破除路径依赖 规范政府行为

■ 冯志峰

破除路径依赖 规范政府行为

■ 冯志峰

我国正处于“现代化”向“现代性”转变的过渡时期。在社会转型时期，政府既是旧制度的供给者，又是新制度的创新者。作为具有双重身份的改革主体，这种角色定位的冲突使政府可能产生失范行为，影响了政府的执政能力和自身威信，不利于和谐社会的构建。

要解决面临的新问题、新矛盾，必须加快推进依法行政，规范政府行为。这是发展社会主义市场经济的必然要求，是促进社会公平正义的基本保证，是政治体制改革的重要组成部分，也是反腐败的重要举措。

政府失范行为的表现

政府行为是政府运用国家权力进行管理和服务的相关活动。从某种程度上而言，当前我国政府行为具有治理高效性和方式灵活性等优势，但由于各种不良因素的影响，导致政府行为时常出现“上有政策、下有对策”的政府失范行为。

对政府行为失范，有学者归纳为“抑制行为、放任行为、短期行为和腐败行为”，也有学者从权力的外部表现将其提炼为“部门利益至上、地区保护盛行、职能角色错位、行政权力扩张”等。这些研究深化了对政府失范行为的认识。为全面评估政府行为，本文则从政府行为所属领域入手，观察政府失范行为。

（1）经济领域的政府失范行为。在社会转型时期，由于社会主义市场经济体系还不够完善，政府公权力时常渗入到经济领域，或直接以指令性计划左右市场经济。这些政府失范行为违背了经济发展规律，特别是政府在金融监管过程中的失范行为放纵了金融市场违法违纪行为的产生，并导致国有资产大量流失。政府还以自身控制力对民营企业进行任意支配，并利用招商引资等项目搞暗箱操作，既违背了社会主义市场经济的发展规律，也违背了国际贸易行为规则，恶化了地方招商引资环境，既使我国政府形象在国际上大大受损，也使国内经济发展环境受到多重制约。

（2）政治领域的政府失范行为。在建设服务型政府过程中，现实中许多因素滞碍了行政管理体制改革的进程。如政府财政支出“黑洞”问题历来为社会所诟病。更为严重的是，政府腐败常常表现为政府官员与商人的勾结，如在征地拆迁领域的暴力拆迁或违背房主意愿的强行拆迁。四川成都“唐福珍”事件后，江苏东海、盐城、北京海淀、山东胶州、福建泉州、黑龙江东宁先后发生拆迁户自焚，这些事件动摇了公民对政府的认同感。上述案例说明，由于改革和治理方式的调整，在一定程度上触动了各方阶层的利益，导致官商勾结、官官相护的现象屡有发生。

（3）文化领域的政府失范行为。近年来，高校腐败案在不少地方都呈现出增长势头。据统计，最近五年，高校职务犯罪案件数82%的案件集中在基建、采购、财务、招生、后勤服务等部位和环节，大多由于教育乱收费引发。教育系统发生的严重违纪违法，在社会上造成很坏的影响，损害社会道德教化功能及引领作用。大学体制的行政化导致学校内部权力高度集中，成为高校腐败的直接诱因。由于目前国内高校领导是由教育主管部门任命的，造成了教育机构的官本位倾向，高校资源是按照行政级别而非科研教学水平进行分配的。高校腐败的内在根源在于学校缺乏办学自主性，成为政府的附属机构导致学校“衙门化”现象。

（4）社会领域的政府失范行为。社会文明是构建和谐社会的内在要素。随着公民社会建设的日益深入，民众日益要求在政治参与过程中实现自己的知情权、表达权、参与权和监督权，力求在公民参与过程中提高社会保障的力度，维护自身权利，促进社会建设，实现社会和谐。但社会建设方面仍存在政府失范行为，如环境污染、社会安全和医疗保障等方面都因为政府不作为或少作为而侵蚀着政府的合法性和执政能力。

政府失范行为的成因

正如政府失范行为在多个领域存在，产生政府失范行为的内在原因也是多重因素复合作用而致。

（一）政治领域的路径依赖。我国原有政府职能体系，其主要特征是政企不分，职能内容庞杂，交叉重复。经济体制改革以来，在二元经济结构中形成“大政府”的格局。“政府职能给政府行为规定了基本方向和任务，而政府行为是完成政府职能所规定的基本任务的必要手段”。为提高政府行政效率，就必须转变政府职能。转变政府职能必然涉及各政府部门的职能重新定位，必然涉及政府内部各部门之间的权力划分。

