“以地谋发展”模式能否持续？

■ 本刊记者 杨良敏 姜 巍

“土地是财富之母”，威廉·配第的这句名言道出了土地的重要性。发达国家在工业化、城市化初期，土地成为动员和吸引资本最重要的要素。在中国目前的发展阶段，土地承载着更多的功能，其中“土地财政”就是一个备受关注的议题。如何看待中国独特的土地制度安排对经济增长和宏观经济的影响，“以地谋发展”的路子是否可持续，风险在哪？下一步改革的方向在哪里？

9月21日，国务院发展研究中心农村部副部长刘守英在国务院发展研究中心“学术午餐会”上作了“土地制度、经济周期与宏观调控”的报告，从历史和现实的角度进行了讨论。会议由国务院发展研究中心研究员程国强主持，国务院发展研究中心市场所助理研究员邵挺作评论，其他几位与会专家参与讨论。最后，刘守英对提出的问题进行了集中答问。

以地谋发展：中国经济增长的独特驱动力

在传统的经济学看来，土地的需求是由经济发展的需求所派生的一种引致需求，即只有对土地上生产出来的产品有需求才有对土地的需求；按照舒尔茨的人力资本理论，随着经济发展水平提高，土地的经济重要性在不断下降，人的价值在经济发展中的重要性则不断提升。刘守英认为，这两个推断难以解释当前中国的实际。随着土地从产品功能到资产和资本功能的不断拓展，其重要性非但没有下降，在许多经济领域中的作用反而在上升。纵观中国经济30年高速发展的历史进程，可以清晰地看到，以地谋发展成为中国经济增长的独特驱动力。

刘守英说，就提供产品的传统功能而言，土地在国民经济中的份额在下降。但是，在非农经济中的作用上升，土地功能从产品功能拓展到资产和资本功能。这一改革过程中有两个重要的标志性事件：一是土地的所有权与使用权的分离，允许土地使用权的出让，为地方政府批租土地和外商投资使用土地提供了理论依据。在计划经济时期，我国长期实行无偿、无限制、无流转的国有土地使用制度，当时宪法规定，土地不可以出租和交易。因此，改革开放后外商在中国投资设厂就面临一个很大问题：土地是国有的，如果提供给外商就是卖国，如何将社会主义的土地合法地提供给外商，就成了当时面临的最急迫问题。1988年，我国修改宪法和土地管理法，取消了土地不得出租的条款，明确“土地使用权可以依照法律的规定进行转让”。这就创新了土地所有权与土地使用权相分离的原则，国家保留所有权，只提供使用权给外商，并且是有偿使用。二是土地功能从产品功能拓展到资产功能。国有土地分为两类，一类是划拨土地、政府用地、还有许多非盈利性的用地。第二类是工业用地和商住用地。2000年以后，实行土地储备和土地抵押融资的制度。2002年，经营性用地，包括娱乐用地、商业设施用地、房地产用地中的商业化用地实行“招拍挂”出让。2004年，工业用地实行“招拍挂”出让。这几项举措使土地资产真正实现资本化，将土地的资本功能拓展到金融功能。土地从产品功能向资本功能的拓展，事实上就是整个中国在过去30年里，土地作为一种要素真正进入市场，推动了工业化、城市化的进程。

2001-2010年，“招拍挂”出让面积占土地出让面积的比重从7.3%提高到88.3%。2010年，土地“招拍挂”出让收入占总出让收入的比重到达到92.23%。土地抵押融资规模达到2.55万亿元。正是土地功能的拓展和土地制度的特殊安排，为中国经济高速发展提供了充足的动力，成为“中国经济高速发展的发动机”。刘守英说，在改革初期，我国经济发展面临的初始条件是资本短缺、劳动力富余、土地稀缺。也就是，我们当时面临资本和土地两个短腿和巨量剩余劳动力一个包袱。如果没有土地制度的特殊安排，就不足以吸引外来资本，就没有企业“落地”，剩余劳动力也不可能从包袱转化为中国在国际竞争中的比较优势。抛开土地要素，劳动力剩余假说对中国过去30年经济的高增长解释力是不足的。

在上世纪80年代中期，剩余劳动力的包袱，使就业成为当时面临着的一个很大问题。把剩余劳动力从包袱转化为优势的过程，就需要让作为劣势的土地通过一套独立的制度安排，成为吸引外来资本的一个独特优势。这套方案就是低价从农民手中征地，政府独家控制土地出让，农地变成建设用地全部实行征用，按原用途进行补偿，就可以用很低的价格把土地拿过来。这样，土地的稀缺性就得到了解决，避免了因土地稀缺引起的土地价格过高，而且可以长期维持低成本竞争优势。采用这样一种独特的土地制度安排来吸引外资进入中国，同时使剩余劳动力的包袱转化为优势，增强了市场竞争力。

