试述中国维和警察工作的开创与发展

●王洪海

(武警学院维和培训部，河北廊坊 065000)

2000年1月，中国政府向联合国东帝汶维和任务区派遣15名维和警察，揭开了中国警察参与联合国维和行动的序幕。维和警察工作是中国参与联合国维和行动的重要组成部分。维和警察工作不仅是一种特殊的警务活动形式，同时也是一种国家行为。中国维和警察工作的诞生和发展，有着特定的国际政治背景和历史条件，与我国对联合国维和行动的态度转变、我国外交政策的调整、我国自身实力的不断增强以及对多边国际机制的参与程度等因素有着密不可分的联系。

一、中国参与联合国维和行动的历程

联合国维和行动从1948年正式开展，已经走过了半个多世纪的历程，而中国参与维和行动的历史却相对短暂。

(一)融入世界体系，参与国际机制

新中国成立到20世纪60年代，由于对少数大国操纵联合国不满，中国基本上游离于国际社会之外，几乎不参加任何国际组织，对维和行动也基本上持否定态度。20世纪60年代以后，随着美苏争霸态势的变化和中苏矛盾的加剧，中美之间出于战略的需要，在对付苏联这一点上找到了共同利益所在。美国调整了对华政策，认为改善中美关系有利于制衡苏联，中国也认为改善中美关系有利于中国的安全，从而终结了中美之间的敌对关系。

1971年10月，第26届联大恢复了中国在联合国的合法席位。从此，中国开始以独立自主的社会主义大国身份参与国际社会，意味着中国过去关于国际社会的观念发生重大变化，改变了过去那样对现存国际社会采取反叛态度，不再谋求通过革命途径改变国际社会，开始遵循国际社会的共同规则，参与国际政治运行机制。同时改变了过去以社会制度和意识形态划分敌友的态度，而开始注重按照国家利益来制定自己的对外战略。

(二)转变对联合国维和行动的立场

中国恢复联合国的合法席位之后，遵循《联合国宪章》的宗旨和原则，积极参与联合国事务，维护联合国的权威，为谋求世界和平，促进全球发展，加强国际社会合作发挥了重要作用，为争取建立公正、合理的国际政治经济新秩序作出了积极的努力。

进入到80年代以后，随着与外部世界接触和联系的不断增多，中国的视野更加开阔，对联合国事务开始采取“积极主动、逐步深入”的方针。与此相关联，中国对维和行动也采取了区别对待的灵活立场，并在行动上逐步参加到联合国维和机制之中。

自1981年的第三十六届联大起，中国明确肯定了联合国维和行动的作用，采取了支持的立场，中国常驻联合国代表凌青在36届联大第五次委员会议上发言时作出这一表示。1982年起，中国开始承担联合国维和行动费用的摊款，1986年中国全部缴纳了过去拒绝承担的维和费用，同年6月，应联合国副秘书长的邀请，中国派考察小组赴中东实地考察了联合国维和行动的有关情况，并作出了积极的评价。中国随后对当年安理会通过的有关维和行动的七项决议均投了赞成票。

1988年，中国对维和行动采取了更为积极的态度。1988年9月22日，中国常驻联合国代表李鹿野在致联合国秘书长的信中提出加入联合国维持和平行动特别委员会的请求，表示：“维持和平行动已成为联合国维护国际和平与安全的有效手段，有助于地区冲突的缓解以及和平解决争端，中国愿意与特委会成员国一道，对维持和平行动做出贡献。”同年12月，第43届联大一致通过决议，同意接纳中国为维和行动特别委员会成员，并认为中华人民共和国的参加将有利于维持和平行动特别委员会的工作。中国从此开始参加联合国对维和行动的审议工作。此后，中国代表在安理会，维和行动特委会的工作中积极维护《联合国宪章》，反对侵略，支持通过谈判和平解决争端等一系列的维和行动，并做出了自己应有的贡献。