由于政府部门受传统职能制约，在实际工作中往往形成政府行为“路径依赖”。路径依赖产生“锁定效应”，政府往往采取超越自身部门职能的行为，如现实中大量存在的行业垄断、权力明放暗收、越权审查和检查等政府行为都超越了政府职能边界。这种政府行为路径依赖的后果加大了经济社会发展的不均衡。

（二）经济领域的权力寻租。政府作为公共利益的代表，其行为目标与社会公共利益是一致的。但政府本身又是由各种机构与政府官员所组成的，无论是政府机构还是其官员，都有自己的既得利益与行为目标。因为“每一个活动于经济过程中的主体都以追求个人的经济利益为动机，面临选择时总是倾向于选择能给自己带来最大受益的机会，每一个参与者都依据自己的偏好，用最有利于自己的方式活动”。

为追求自身利益最大化，政府整体利益在于财政收入的最大化，政府官员目标则是追求权力和待遇等个人目标。由于政府行为并非永远代表公共利益，常会发生政府失灵现象。政府作为“经济人”通过“权力寻租”等方式，对市场进行干预造成价格扭曲以获取价格利差。“寻租”活动客观原因是由于市场发育不成熟而使之有可乘之机，但更为重要的是由于政府自身受自利性驱使过度干预市场造成的。由于这种政府行为在制度上没有严令禁止，并由此可获得巨大“租金”，诱发政府失范行为。

根据制度报酬递增特性，制度变迁过程可能被锁入某种制度轨道，即源于制度僵化的路径依赖和互不相同的人类信念构成了经济政策长期性和系统性失灵，促使制度框架“共生的”相互依赖的组织和利益集团会竭力维护现行的制度，阻挠制度向良性方向变迁。

（三）文化领域的道德迷失。行政道德是行政主体及公务员在运作和行使行政权力的过程中形成的道德意识、道德规范和道德行为的总称。“历史的变迁与稳定要求有一种意识形态理论来说明这种偏离”，因为“非正规的制度（文化）影响着个体对其所处环境的解释，这与个体的限制性行为空间共同构成制度变迁具有高度延续性的基础”。

我国封建社会历史悠长，等级观念、特权观念根深蒂固，“官本位”这样功利的行政道德观已经成为一种社会思维定势和社会群体心理，影响着当今社会一些行政人员的思想，市场逐利原则和交易原则对政府主体或公务员的道德思想带来了负面影响，拜金主义、享乐主义和极端个人主义等消极腐败思想在行政人员中蔓延，导致行政人员在道德价值取向上的偏差，沉迷于以权谋利的欲望当中，为行政人员的以权谋私、贪污腐败提供了动力。

（四）社会领域的冲突加剧。政府是为社会需要而存在的，它必须为促进社会的发展和进步服务。政府行为在理论上，不能仅仅是单纯的管理型行政，更应当是满足社会和公众需求的服务型行政。然而，由于受传统计划经济体制的影响，政府行为最突出特征是“命令与服从”，并控制着社会大部分资源。为达到影响政府决策的目的，社会上各种利益集团会围绕政府有限资源的分配展开日益激烈的争夺，在社会上形成众多分利集团。

分利集团致力于从国民收入中攫取更大份额，即使这样的活动会极大地破坏社会生产力也在所不惜。这种集团分利行为把人们的目标集中在再分配问题上，改变国民收入的分配结构，可能导致分配不公，从而引发成员间的利益冲突，最终会造成社会冲突加剧。分利集团筑起的对自由流通的障碍，以及决策的缓慢和相互扯皮等，都大大削弱了经济社会发展的活力，导致政府陷入机构僵化症。

规范政府行为的途径

规范政府行为是通过制度创新和有效制度供给并加以制度化来追求政府行为有效性与合法性的过程。制度持续性使个体对他人的行为得以形成稳定预期，造就了合规性思维、预期及行为。

