我国信访“困境”的制度成因——一个制度经济学的分析视角

庄士成

信访制度是一项有中国特色和历史文化渊源的民主参与和权利救济的政治制度，从1951年建立至今已走过了半个多世纪。多年来，信访工作在促进民主监督、保障公民权益、化解社会矛盾等方面发挥了一定的积极作用。然而，随着市场经济的深入发展，公民社会的逐步确立，信访制度所面临的困境日益严峻。我国信访制度的困境可以概括为两个方面。其一，由外部环境因素导致的信访困境，如反映社会矛盾和利益诉求的信访量居高不下，脉冲式的信访洪峰不断出现。这些信访问题的根源在于社会转型引起利益多元、贫富分化，加上吏治和司法腐败导致社会矛盾不断加剧。其二，由信访制度本身缺陷引发的信访问题，主要表现有：出现缠访、闹访、重复访等非正常信访常态化倾向；信访制度与司法和行政制度之间存在矛盾冲突，导致政治资源的内耗和无效运转；信“访”不信法现象普遍存在，涉法涉诉信访严重影响法律和司法权威；在“花钱买稳定”的潜规则下，信访工作既不公正，也无效率；长官意志和行政权威主导信访工作，人治色彩浓厚。本文将运用制度经济学的分析工具，深入分析信访困境的制度成因。本文所讨论的制度是广义的制度，正如诺思教授所指出的那样：“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”1

一、制度变迁的路径依赖与信访制度的“锁定”效应

现行信访制度为什么会发生如此严重的困境，制度经济学的路径依赖理论为我们提供了一个有益的视角。路径依赖理论是制度经济学分析制度变迁的重要方法，其理论的基本要义在于，在制度变迁中，存在着一种自我强化机制，制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到强化。也就是说，在制度选择过程中，初始选择对制度变迁的轨迹具有较大的影响力和制约力，人们一旦作出一种选择，就会对这种选择产生依赖，在选择本身的惯性作用下，形成自我积累放大效应。在制度变迁的路径依赖中，文化传统以及行为人的观念所发挥的作用也非常重要，“因为意识形态信念影响着决定选择的主观构念模型”。2在诺思教授看来，路径依赖有两种不同的表现形式，一种是成功的路径，沿着这条路径，经济和政治制度的变迁能够进入良性循环的轨道；另一种是持续失败的路径，当某种初始制度设定之后，该制度便进入一种低效率的“锁定”状态，可能顺着原来的错误路径往下滑，这就是恶性的路径依赖。路径依赖理论对制度变迁的分析是有价值的，它告诉我们，制度的当前状态与其演化过程密切相关，或者说与历史和文化密切相关。正像格雷夫所说的那样：“制度是历史进程的产物。在这一历史进程中，过去的制度、经济、政治、社会和文化的特征相互作用，定型了现行制度及其演进。”3

信访在我国具有悠久的文化和制度渊源，古代的“直诉”制度和“击鼓鸣冤”文化以及“青天”观念与当今的信访制度和信访文化存在着明显的传承关系。现代信访工作最初起源于党的群众路线，早在新民主主义时期，我们党就把群众来信来访看成是党和政府联系人民群众的一种方法，4群众路线和人治模式成为信访制度的特殊基因。1951年政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，标志着我国信访制度正式确立。上世纪80年代初，出现大量拨乱反正案件的信访，在司法和行政救济制度严重不足的背景下，我国制定了《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，将“申诉和控告”的救济机制纳入信访制度之中。5救济机制的加入，使得纠纷协调和权利救济成为信访制度的基本功能而延续至今。