1989年我国开始筹备参与联合国维和行动，1月，中国政府正式决定要求向联合国停战监督组织(UNTSO)派遣5名军事观察员(MO：Military Observer)，11月，联合国秘书长正式表示接受中国的申请，中国开始实际参与到联合国维和行动之中。当年，中国向联合国纳米比亚过渡时期协助团(UNTAG)派遣了20名文职选举监督员，这是中国首次派人参加联合国维和行动。

1990年，中国向联合国停战监督组织派遣5名军事观察员，1991年，中国向科伊军事观察团(UNIKOM)和西撒哈拉特派团(MINURSO)各派出20名军事观察员，1992年，中国向联合国柬埔寨临时权力机构(UNTAC)派遣了47名军事观察员和400人的工程兵大队，使中国在联合国维和行动中的作用和影响有了大幅度提高。

有研究者把中国恢复联合国合法席位后，参与联合国维和行动的态度和历程分为如下四个阶段：

1.观望阶段(1971～1981)：这一阶段，由于中国的国内形势、中国外交政策面临大的调整，以及中国对联合国维和行动缺乏一定的了解，因而对联合国维和行动基本上持否定态度，反对创建维和行动以及继续以往的维和行动。由于历史和现实的种种原因，中国在这个时期对维和行动采取了“不参与、不投票、不摊费”的“三不”消极政策。

2.申请加入阶段(1981～1989)：这一时期中国改革开放政策逐步深入，参与联合国事务日益增多，对外政策的顺利调整以及国际交往的频繁，使中国开始对联合国维和行动采取了积极主动的态度。1981年，中国开始对有关联合国维和行动的安理会决议进行投票并开始支付摊款。1988年加入维和行动特委会，开始参加对维和行动的审议工作。

3.有限参与阶段(1989～2000)：1989年1月，中国要求向联合国停战监督组织派遣5名军事观察员的申请，得到了积极的回应。经安理会认可，同年11月，联合国秘书长正式表示接受中国向联合国停战监督组织派遣军事观察员的申请，中国开始实际参与联合国维和行动。在此阶段，主要是中国人民解放军向联合国派遣维和人员。值得关注的是，中国参与联合国维和行动的态度还是相当谨慎的。

4.积极参与阶段(2000年至今)：这一阶段，除中国人民解放军继续向联合国派遣维和人员外，中国还向联合国任务区派遣维和警察。随着我国警察广泛参与联合国维和行动，使得我国对联合国维和行动的参与在广度和深度上表现了更高的积极性。2004年10月，我国首次向海地派遣125名成建制维和警察防暴队(FPU)，引起举世瞩目。

二、中国维和警察工作的发展

1997年5月31日，中国常驻联合国副代表王学贤在联合国总部代表中国政府宣布关于中国“原则上参加联合国维和行动的待命安排，并将在适当时候向联合国维和行动提供军事观察员、民事警察等”的决定。

1998年8月26日，江泽民、朱镕基、钱其琛、罗干等党和国家领导人正式批示同意公安部、外交部《关于建议选派民警参加联合国维和行动的请示》，标志着中国维和警察工作的正式启动。根据中央领导批示精神，公安部专门成立了维和警察工作领导小组，明确了办事机构——公安部国际合作局维和警察工作处，并着手进行中国维和警察的选拔、培训和派遣等相关工作。

为适应维和任务的需要，根据联合国对维和警察素质的要求，1999年，公安部在南京解放军国际关系学院举办了第一期维和警察培训班，从全国范围内选拔出20名民警参加维和培训，为派出维和警察作好了充分的准备。

1999年8月31日，联合国维和行动部正式请求我参加联合国东帝汶过渡行政当局维和行动。1999年9月16日，外交部正式对外宣布中国将派维和警察赴东帝汶参加联合国维和行动。2000年，公安部在中国人民武装警察部队学院成立了“中国维和民事警察培训中心”(2006年10月更名为“中国维和警察培训中心”)，定期举办维和警察培训班。