作为一种制度变迁过程，中国改革呈现报酬递增和路径依赖的性质。在建立社会主义市场经济的过程中，路径依赖的形成来自每项改革措施最初的正效应以及后续政策的强化。但随着改革向纵深阶段推进，制度变迁也越来越受到其他消极因素的影响。在制度框架既定和社会激励结构不变的情况下，政府借助于政策推进和价格信号的互动，可能引导社会沿着自身规定的方向前进。因此，政治制度的路径依赖将会导致经济的路径依赖，说明制度选择要受现行的权力关系、国家性质和文化传统的约束。

制度变迁是一个适应性学习的过程，政府必须建立一种灵活的、鼓励社会成员反复“试错”的制度，鼓励社会各个方向或方面的创新。制度路径依赖说到底是人们的信念在发挥作用，信念是由个体学习和社会集体学习的过程决定的，人类的学习过程决定了制度的演进方式，只有把“学习过程”与“路径依赖”问题结合起来进行分析，揭示并把握路径依赖的内在生成机制，才能实现路径创新。

为规范政府行为，必须实现政府行为模式从“路径依赖”向“路径创新”的转变。

（一）以科学理念指导政府行为。政府必须在行政道德和伦理价值的指导下，提高政府人员的素质，才能做出理性的、合乎社会要求的行为。因为任何社会都离不开强有力的道德和伦理法则，“如果没有一种明确的意识形态理论，那么，我们在说明无论是自愿的现代配置还是历史变迁的能力上就存在着无数的困境”。意识形态是执政党建构政治合法性的核心资源，有着强有力的激励和惩罚机制，是一种硬约束而不是软约束。

加强道德建设，必须转换政府人员的观念，用创新意识替代不思变革的陈旧观念，把官本位的权力观向人本位的服务观转化，“人治”观向现代法制观转化，才能实现政府行为的转变。政府主体应该在道德意识和道德行为方面，自觉按照一定社会的道德要求，进行自我锻炼、自我改造和自我提高，在履行公务过程中形成道德责任意识，培养对自身职业活动的自我道德评价的能力，这样才能对政府行为的选择具有内在指导作用。

依法行政是现代政治文明的重要标志。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化。各级政府和所有工作人员要牢固树立法治观念，在社会主义核心价值体系的引领下树立正确的行政道德观念，明确并遵守政府公职人员基本行政道德规范，确实做到全心全意为人民服务。

（二）以科学制度规范政府行为。制度具有根本性、全局性、稳定性和长期性特征。规范政府行为必须制定科学的制度，才能切实解决缺位、错位、越位和权责脱节、职能交叉、推诿扯皮、效率低下等突出问题。

首先，明确政府行为边界。改革开放以来，中央与地方关系的调整始终没有能够从制度上建立中央政府与地方各级政府之间明确的职责、权限分工体系，导致地方政府的权限和行为边界呈现出了弹性化的演变趋向。规范政府行为的核心为权力运行设置“边界”，确保权力既高效运转，又正确行使。宏观而言，政府行为流程起点是公共管理问题的产生，终点是公共管理问题的解决，行政流程的空间边界就是公共管理活动。因而政府行为的界限就是从事公共管理活动，必须从制度上明确规定：凡是超越边界的行政行为都是不允许的及非法的。

其次，改革政府行为体制。对于转型社会来说，从计划经济体制下的全能型政府向市场经济条件下的有限政府的角色转型，是一个持续性和适应性的调整过程。市场化进程中制度环境的深刻演变，为地方政府的行为选择构建了特定的约束条件和激励机制。为更好地服务于社会主义市场经济的发展，政府实行大部门体制，建立行政决策、执行、监督三种权力相互制约又相互协调的体制机制。按照权责一致、分工合理、有权就有责、失职要追究、权责边界清晰的要求，逐步使政府及组成部门主要负责决策，直属行政机构主要负责执行，监督机构相对独立行使权力，解决“教练员”、“运动员”、“裁判员”集于一身的问题，有助于解决职责交叉、政出多门和部门利益的问题，增强部门全局意识，扩大管理覆盖领域，提高政府整体效能，形成决策科学、执行顺畅、监督有力的政府行为体制。

