于辅助财政部的位置。抗战爆发后为适应战时特殊情况，南京政府对金融监管体制做了比较大的调整，最具影响的就是“中央、中国、交通、中国农民银行联合办事总处(简称四联总处)”的成立。由于中央银行距真正意义的职能行使尚有太大距离，且为了便利非常时期政府对金融的管理和利用，南京政府在财政部之外另行组建了一个凌驾于四行之上并对其进行直接领导的临时金融决策监管机构，即“四联总处”，办理战时与金融相关的各种业务。

首先，为稳定战时金融市场，财政部于1940年8月7日公布了《非常时期管理银行暂行办法》，随后有过四次修改，以使全国银行业在非常时期能有效配合政府的统制经济与垄断金融政策。其主要措施是:自该《办法》发布之日起，除县银行外不得再行设立新银行，设立分支机构须经财政部核准 (第2条);除储蓄银行外的普通商业银行须交20%存款准备金于中中交农中任何一行收存 (第3条);银行业务仍然为存放款、票据贴现、汇兑及押款各项 (第1条)，但不得经营商业或囤积货物 (第7条)，未经财政部核准不得买卖外汇 (第9条)，对每户放款不得超过放款总额的5%(第 5 条)等［8］109－110，这对于银行业的非法经营及资金的投放风险起到了一定的控制效果。此外另有大量的单行法规对银行业进行战时管制，如《商业银行设立分支行办法》 (1942－5－8)，《管理银行抵押放款、信用放款办法》(1942－5－21)，《财政部检查银行规则》 (1942－4－22)，《设置银行监理官办公处办法纲要》 (1942－7)，《加强银行监理办法》(1944－11)，《财政部授权央行检查金融机构业务办法》(1945－4－2)，《通令健全钱业同业公会组织文》(1942－5－7)等。

其次是收存存款准备金制度。1935年的《中央银行法》尽管在制度上确立了收存准备金为央行的职能之一，但中国、交通、中国农民银行却不受其节制，因而很难在全国范围内有效推行。抗战爆发后，南京政府又须借助国家银行解决财政危机，因而中、交、农三行再次有了与中央银行比肩的机会，制度性规范出现在1940年8月的《非常时期管理银行暂行办法》和1941年4月的《非常时期各银行分区缴存存款准备金办法》中，如前者第3条规定:“银行经收存款，除储蓄存款应照储蓄银行法办理外，其普通存款应以所收存款总额20%为准备金，转存当地中、中、交、农四行任何一行，并由收存行给以适当存息。”［8］110原本专属于中央银行的收存准备金业务再次被四大国家银行分而食之。

至1942年《中中交农四行业务划分及考核办法》公布后，各国家银行分工确定，制度上重新将收存准备金之权收归中央银行 (第12条)［8］76。同年6月4日通过的《存款准备金收缴补充办法》，更是进一步明确了，凡设有中央银行的地域，当地行庄准备金由央行独家收存，只有在未设央行之处，由央行委托中、交、农负责办理，并需转存就近之央行，以前各国家银行已收之准备金，须自1942年6月21日起转存央行①四联总处第128次理事会会议记录，《四联总处史料》(下)，重庆市档案馆、重庆市人民银行金融研究所编，档案出版社1993年版，第431页。。

抗战结束后，首先对存款准备金制度作出规定的是1946年4月17日财政部公布的《财政部管理银行办法》，其第4条规定:商业银行经收活期存款与定期存款须分别以15－20%和7－15%的准备金率缴存中央银行或代理行［8］108，但对于垄断金融体系中的其他国家银行却仍然没能够涵盖，国家银行仍然不受中央银行节制。1947年新的《银行法》出台后，以前所有管理普通商业银行的法规都为其所取代，在该法中不同的专业银行其准备金率并不相同，因而显得较为复杂。大抵商业银行、储蓄银行、钱庄的保证准备金率活期存款为8－12%，定期存款为5－10%(第48、66、94条)，实业银行活期存款为8－12%，定期存款为5－8%(第57条)，此外，也首次对外国银行的准备金率做了规定 (第 109 条)［8］20－23，存款准备金制度变得更加系统化。而中央银行独收法定准备金的特权在1949年的《修正中央银行法草案》第26条中再次得到制度性确认［8］30。

最后，对于票据交换与清算业务，后期的中央银行在政府的帮扶下最终将其纳入了自己的职能范围。

抗战前中央银行只是业界票据交换所会员之一，而并非领导者。战时，由于全国大量金融机构转入后方，重庆成为了南京政府后期新的财政金融中心，金融业务日渐繁重，而上海的票据交换中心已难以适应金融格局的变化。因而中央银行受命于1940年在重庆组建票据交换所，并在1942年1月公布了《中央银行办理票据交换办法》(1947年修订)和《中央银行附设票据交换行庄保证准备估价委员会办事规程》作为战时全国票据交换和清算的指导规则，但实际上只能局限于重庆等地。

