破除体制性障碍，推进虹桥商务区集聚现代服务业

余钊飞

世界一流商务区的发展历程表明，除了一流的交通、通信等基础设施来汇聚资源要素外，还需要完善的制度环境，才能集聚全球人气。虹桥综合交通枢纽是汇集机场、高速铁路、磁悬浮、地铁、公交等多种交通方式在内的世界级综合交通枢纽，便利的交通条件使虹桥商务区具备了发展成世界著名商务区的基础。发达国家建设现代服务业的经验表明：放松管制、改善法制、创新机制，构建公正、规范、透明的制度体系是引导和促进现代服务业发展的重要因素。虹桥商务区要实现世界一流商务区的宏伟目标，破除制约现代服务业发展的体制、机制、法制等制度性障碍，已显得尤为迫切。

一、放松市场管制，降低现代服务业准入门槛

当前服务业的市场准入门槛高、限制多，未能形成“非禁即入”的宽松环境。市场门槛主要包括有形壁垒和无形壁垒。有形壁垒主要是投资规模限制和行业经验限制。投资规模的限制主要表现是对资本准入规模进行限制，这制约了非国有资本进入银行、金融、保险、广电等具有高附加值的现代服务业，同时也使得行业垄断长期延续。行业经验限制则制约行业外企业进入，这些现象在公交、水务、燃气等领域表现明显。无形壁垒主要是涉及到政府的行政透明和行政审批权限，行政程序过于复杂、管制条款过多，行政审批成本过高直接影响了投资者进入现代服务业的积极性。总体而言，行业垄断和市场分割阻碍了社会力量和各种所有制经济发展服务业的积极性。此外，落后的市场监管制度制约了新兴产业的发展。如一些新兴复合型产业，涉及多个产业环节，对其进行管理的部门过多，使其很难得到良好的发展环境。针对上述情况，虹桥商务区应当率先创新体制，鼓励高端服务企业成立行业协会或建立跨领域高端服务联盟，推进高端服务标准与国际接轨；完善高端服务行业信用体系，建立和完善高端服务业企业和从业人员信用信息数据库，纳入全社会征信服务系统，促进高端服务企业加强自身信用建设；降低高端服务业准入门槛，扩大非公有制经济在高端服务业中的比重，强化多元市场主体发展格局；放松经营管制，放宽高端服务业企业经营范围限制，打破垄断，强化行业竞争格局，着力营造公平、公正、公开的市场竞争环境。

二、加快法制建设，创造符合现代服务业健康发展的法治环境

推进现代服务业的发展，必须加快完善高端服务业法律法规体系，及时清理制约服务业发展的不合理法规，加快制定和完善促进高端服务业发展的规章制度，建立一整套符合国际惯例的规范政策、法律法规体系。因此，政府要有效发挥健全、完善和引导市场的作用，依法规范市场，按照知识产权国际公约和国家法律法规的规定，依法打击侵权、不正当竞争等行为，加大对知识产权和商业秘密等的保护力度，规范服务业市场秩序。此外，为推进配套制度创新，建议上海市人大制定《上海市促进现代服务业集聚发展条例》，以虹桥商务区为试点来具体推进。当前，我国服务业发展的法制建设还不健全，尤其在服务业的市场准入、市场秩序方面缺乏有力的法律规范。在市场准入方面，一方面银行、电信、保险等垄断性行业进入门槛高，存在着严格的市场准入限制，制约了非国有资本的发展；另一方面管理咨询、会展、物流等竞争性行业出入门槛日益降低，缺乏严格的市场准入制度，造成行业竞争无序等现象。而在市场秩序方面，由于对服务业的知识产权、服务标准等认识不足，还没有建立起明确的、有效的、完善的服务业法律规范，这都不利于生产性服务业的发展。因此从更高层面提供制度供给的支持显得尤为重要。