第三，健全政府监督体系。“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。在和平建设时期，执政党的最大危险是腐败，而孳生腐败的根本原因是权力得不到有效监督和制约。政府严格依法行政，健全政府监督体系，是规范权力运行和防治腐败的治本之策。

健全政府监督制度的难点是建立和健全内外相结合的行政监督体系。在地方政府内部加强人大、党委、政府之间的横向监督，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，健全政府监督体系。

健全政府监督制度的重点是加强对领导干部监督。应切实加强对领导干部的监督，严格执行述职述廉、诫勉谈话等制度，推行党政领导干部问责制和廉政承诺制、行政执法责任制、经济责任审计，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，认真落实报告个人有关事项的规定，健全干部选拔任用监督机制和干部选拔任用责任追究制度，实现事前、事中、事后的全方位、全过程监督。

健全政府监督制度的关键是发挥群众的监督作用。群众监督对于政府而言是异体监督，应充分调动群众的积极性主动性，提高群众的监督意识和水平，确保人民群众的监督权利得到行使。继续拓展群众监督的渠道，健全网络举报和受理机制，支持新闻媒体对违法或者不当行政行为进行曝光，创造让人民监督政府的平台和条件。制度的生命力在于执行力。提高制度执行力，必须切实查处政府违反制度的行为，使制度真正成为不可触犯的“高压线”，将政府行为严格限制在“边界”之内，提高政府执行力和公信力。

（三）以科学方法优化政府行为。方法的科学性决定着政府行为的实际成效。政府应在继承和发展好原有好方法的基础上，与时俱进地创新规范政府行为方法。

一是完善政府运行流程。政府行为流程是完成政府目标的全过程，由诸多工作环节和步骤组成，每个运行环节都有一定的指向和秩序，体现出有较强的逻辑性。

政府必须运用法律法规调整政府、市场、企业之间的关系，创造公平竞争的良好发展环境。依法保证全体人民平等参与、平等发展的权利，维护公民合法权益，为人民群众提供更好的基本生活保障和发展条件，激发全社会的活力和积极性、创造性。

在信息社会，高效精干的行政流程是以信息化来支撑的。科学技术和现代资讯把原属于若干个管理环节、若干个流程作业线加以重新整合。专业化程度的提高，使原本全能式的行政职能变得清晰并可以相对划定边界，交由合适的部门和人员来完成，提高行政流程信息传输内容的品质，从而更快、更省、更有效地完成工作任务，有利于提高政府决策的质量。

二是开展政府绩效评估。成熟的政府绩效评估，对于提高政府办事效率、提高政府活动的经济性、效率性、效果性以及公平性等方面相当有效。当前，政府绩效评估必须正确处理增长与公平、民主与秩序这两对目标。在增长与公平的关系上，应坚持增长优先兼顾公平；在民主与秩序的关系问题上，应倡导在有序的前提下倡导民主监督。在评估主体上，积极引入公众评议制度，参与评议的公众包括农村居民、城市居民、企业工作者等群体，从而将民评官制度纳入绩效评估体制之中。这种制度设计将人民的满意度作为考察政府工作绩效的首要标准。在评估指标上，政府应改变将经济指标作为重点考核对象，在设计政府绩效评估指标上应包括涉及社会治安、基本教育、医疗卫生、环境污染、公共卫生、就业状况等经济社会发展指标。

三是积极推进政务公开。各级政府要坚持依法立法、科学立法、民主立法，增强法律制度的科学性、合理性和可操作性。立法过程要有人民群众广泛参与，保证人民群众的意见和建议得到充分表达，合理的诉求、合法的利益得到充分体现。

要加大政务公开力度，按照“公开是制度，保密是例外”的要求，完善各类公开办事制度，扩大公开的范围和层次，凡涉及群众切身利益的重大决策都要向社会公开。要重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目、社会公益事业等领域的信息公开，让老百姓清清楚楚地知道政府花了多少钱、办了什么事。

各级政府还要努力提高运用信息网络技术规范政府行为的能力。在政府行政流程再造中，利用信息技术，加强电子政务建设，设计制度化信息公开和信息化管理机制。通过网络加强与人民群众的联系和交流，赢得广大人民群众的信任和支持，不断提高政府行为科学化水平，推动经济社会科学发展。

作者单位：江西省委党校比较政治经济研究中心