《中央银行办理票据交换办法》主要规定了参加交换的全国会员为本行及政府特准设立之行局，及经财政部核准注册之银行与钱庄 (第3条);交换行庄加入时须缴存一定保证金并不得提取 (第5条);交换票据种类主要有汇票及汇款收据、本票、支票及公库支票、经理国债银行之还本付息凭证、转帐申请书及同业借款凭证和其他经本行认为可以交换之票据 (第 8 条)等［8］31－34。1947年后接着颁布了《中央银行办理票据交换采用直接交换制度地方办事细则》(1947－3－1)、《中央银行办理票据交换采用代理交换制度地方办事细则》(1947－3－1)和《中央银行各分行处办理四行两局间票据收解办法》 (1947 －3)［8］34－39，对票据交换制度加以完善。

抗战结束后，全国金融中心随即又转移至上海，因原上海票据交换所的传统业务已成规模，中央银行又只得重新公布了《中央银行暂行委托上海票据交换所办理票据交换规则》(1945－10)，委托上海银钱业两会办理此类业务，至解放前夕交换行庄已达238家，1951年之后由中国人民银行上海分行接管［9］313。但由于全国经济政治环境的极不稳定，票据交换业务量并无太大变化。因为票据交换与清算制度早年由上海银行界联合创设，在多年的运作中早已形成了完整的运转程序与规则，直接导致中央银行在后期也仍然很难重建新的全国性交换中心。

结语:把近代中国金融监管制度演化史放大了看，我们可以很明显的得出一个结论:近代中国金融制度变迁的根结之一就是金融制度须服务于财政政策，由此导致，政府财政对银行利用过度，并致使中央银行及其制度很难实现真正的独立。当然，自西方金融史的中央银行诞生以来，关于其独立性即中央银行与政府财政关系的争论就没有停止过，且至今也没有一个明确的定论。而各国金融体制中中央银行的独立程度也各有不同，如美国、瑞典中央银行独立性较强，日本、英国、挪威、韩国等独立性居中，意大利和法国中央银行独立性较弱。

著名经济学家马寅初1936年发表于《申报》之《非常时期之财政问题》一文，曾强调了财政与金融之严格区分: “要知发行纸币，系金融之事，政府用钱，乃财政之事。财政之消耗一去不返，金融之流转循环不息。……故为商业发行之钞票，有自生自灭之能力，此之谓金融。财政则不然，经常经费往往为不生产的，尤其战时经费皆消灭于枪林弹雨之中，如发行钞票，购买军需物品，物品不久将归于乌有，而钞票则流通自若，能发而不能收，结果必至币值跌落，物价腾贵，影响殊深，故财政金融宜划分清楚，各自独立，不可混淆”［10］120－121。但在我国金融制度变迁的多数时间里，中央银行及代行中央银行职能的国家银行群根本就丧失了独立性。国家银行群附属并服务于财政部门直接导致了财政性发行、财政垫借款，最终引起了严重的通货膨胀。

这种模式其实一直延续到现在，1949年以后建立的单一计划经济体制更是强调银行业对财政的服从，货币政策迁就财政政策，财政金融关系在很大程度上处于模糊以至扭曲的状态。这种体制给现代银行业改制留下了最大的障碍。显然，在整个二十世纪中国的金融制度史中，这是个相同的论题。

［1］柯武刚，史漫飞.制度经济学 ［M］.韩朝华，译.北京:商务印书馆，2000.

［2］李桂花.论近代中国中央银行的形成时间、制度类型与功能演进 ［J］.中国经济史研究，2001，(2).

［3］中国人民银行总行参事室.中华民国货币史资料(1924－1949)(第二辑)［M］.上海:上海人民出版社，1991.

［4］中央银行经济研究处.金融法规汇编 ［M］.北京:商务印书馆，1937.

［5］张国辉.晚清钱庄和票号研究［M］.北京:中华书局，1989.

［6］卓遵宏.中央银行之筹建及初期发展 (1927－1935)［A］.中华民国建国八十年学术讨论集 (第四册)［C］.北京:近代中国社，1991.

［7］马寅初.统制经济问题 ［J］.时事月报，1934，(2).

［8］中央银行经济研究处.金融法规大全 ［M］.北京:商务印书馆，1947.

［9］中国人民政治协商会议上海市委员会文史资料工作委员会.旧上海的金融界 ［M］.上海:上海人民出版社，1988.

［10］徐汤莘，朱正直.马寅初选集［M］.天津:天津人民出版社，1988.