在2000年召开的联合国千年首脑会议上，中国政府表示，维和行动是联合国履行其维护国际和平与安全责任的重要手段之一，中国作为联合国安理会常任理事国，一贯恪守《联合国宪章》的宗旨和原则，支持联合国在维护世界和平与国际安全以及解决各种全球性问题中发挥不可替代的重要作用并将一如既往地履行自己的义务和职责。目前，中国政府已先后向联合国东帝汶、波黑、阿富汗、利比里亚、科索沃、海地、苏丹等任务区派遣了维和警察。

中国维和警察工作的开展，不但加深了我国对维和行动的参与程度，扩大了参与面，增加了参与点，丰富了我国参与联合国维和机制的手段，而且在维和行动实践中发挥了独特的不可替代的作用。

第一，随着新一代综合型联合国维和行动的任务与职能的延伸，作为维和人员组成部分的维和警察成为一支新的生力军。维和行动已经不再是军人的专利。联合国为了保证维和行动实现既定的目标、完成复杂的使命，更加需要维和警察的参与。

第二，维和警察在联合国任务区帮助恢复重建的使命中，主要承担观察监督执法、保障驻在国司法体制正常运转、维持当地治安秩序、打击犯罪、维护人权等职责。所以，维和警察的工作，最接近联合国维和任务区的基层。他们所做的是一些基础工作，每天接触的是最普通的老百姓，更能够发挥联合国维和行动的效力。

第三，作为一支准军事性质的力量，维和警察同维和部队的性质有所不同。作为联合国威慑力量的维和部队，通常给人以包有冷冰冰盔甲的距离感;而维和警察通常服务于普通老百姓的切身利益，有可能显示更多的“温情”，也更加容易拉近与联合国任务区普通大众的距离并获得更多的“认同”。

第四，在树立国家形象，延伸国家软实力方面，高素质的警察队伍和高质量的警务服务，不但能代表联合国，把一种维护世界和平的良好意愿传递给任务区的大众，也能够更好地展示一个国家民主的形象、法治的程度和友好包容的胸怀，从而使一个国家的软实力更好地得以体现。

当前，各国纷纷争夺软实力“制高点”，在国际舞台上增强影响力，体现自身的外交理念，树立良好的国际形象，力图提升自己的国家软实力。在多边外交领域，中国正在发挥着建设性作用。中国的外交政策与主张得到世界上越来越多国家的认同和支持，中国的国际形象日益改善，国际地位不断提高，对华友好力量不断增加。

三、中国维和警察工作服务于国家总体外交

(一)从国家利益的角度考量维和警察工作

首先，中国要实现经济建设的中心目标，抓住、利用并延长“重要战略机遇期”，需要一个相对稳定的外部环境。外交是内政的延伸，同时服务于内政。要想实现“和谐社会”，就需要世界的和谐。维护世界和平与安全，不仅是世界各国人民的殷切期望，也是中国人民的殷切期望，更是中国国家利益的一部分。所以，中国以更加积极的姿态来看待和参与维和行动，也是实事求是地从中国的国家利益出发考虑的。

其次，积极参与维和行动已经成为世界各主要大国尤其是世界主要政治力量的重要外交战略。在综合国力的竞争成为国与国之间竞争的主要方式的今天，西方大国虽然没有放弃传统的霸权主义和强权政治，然而也不得不以更加隐蔽的方式来保持和扩大他们在世界各地的影响力和控制力。冷战后，大国主导参与联合国维和行动成为一个突出的现实因素，他们希望通过参与维和行动，来扩大自身在世界和维和地区的影响力和控制力。

中国作为世界举足轻重的大国，也应该认清这种形势，在努力维护世界和平与安全的同时，对维和行动采取更加现实的策略，利用维和行动更好地服务于中国的外交目标，最大限度地实现中国的国家利益。维和警察工作的发展伴随着中国参与维和行动的进程，提升了国家形象，维护了国家利益。2004年以来，中国新的外交政策已经开始改变撞击—反应式的外交，转为主动参与国际事务的新外交政策，这是近代以来中国第一次在实力基础上奉行以国家利益为基础的积极进取且理性的外交。