传统文化中的“清官”理念、信访制度初始设定的人治基因和特殊历史时期形成的权利救济功能，成为我国信访制度的三重路径依赖，制约着信访制度变迁的走向。首先，在制度惯性的作用下，信访制度变迁滞后于我国社会的法治进程。信访制度的初始设计具有强烈的人治色彩，至今，信访制度秉承的仍是政府本位的政治治理理念，行政长官的权威主导着信访的过程和结果，信访制度的运行模式和社会效果与我国初步形成的法治社会格格不入。其次，信访制度的功能错位，也与信访制度变迁的路径依赖相关联。学界普遍认为，我国信访制度所承载的权利救济功能与其权能并不相符。在特殊历史条件下形成的信访救济机制，是为了弥补当时法律制度的空缺，具有一定的合理性。然而，在我国司法救济和行政救济不断完善的今天，本应逐步淡化救济功能的信访制度由于自身的“锁定”而使救济功能不断强化，导致信访救济制度与法律救济制度的摩擦与冲突。再次，信访制度变迁的路径依赖，导致信访制度的某些机制和功能自我强化，形成所谓无效率“锁定”和恶性循环。比较典型的就是主要领导接访制度。6必须看到，主要领导接访是政府亲民的举措，主要领导接访，深入了解社情民意，是党的群众路线在信访工作中的体现。不少信访案件在主要领导关心下顺利解决，信访人对此也给予积极的评价，更多的信访人期待主要领导接访，以求问题的快速而完满解决。然而，从经济学的视角看，主要领导接访存在“不经济”的负效应。第一，主要领导接访，会削弱整个信访制度的运行效率。表面上，一些信访事件在主要领导的亲自过问下迅速解决，表现出“高”效率。然而更多的信访事件却因为没有主要领导的干预而无法有效解决，一些原本容易处置的信访事件，因等待主要领导接访而迟迟不得解决。多数信访事件得不到快速有效解决是因为少数信访事件由于主要领导接访而迅速解决，这表明行政资源在配置和使用方面存在严重的效率问题。第二，主要领导接访，会抬高信访事件的处置成本。之所以会抬高处置成本，原因在于信访人的预期发生了变化，导致博弈均衡发生改变。主要领导掌握着较一般工作人员更多的资源，信访人自然会产生更高的期望值。主要领导处置信访事件的结果会影响未来事件发生的概率，这等于是向社会提供了一种信息，这种信息进入未来信访人的预期范围，对其决策发生影响。金国华和汤啸天等学者研究的结果表明，信访接待人行政级别越低，处理成本也越低，其事态平息率反而高；信访接待人行政级别越高，处理成本也越高，平息率反而低。7另外，主要领导接访所强化的是人治的理念和长官的权威，对信访制度乃至整个政治体制所造成的负面影响也是一种效率损失。笔者认为，作为民主参与和民主监督的信访，主要领导接访是必须的，应该使其制度化、常态化。而作为权利救济的信访，主要领导的干预对信访制度的权威和运行效率都会产生不良影响，总体上讲是弊大于利。

制度变迁的路径依赖理论，对信访制度变革的路径选择也具有一定的启示意义。从路径依赖的角度看，信访制度的变革可以有两种不同的路径，一种路径是重新回归信访制度的初始设定，把信访制度转变为党的群众工作机制和群众参政议政机制。通过信访机制，听取群众意见，接受群众监督，疏导群众情绪。用群众工作总揽信访工作，所对应的就是这种改革思路。另一种路径则是冲破路径依赖的“锁定”，借鉴西方“监察专员制度”8的成熟做法，逐步将信访纳入国家法律体系，推进信访的法律化、程序化，最终实现法治信访。不管是怎样的路径，信访制度的改革都只能是渐进性的，这在很大程度上与非正式制度的演变和性质有关。非正式制度的基础是文化遗产，在正式制度整个发生变迁后，非正式制度仍具有强大的生命力，对参与人之间的交换问题仍然能够产生影响作用。9

二、“信‘访’不信法”的制度经济学解读

制度经济学认为，制度结构中的制度安排都是相互关联的，任何一项制度安排的运行效率都必定内在地联结着制度结构中其他的制度安排。“在制度均衡状态下，各项制度是严格互补而非互替的”，10只有互补的制度结构才是有效率的。如果制度之间存在互替关系，则制度的逆向选择就可能发生。制度的逆向选择可以做这样的理解，在具有互替关系的制度竞争中，不一定都是有效率的制度替代无效率的制度，也可能发生无效率的制度替代更有效率的制度，这有点类似“劣币驱逐良币”现象。由此可见，逆向选择具有淘汰好制度的功能。11导致制度逆向选择的原因主要有以下几方面，其一，信息不对称，使得更好的制度不能为众人知晓；其二，某种制度安排存在机会主义空间，一部分参与人能够从制度的运行中“寻租”以获取额外收益；其三，存在着意识形态非正式制度安排，人们受意识形态（观念）的支配，产生对某一种制度的偏好，进而影响对制度的选择。