三、消除政府采购市场壁垒，加快政府采购区域一体化进程

在政府采购市场，参与的产品或服务项目越多，竞争的程度就会越激烈。只有在激烈竞争中，政府采购的透明度和纳税人的资金节约率才能相应提高，以地区利益为导向的“行政区经济”才能有效破除，现代服务业发展的环境才能有效改善。依照现行《政府采购法》规定，任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。尽管法律如此规定，但是许多省、市、县的政府部门却都有不成文的规定来实现自身利益。如很多城市明确要求：凡对某地政府采购市场有兴趣的，参与供应商必须在本市境内拥有固定的经营场所，并且必须具备本次采购项目所在地区三年以内的纳税证明以及交纳社会保险等各项费用的证明。在这些规定的制约下，外地供应商肯定没有当地供应商的竞争优势。另外，《政府采购法》规定凡是招标采购的，至少需要有三家以上供应商参与投标，否则只能按流标处理或者重新进行招标。但在一些地方的实践中，为了避免参与供应商太多，而又不与法定的投标供应商数目相悖，许多政府采购部门都设置了供应商参与数量的上限，比如规定本次采购产品或服务的，参与投标的为三至五家供应商。这样一来，采购部门就可以“有效”地控制采购过程、中标或成交结果。由于具体采购项目的供应商数量受到约束，竞争的程度和竞争的效率自然也就会受到限制，更多符合条件且具有较强竞争力的供应商，必然会被排除在具体采购项目之外。此外，根据《政府采购法》规定，招标文件不得要求或者标明特定的生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标供应商的其他内容。尽管法律有前款禁止性的行为规范，但在具体采购项目中，采购人在其制作需求部分的招标文件中明确要求特定品牌的现象，比比皆是。上诉现象表明政府采购领域壁垒重重，这不仅直接制约了现代服务业的跨区域发展，也影响了区域经济一体化进程。虹桥商务区承担着推进长三角一体化的重要使命，可以在政府采购领域作出示范，以包容、开放的心态推进政府采购领域的改革，为江浙沪三地政府采购市场的一体化作出榜样。

四、创新引人机制，推进户籍制度改革试点

21世纪将是人才竞争的时代，高端服务人才的缺乏是上海“四个中心”建设瓶颈之一。强化人才奖励和保障制度，调动各方力量在住房、医疗等方面给予高端服务业人才激励政策和保障制度，努力形成灵活的人才引进、培养和保障机制，增强现代服务业发展的智力支持。首先，为了吸引更多的现代服务业人才到虹桥商务区，建议上海市出台吸引现代服务业人才进入虹桥商务区的具体政策措施。如对商务区内引进的各类急需人才在户籍和居住证、医疗保险等方面的办理提供便利；对高端服务人才可以试行户籍有限放开政策；对境外贸易人才按照国家有关规定简化出入境手续；设立高端服务人才培训基地，培训熟悉高端服务业的国际规则、具有实践经验的高端服务人才；出台相应的财政政策，对为现代服务业建设做出贡献的各类服务业专业人才、紧缺人才和高层次人才实施奖励。其次，加大力度改善目前虹桥商务区生活配套设施等硬件建设，如建设虹桥商务区人才公寓，为服务业人才提供免租或低廉租金的房子，同时引进大型的超市及娱乐休闲等生活配套设施，大力引进优质的医疗和教育资源落户，为各类人才提供一流的人居环境。此外，虹桥商务区应当推进与现代服务业聚集区相吻合的社会环境建设。吸引海内外人才集聚虹桥，不仅需要虹桥商务区提供一流的硬件，更需要的是一流的社会环境。具体而言，就是要推进商务文化环境、法律环境、信息环境等贸易环境创新，加强政策资源、土地资源、楼宇资源、财政资源、产业资源、规划资源之间的整合与综合利用。加强管委会、开发公司与街（镇）之间的资源整合，加强区域功能一体化的发展，注重与周边区域的资源优化配置，推动与其他地区的合作并推进国际合作。只有建设一个与国际一流商务区条件类似、环境相仿、观念相通、文化相融的人才发展平台，才能使虹桥商务区打造成国际化的现代服务业人才聚集地，并引领长三角区域现代服务业的全面繁荣。