刘守英从三个阶段对“土地是中国经济高速增长的发动机”这一判断进行具体解释。

第一阶段是，上世纪80年代中期到90年代中期，为了让剩余劳动力在工业中被吸收、消化，允许农民利用集体土地创办乡镇企业，使农村工业化大大推进，改变了国有工业独大的局面。1993年，当时的乡镇企业、外资和国有工业各占三分之一，为形成多种所有制工业共同发展创造了条件，为农民真正参与工业化打开了通道，还解决了国有工业与非国有工业之间的诸多问题。

第二阶段是，90年代中期以后，我国对外开放程度加深，出口导向的工业化战略实施，开启了利用国际资本和市场推进国内工业化的进程。为了吸引外资，使廉价劳动力转化为现实优势，我国利用独特的土地制度安排，通过创办园区，提供优良的政策环境，低价供应土地，避开了土地稀缺性可能导致的土地高价和土地价格不断上涨，使我国在短短的十多年时间，成为世界制造工厂，成为国际分工体系的重要组成部分。

第三阶段是，进入新世纪以后，我国城市化进程大大加快。与人类其他经济活动相比，城市化是对生产要素配置、经济活动聚集和一国现代化影响最大的事件。当2000年前后，我国城市化加速时，尽管有改革开放后一段时期积累的经济实力，但是资本制约也是很明显的。这一时期，我国不失时机地深化土地使用制度改革，对经营性用地实行“招拍挂”制度，将土地增值收益的分配从“桌下”攫取转向“桌面”阳光兑现，显化了土地的资产价值，政府获得土地增值收益。土地投融资制度的形成，进一步拓展了土地的资本功能，在快速城市化中的作用举足轻重。

刘守英说，在我国经济快速增长中，土地扮演了非常关键的角色。土地的宽供应和高消耗保证了高投资；压低地价的低成本供地保障了高出口；土地的招商引资推进了高速工业化；土地出让和土地抵押融资助推了快速城镇化。在这一进程中，我国土地使用制度改革，加快了土地从资源向资产、资本形态的转化，拓展了土地功能，带来巨大的乘数效应。所释放的“土地红利”，为促进工业化、城市化快速发展，使我国成为世界制造工厂，以及增强综合国力、提升我国在全球政治经济的地位做出了重要贡献。

土地市场调控与宏观经济波动

由于整个中国的经济发展是高投资、高收益和高耗费，以及地方政府主导经济发展，导致土地在中国经济发展中扮演着重要角色。与此同时，“地根”和“银根”共同作用，使我国在经济扩张时期的经济更加过热，经济紧缩期的经济过冷，放大宏观经济波动。

刘守英说，从90年代以来，我国宏观经济的周期性波动分为四个阶段：1992-1997年，名义GDP增长率始终保持在10%以上;1998-2002年，名义GDP增长率低于10%，处于轻微通缩阶段；2003年-2008年，名义GDP增长率保持在15%以上，是“高增长、低通胀”的黄金发展阶段；2009年受全球金融危机影响，名义GDP增长率回落到10%以上，2010年迅速上升至16.8%。而分析影响中国宏观经济波动要素，主要是固定资产投资、货币供应和土地投放。

从投资看，固定资产投资量的变动与宏观经济周期波动基本一致。除1998年和2008年的两次金融危机，受出口影响，名义GDP增长下降很快，更加倚重投资拉动经济增长，名义固定投资增长幅度反而上升。宏观经济紧缩时期，固定投资增幅出现较大幅度回落。

从货币供应看，广义货币供给量变动与宏观经济波动趋势一致。1992-2010年间，前一年的广义货币供给量增幅跟名义GDP和社会名义固定资产投资增幅保持比较一致的同向性，周期性波动趋势很一致。在经济过热阶段，广义货币供给量增幅维持在30%左右，名义GDP和固定资产投资增幅分别在25%和35%左右。经济刺激阶段，采用扩张性货币政策，如2009年广义货币供给量增幅随之下降，如2007年宏观经济过热，2007年和2008年货币供应量增幅在17%以上。

从土地供应看，其供给量变化与宏观经济波动也趋于一致。1994-2010年间，前一年新增建设用地增幅跟名义固定资产投资额GDP的增幅有比较一致的趋势。它表明，如果去年的新增建设用地增幅下降很快，会导致今年许多项目无法“落地”，固定资产投资增幅和GDP增幅都会受到很大影响。反过来，如果去年新增建设用地供给很充足，今年的固定资产投资和GDP水平会较大幅度上升。以2005年为例，固定资产投资增幅同比下降了2个百分点，名义GDP增幅只同比上升了1个百分点。