在我国权利救济的制度结构中，存在两种基本制度安排，即法律救济制度和非法律救济制度，信访救济就属于非法律（非诉讼）救济。从一定意义上讲，我国的信访制度是一种“制度外的正式制度”。信访作为非诉讼纠纷解决机制的一种，在设计之初就处于我国法律体系之外。在我国政治生态中，信访救济的权威性和受重视的程度远不如司法救济和行政救济，然而，广大民众尤其弱势群体却更青睐信访救济，出现所谓“信‘访’不信法”的现象。“信‘访’不信法”现象反映的是制度共生的问题，它折射出我国权利救济制度结构的失衡与不和谐。在这里，我们需要进一步厘清信访救济与法律救济究竟是怎样的共生关系，是互补关系还是互替关系？《信访条例》第14条规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。”第21条第1款对信访事项的受理有如下规定：“对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理。”从以上条文看，信访救济与法律救济应该是互补关系，而且是以法律救济为主，信访救济为辅。然而，无论是从信访的定义还是从对信访范围的界定来看，《信访条例》都没有明确信访与诉讼、仲裁、复议等法定救济方式之间的关系。12在信访实践中，信访人往往将信访作为穷尽法定途径之后解决问题的最终手段，甚至完全抛开法律救济手段，把信访作为权利救济的唯一途径。在我国权利救济制度结构中，法律救济的作用边界是清晰的，而信访救济的作用边界则十分模糊，在不少情况下，信访救济的作用范围较之法律救济更广，两者之间事实上存在互替关系。

“信‘访’不信法”是典型的制度逆向选择。导致这种逆向选择的原因是多方面的。第一，传统文化、意识形态等非正式制度的影响。诺思认为，制度反映了当事人的信念，信念则反映了当事人的语言和文化传统。13一些人选择信访救济，与他们潜意识中的“清官”情结和“息讼”观念不无关联。第二，相对法律（诉讼）救济而言，信访救济的成本较低（可能仅仅是信访人的主观想象，事实证明在很多情况下信访救济的成本并不低）、程序简单、限制较少（如不存在诉讼时效问题）。第三，我国现行的法律救济制度不尽完善，司法不公的现象时有发生，信访人对法律救济手段缺乏信心。第四，信访救济往往取决于行政长官意志，存在超预期收益的可能和巨大的机会主义空间，有些人甚至在诉讼救济未获支持后转而寻求信访救济。信访救济制度与法律救济制度业已形成“零和博弈”，信访救济越是被滥用，法律救济越是受伤害。其实，信访救济的滥用，受伤害的不仅仅是法律救济制度，它导致信访资源过度透支，给信访制度本身也造成极大的伤害；它引发权利救济制度结构的内部冲突，导致政治资源的内耗和政治生态的失衡。

信访的救济功能产生于特殊历史时期，但该功能延续至今且大有越俎代庖之势，其中深层次原因我们应该认真探究。笔者以为，在社会矛盾凸现，法律救济制度不尽完善的今天，信访救济还是有其存在的价值，完全关闭信访救济通道是不现实的，也是不明智的。但如若继续保留信访的权利救济功能，则必须通过立法明确信访救济和法律救济的作用边界，规范信访救济的原则、标准和程序，避免信访救济的过度膨胀与滥用以及信访救济中的长官意志和机会主义行为。

三、交易费用与信访制度效率分析

任何制度都有效率维度，效率的实现是由多种相关的约束条件决定的，而众多约束条件背后的许多因素又都归结到制度。对信访制度效率的分析，常用的成本收益比较法意义不大，因为信访制度运行的成本与收益很难评判与确定。从成本角度看，除了信访机构和其他政府机构的直接行政成本和信访人信访成本（包括因上访而可能遭受打击报复的精神成本）外，信访还存在难以计量的机会成本、社会成本和政治成本（如制度摩擦成本等）。从收益的角度看，信访制度收益评价更为复杂，既有信访人满意度的评价，又有制度运行的社会效果评价；信访制度的绩效考量还掺杂着意识形态的维度，如民主参与、民主监督和社会稳定，特别是信访工作与社会稳定之间存在微妙张力，使得信访制度的绩效极其不确定。笔者认为，从交易费用的角度考量信访制度效率，具有一定的理论价值和实践意义。