(二)体现大国责任，利用维和行动扩展自己的影响

长期以来，许多国家都把参加维和行动作为获取安全利益的重要手段之一，一些大国及国家集团对维和行动表现出较大的主动性，注重利用维和行动扩展自己的影响。当前，各国对维和行动的政策仍在进行调整，关于维和行动的成败得失的争论也很激烈。争论归争论，行动不会停下来，而维和行动自身进一步发展的依据也恰恰就存在于这诸多似乎矛盾的争论之中，维和行动对国际安全的特殊作用将依然有效，还没有其他什么东西可以替代。

在今天中国安全利益的构成中，“国际联系利益”与过去相比有了极其迅速的增长，参与维和行动，强化与外界的安全合作，是这种利益结构变化的必然要求。实际上，国家间安全利益日益紧密的联系是任何国家都无法回避的。布热津斯基曾感慨：“现在的这个世界渗透性太强，以至于任何一个国家都无法有效地排除世界的影响。”今天的世界已经成为一个变化万端的棋盘，政治家的每一个行动，都要通盘考虑。一国要谋求国家安全，仅从自身角度出发是远远不够的。维和行动是当前政治博弈时可以动用的一枚重要的棋子。中国要对世界和平与发展做出更大的贡献，必然要更深入地参与到联合国维和机制中去。

(三)参与维和为融入国际安全机制提供有效途径

维护国家安全，不仅要在多领域取得平衡，而且要依赖国内外诸多因素的复杂平衡与互动。如今国家对安全的需求更加宽泛，所受到的安全威胁也趋向多样化，“综合安全观”的出现是历史发展的必然要求。因此，要维护国家安全，已经远不能靠单一的手段来实现。有效而高明的实力运用是化解安全威胁的过程。中国对维和行动的参与本身就是在对外关系中一种重要的实力运用，其作用和意义不可低估。中国的维和人员在派驻国担负具体的维和任务，体现了实力现实运用的一面，也有助于树立起负责任大国和良好合作的姿态与形象，体现了实力潜在运用的一面。这种姿态与形象是中国无形的战略资源。同时，这种实力的潜在运用方式更能充分发挥软实力的作用，成为中国能够调动的一种重要战略资源。

维和行动是全球范围具有特殊而重要作用的多边安全机制之一，深入参与其中无疑会大大加强与外界的安全联系。国际安全机制越来越成为调节国家间关系、维护国际安全的重要手段，不论是哪个国家，越来越难以置身其外。国际安全机制存在的基本前提是合作，否则机制本身将不复存在。中国应该争取扩大与国际安全机制乃至整个国际体系具有积极意义的“接触点”和“接触面”，这样的接触越多，中国的安全越有条件得到保障。当然，中国需要参加的是可望使中国获益大于代价的国际安全机制。在融入中求安全、求发展，需要大的战略智慧。大国之间也许不一定能够结成战略性伙伴关系，但为了维持世界的基本稳定，工作关系却不能不维持。联合国维和机制在国际安全领域，为大国提供了一个重要而特殊的共同工作的平台。

以更加积极的姿态参与到联合国维和中是既现实又符合中国长远利益的外交战略，因为这不仅是中国作为安理会常任理事国和地区性大国应当承担的责任，也是中国更加深入融入国际安全机制的一个重要和有效的途径。在新安全观的指引下，新时期中国的国家安全利益的重心仍然以国内的经济建设为中心，但是具体到实施方式上则与以往有明显不同，更加强调与国际社会的合作与协调，注重国际社会对国内建设的影响。新安全观的提出以及对维和行动参与力度的增强，表明中国日益重视对自身发展有重要影响的国际因素。随着中国“走出去”战略的实施，我国的海外利益明显增加，这也是促使中国参与维和行动的态度积极转变的一个重要因素。在我国安全利益发生变化的情况下，今后对维和行动的参与力度将会更大，态度也将更加积极。