刘守英重点就土地调控对宏观经济波动的影响进行详细分析。在宏观经济过热时期，中央政府采取紧缩政策，冻结批地、中止土地审批权等办法，减少全国新增建设用地供给量，收紧“地根”，地方政府用地规模和出让规模大幅减少，土地出让金减少，固定资产投资量显著减少；在宏观经济扩张时期，土地政策转向“保增长”，中央政府会大幅增加建设用地供给量，放松“地根”，地方政府建设用地储备和供给量大大增加，大量土地抵押贷款会流到地方政府手中，地方政府土地出让金和土地抵押贷款量大幅上升，带动固定资产投资量显著上升。

他说，我国的宏观经济波动，受货币发放和土地投放双重影响。“银根”和“地根”的共同作用，对宏观经济波动产生放大效应。

以地谋发展模式存在制度性风险

事物都有两面性，以地谋发展模式同样如此。土地在促进经济高速发展的同时，其带来的风险不可忽视。刘守英分析，这种风险主要存在四个方面:

第一，地方政府财政风险。1997年以来我国地方政府性债务规模逐年增长。1998年和2009年债务余额分别比上年增长48.20%和61.92%，2010年的债务余额比上年增长18.86%。有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的 19.9%和 3.56%。2010年，10.7万亿元债务余额约占当年GDP的26.9%，加上名义指标表现的公共部门债务相当于GDP的20%，以及政策性金融机构发行的金融证券等约相当于GDP的6%，我国公共部门总体债务率在50%-55%，按照公共债务余额占GDP的60%的欧盟标准，我国总体债务风险仍处于警戒线以内。

但是，现在问题在于局部地区债务情况不容乐观。对地方政府举借的内债，各国的指标口径不同，警戒线数值迥异。美国的负债率警戒线是13%-16%，加拿大的负债率警戒线是不得超过25%。2010年底，我国东部地区加计划单列市、中部地区和西部地区负债率分别为19.2%、24.2%和36.4%，按美国口径都已越过警戒线。按加拿大口径中部地区已逼近警戒线，西部地区远远超过警戒线。更重要的是，抵押土地已成为政府偿债的最重要来源，2010年底各级政府承诺用土地出让收入作为偿债来源占地方政府负有偿还责任的负债额比重为37.96%。一旦土地出让收入下降，地方政府偿债能力就会急剧下降。

第二，银行金融风险。地方政府融资平台由省、市到县，行业从城市建设、交通延展到新能源等各个领域。这个平台贷款有的是以未来土地收入预期的收益权质押，有的干脆以政府信用担保，存在不同程度的风险。截止到2010年底，融资平台公司政府性债务余额占地方政府性债务余额的46.38%。地方各级政府已支出的债务余额中，用于土地收储的占10.62%。银行贷款总额占到地方政府性债务资金的79.01%，其中负责偿还的债务中银行贷款占比为74.84%。

第三，“土地-财政-金融”联动机制的系统性风险。在这套发展机制中，财政是动力。“吃饭靠财政，建设靠土地”，对土地征用、开发和出让产生很强的激励效应。在经营性用地实行招拍挂后，土地出让收入大幅增长，形成土地财政。金融是工具。近些年来，我国各级地方政府城市建设资金主要来源于银行信贷。土地是杠杆。地方政府向商业银行借贷，一靠资本金，其一部分来自于收支盈余，更主要来自于土地出让收益。二靠资产作抵押，土地是最可靠、最可预期的抵押品。这套发展机制促进了经济高增长，增加了地方财政收入，造就了城市繁华。但是，其弊端也是很明显的，主要是造成多征、多占、多卖地冲动，导致土地浪费，冲击耕地红线，也加大了宏观调控的难度。

第四，社会风险。2005年-2010年，全国土地征收数量持续上升，2005年征收土地面积445.4万亩，2010年增加到688.9万亩，年均增幅超过9%。“低价征收、高价出让”的征地和出让制度，对失地农民和拆迁户的市场化补偿比重过低，引发的群众性事件在逐年增加，且占各类群体性事件的比例也在大幅度提高。根据国家信访局统计，群众性上访事件60%与土地有关。土地纠纷已经成为税费改革后农民上访的头号焦点，占社会上访总量的40%,其中征地补偿纠纷又占土地纠纷的84.7%，每年因为征地拆迁引发的纠纷在400万件左右。

以地谋发展模式需要改革

针对以地谋发展模式存在制度性风险，刘守英初步提出了他的政策考虑：

第一，改变以地谋发展模式需要战略决策。在整个经济发展过程中，“土地-财政-金融”联动机制，具有极大的风险性。如果要改变以地谋发展的发展模式，要承受多大的风险，是需要战略决策的。

第二，土地制度改革对促进发展模式转变的意义重大。要改变以地谋发展的模式，“低征高卖”的制度必须要进行改革，其牵涉到在城市化过程中，中央政府与地方政府、地方政府与农民、农民与农民、农民与集体之间在土地增值收益中的分配问题。在他研究看来，这个问题是越看越大、越来越复杂，越来越难以解答，需要下一步做更深入的研究。