交易费用可以被定义为制度的运行费用，新制度经济学用有限理性、不完全信息的假设来解释人类的行为，把交易费用纳入经济学研究的视野。巨大的交易费用是导致信访制度低效率或无效率的主要原因。信访制度交易费用产生的原因主要有以下几个方面。第一，信息不对称。信息不对称是指当事人双方的信息条件是不相同的，其中一方确切知道该行为的整个过程和主要特征，但对另一方故意隐瞒，以期获得较高的收益。信访实际上是信访人与信访机构（或有关政府部门）相互博弈的过程，在信访博弈中，信访人和信访机构所拥有的信息都是不充分且不对称的。一个好的制度能够降低信息成本，因为制度本身就是一种特有的信息传导和沟通机制，但信访制度在信息传导与沟通的方面的安排却存在明显的不足。首先，从整个政治沟通的制度环境看，民意表达的渠道太少，大量信息拥塞在信访通道之中，造成信道不良、信息处理能力不济、信息资源流失等后果。其次，《信访条例》在信息传导和沟通方面一些规定和安排也有值得商榷的地方。该条例第19条对信访人在信息真实方面的义务做出规定：“信访人提出信访事项，应当客观真实，对其所提供材料内容的真实性负责，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他人。”第31条对信访机构调查核实提出要求，如听取陈述，必要时可以要求信访人、有关组织和人员说明情况，组织调查，对重大、复杂、疑难的信访事项可以举行听证等。但条例对信访机构和相关行政部门在信息公开方面的义务却没有明确规定，这种单方面的规定不仅忽视了信访人的知情权，也反映了《信访条例》在信访人权利义务方面的规定存在缺陷，这就是重义务轻权利。14另外，《信访条例》规定信访机构只是信访事项的受理机构，对大多数信访事件都无权直接处置，信访事项的层层转办必然会加重信息成本，也会因为相关权力机构的推诿、扯皮而导致信息的时效损失。《信访条例》在信息方面的不对称规定以及“层层转办”的运行模式，既不利于信息沟通和减少信息成本，也加剧了信访中的不确定性。第二，信访人的机会主义行为。制度经济学对“机会主义行为”的解释是：人们在交易过程中不仅追求个人利益最大化，而且通过不正当的手段来谋求自身的利益。15机会主义与一般的利己主义不同，在市场经济条件下，人人都具有“经济人”理性，都会在一定的社会制度条件约束下追求自身利益的最大化。当制度不能有效规范、约束人的利己行为时，利己主义就可能走向机会主义。因此，信访实践中出现的机会主义行为，只能从制度中寻找原因。信访中的机会主义行为包括明显不合理诉求、信访权的滥用（如采用缠访、闹访、重复访等非正当手段要挟有关部门让步以达到非分目的）等。《信访条例》对信访人的机会主义行为还是有所约束的，如条例第19条规定信访人提出信访事项应当客观真实，第20条规定不得以信访为名借机敛财，第32条对信访事件的处理也设置如下规定：“请求缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的，不予支持。”然而，《信访条例》以上规定，并未有效遏制信访中的机会主义行为，一个合理的解释是，《信访条例》只是一部行政法规，在法律体系中的地位和效力等级较低，面对信访中的机会主义行为，规范与调整的力度明显不够。另外，《信访条例》对没有触犯法律的机会主义行为（多数机会主义行为仅仅是不道德行为，而非违法行为），没有设定任何的惩戒条款，也就是说，信访人的机会主义行为不会产生任何成本，但这样做的后果却是极大增加了信访制度运行的道德风险和摩擦成本。16第三，信访过程和结果的不确定性。制度经济学认为，只要选择或者决策的结果不止一种，就是不确定性。不确定性是产生交易费用的重要原因，而制度存在的目的就是为了消除社会生活中的不确定性。然而，现实信访活动却存在严重的不确定性困惑，由于信访事件处置的程序性不足，权利救济实体性标准缺失，领导接访的随意性等方面的原因，出现所谓“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”的信访乱象，更有没完没了的重复信访，造成信访机构超负荷运转，政治资源无意义地消耗。信访博弈是典型的非合作博弈，信息不对称、信访人的机会主义行为以及信访过程和结果的不确定性，导致信访博弈无法实现纳什均衡。17即使最终达到某种均衡，也是在较高的要价上实现的，是一种低效率的均衡。

四、结语

信访“困境”与系统性制度缺陷相关联，除了信访制度本身存在许多不足外，信访制度运行的政治生态环境也是不容忽视的因素。长期以来，人们把信访机构视同维稳部门，把信访工作与社会稳定捆绑在一起，信访机构都成了平息突发危机的“消防”机构。这样做的后果只能是，在稳定压倒一切的前提下，不得不放弃程序、标准和原则，任由信访中的机会主义行为泛滥，“花钱买太平”成为信访工作的潜规则，甚至不惜采取非正当手段阻挠信访人上访，造成民众与政府的对立甚至冲突。一种调解社会矛盾纠纷、促进社会稳定的特殊制度安排，本身却滋生出不利于社会稳定的因素，形成典型的悖论现象。因此，要解决信访制度无效率的困境与乱象，目前必须构建有利于信访制度运行的和谐政治生态。一方面，从源头上化解信访“困境”，我们各级行政部门和立法部门要努力减少群众不满意的立法、决策和行政决定的出台，消除社会矛盾发生的根源；另一方面，加快政治体制改革步伐，健全公众利益诉求与表达机制，在司法独立和司法公正的旗帜下重塑司法和法律权威。同时，在全社会深入开展全民“法治”教育，努力培育与我国社会法治进程相适应的政治文化，为广大群众与政府的良性互动营造一个公平、有序和宽松的制度与人文环境。通过这种和谐的政治生态的建设，实现社会矛盾的法治化化解机制，最终实现信访权利救济功能的淡出。

注：

1［美］道格拉斯C.诺思：《经济史中的结构与变迁》，陈郁、罗华平译，上海三联书店、上海人民出版社1994年版，第225-226页。

2、9［美］道格拉斯C.诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，杭行译，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2008年版。

3张宗庆、张寅：《交易成本、历史和文化：新制度经济学的三种分析指向》，《江海学刊》2009年第5期。

4王雅琴：《治理语境下的信访制度》，《中共中央党校学报》2009年第1期。

5《党政机关信访工作暂行条例（草案）》第2条规定：“人民群众通过来信来访向各级党委和政府提出要求、建>议、批评和揭发、控告、申诉，是宪法规定的民主权利，也是人民群众参与管理和监督国家各项工作、监督国家工作人员的一种方式。各级党委和政府要保障人民群众行使这项民主权利。”

6在信访制度建立之初，毛泽东要求各级领导亲自处理信访工作，指出：“如果人民来信很多，本人处理困难，应设立适当人数的专门机关或专门的人，处理这些信件。如果来信不多，本人或秘书能够处理，则不要另设专人。”参见中共中央文献研究室编《建国以来重要文献选编》（第2册），中央文献出版社1992年版。

7参见金国华、汤啸天：《信访制度改革研究》，法律出版社2007年版。

8监察专员制度是指独立的、中立的行政监察官制度，它源于西方的议会监察。监察专员制度是许多国家和地区对不良行政在法律救济手段以外所采取的非法律的救济手段，也称诉讼外救济手段。参见金国华、汤啸天主编：《信访制度改革研究》，法律出版社2007年版。

10、15参见国彦兵：《新制度经济学》，立信会计出版社2006年版。

11程虹：《制度变迁的周期——一个一般理论及其对中国改革的研究》，人民出版社2000年版，第61页。

12张立刚：《信访条例立法缺陷评析》，《经济研究导刊》2010年第25期。

13刘和旺：《诺思的制度与经济绩效理论研究》，中国经济出版社2010年版，第320页。

14《信访条例》没有专章规定信访人的权利与义务，信访人权利与义务的有关规定散见于相关条文中。在这些规定中，我们能看到明确的信访人义务规定，该条例第19条、第20条运用“应当”“不得”等法律文本形式，对信访人的义务做出规定，并且通过第47条明确了违反义务规定的信访人之法律责任。对信访人在信访过程中应当拥有的权利（如信息获知权等），《信访条例》的规定既不全面，也不明确。

16制度经济学认为，法律制度提供给行为人以成本—收益计算的标准，人们按成本—收益计算结果来决定他们守法与违法的决策，法律制度通过给人们的行为以确定隐含的价格来指引人们更有效地使用资源以使个人效用最大化。参见程恩富、胡乐明主编：《新制度经济学》，经济日报出版社2005年版，第184页。

17纳什均衡是指这样一个状态，在这个均衡状态里，如果其他参与者不改变策略，任何一个参与者也都不会改变自己的策略。参见卢现祥、朱巧玲主编：《新制度经济学》，北京大学出版社2007年版。