我国企业劳动规章制度存在的问题及其对策

马爱华

(广东行政学院 法学系，广东 广州 510631)

自2007年《劳动合同法》颁布施行以来，我国劳动领域，因法的适用必然要发生一系列的变化，该法关于用人单位劳动规章制度的法律规定，对于我国长期显现劳资势力失衡、劳动力买方市场的企业劳动管理体制，是个大大的挑战。伴随着《企业职工奖惩条例》的废止，企业的用工制度面临除旧立新的任务。而从这几年的发展状况来看，我国的企业劳动规章制度一直存在、仍然存在不少急需解决的问题。对企业劳动规章制度的考察，可以有不同的路径，经济学的、管理学的、社会学的，等等，本文从法学的视角，着力分析其合法性、系统性、适当性、道德性、效率性。

一、企业劳动规章制度的涵义及意义

在我国的劳动法学研究领域中，关于企业的劳动规章制度，研究者指称的词汇，常见的是“企业规章制度”，而非“企业劳动规章制度”。［1］其实两者完全是两个不同的概念，混淆二者的区别将给劳动法的理论研究带来混乱，对企业的劳动制度建设无益。

1.企业劳动规章制度的涵义。要弄清企业劳动规章制度的涵义，首先得明白什么叫企业规章制度。

企业规章制度是指企业自身依法制定的组织经济活动和进行经营管理的规则，是由企业有权部门制定的以书面形式表达的并以一定方式公示的对企业内部一般事务处理的规范总和。它应该包括几个部分:组织规则、经营规则、公关规则、劳动规则等等。只有劳动规则才是我们通常所称的企业劳动规章制度。

企业劳动规章制度是企业规章制度的组成部分，根据《劳动合同法》第四条，它是企业规章制度中“直接涉及劳动者切身利益的规章制度”。综合《劳动合同法》第五条，以及《劳动部关于对新开办用人单位实行劳动规章制度备案通知》(1997年)，企业劳动规章制度的涵义可以表述为:企业规章制度中关于劳动报酬、工作时间、休息时间、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律、劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度。

企业劳动规章制度可包括两方面的内容:一是法定内容;二是非法定内容。法定内容是根据法律、法规和规章制定的。主要有:劳动合同管理、工资支付、社会保险、工时休假、职工奖惩以及其他劳动管理制度等。非法定内容是根据企业的实际需要而制定的，主要有员工选聘依据、考核标准、晋升条件、工资分级、福利待遇等内容。

2.企业劳动规章制度的特征。企业劳动规章制度区别于其他企业规章制度，不仅仅在于内容的不同，即是否“直接涉及劳动者切身利益的规章制度”，还在于制定的程序不同。企业劳动规章制度被依法要求走民主程序，它的制定、修改，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。

3.企业劳动规章制度的意义。它是企业管理劳动者的依据，也是劳动者维护合法权益的依据。

其一，它是劳动法律制度的延伸和具体落实。企业劳动规章制度是劳动法律制度的延伸，也是重要补充;是劳动法、劳动合同法与劳动者权益的契合点，是国家法律与社会实际的结合;是劳动者权益的具体体现。离开了企业劳动规章制度，劳动法律制度就成了一纸空文。其二，它是企业人力资源管理的重要工具。企业劳动规章制度是企业劳动人力资源管理的具体措施和做法，是企业为加强劳动管理，在企业内部实施的规范劳动者劳动义务、保障劳动者依法行使劳动权利的行为准则。它在规范劳资双方权利义务的同时，对劳动者和劳动秩序发挥着规则作用。一方面是引导和教育。让劳动者清楚地知道自己享有哪些权利，怎样获得这些权利，应该履行哪些义务，如何履行义务。二是警戒与威慑作用。通过对员工违反规章制度的后果做出规定，以及对违反规章制度的行为予以惩处，来威慑员工，使员工懂得什么是错误行为，错误行为会产生什么后果，自觉抑制错误行为的发生。

其三，它是企业生产经营、长足发展的重要保障。劳动规章制度不仅可以明确劳资双方的权利和义务，而且还可以更为具体的明确劳资双方实现权利和义务的措施、途径和方法等。因此，当劳资双方的权利和义务以及权利和义务实现的措施、途径和方法通过规章制度加以明确、具体后，就可以大幅度防止纠纷的发生，从而可以维护企业正常的生产和工作秩序。依法制定、科学规范的企业规章制度，在劳动力流失严重的先一步发展的东部沿海地区，尤其对企业的正常运营、生产、长远发展具有深远的影响。

其四，是协调劳资矛盾、处理劳动纠纷的重要依据。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》规定: “用人单位根据《劳动法》第四条之规定，通过民主程序制定的规章制度，不违反国家法律、行政法规及政策规定，向劳动者公示的，可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。”

其五，它对社会稳定有不可估量的作用。我国虽然仍然是农业大国，但正在急剧地向工业社会过渡，城市化速度十分惊人。在工业和城市领域，劳动力和资本者，是两大相互依存、相互抗衡的社会力量，转化对立为和谐，不断地化解矛盾和冲突，在当今的中国，对2020年实现全面建成小康社会的政治经济目标，不言而喻具有相当重要的意义。

二、现存问题

可以说，《劳动合同法》对企业的最大影响，就是要求企业建立健全完善的劳动规章制度。如果没有达到这个效果，《劳动合同法》的价值就大打折扣。从大量的调查资料来看，企业劳动规章制度主要存在合法性问题、制度化问题、适应性问题、人性化问题以及执行力问题。［2］本人对一些企业进行了访问调查，结果是这些问题仍然存在。这说明制度的转变与建设的确不是一件简单快捷的事情。

1.违法较普遍。许多企业的规章制度，都存在一些法律风险。企业劳动规章制度不合法是现状中最严重的问题，对我国法制建设、经济建设来说，意义也最为重大。

规章制度不合法主要包括内容违法和制订程序违法。内容上，违反劳动基准等法律规定。如违反休息休假制度、工时制度，违法设定押金或保证金、扣压身份证件、证书，事假、病假、婚丧假、年休假等缺失，周休2天变为1天甚至1天还不能保障，加班时间严重超时等等;违反工资制度规定，拖欠工资、不给加班补贴;违反劳动保护规定，不发放劳动保护用品、劳动保护和安全条件不达标、侵犯女工权益、使用童工等;违反社会保险制度，欠缴保险费用。

还有违反民法，侵犯人身权的表现。如上班交手机、下班搜身制度。

程序不合法，常见的是没有经过协商，或协商走过场。

2.制度化水平偏低。表现之一是缺漏。有实体制度，无程序制度;有原则，无细则;有惩罚，无激励;有要求，无监督。甚至一些小企业内部几乎没有成文的规章制度，只凭管理人员的口头传达，以经营者口头说了算数的专制型家长式的管理模式，管理人员只凭个人的好恶和经验处理职工的“违规”行为;

表现之二是杂乱。企业内部不同部门从各自立场出发，拟定的制度互相扯皮、不一致;与集体合同、劳动合同相冲突;

表现之三是滞后。与新法相抵触，如用行政处分处罚职工。

3.人性化不够。主要表现为权利义务不对等，单位的权利被强调，工人的义务被放大;

劳动条件过分苛刻。有些单位的规章制度不通人理不近人情，超出了常人所能承受甚至所能想像的程度。A公司规定，漏刷考勤卡1次，罚款50元。［3］比如某公司规定，旷工一天，罚款2000元。还有如1个工作日内，只许上洗手间2次，喝水1次，总计不超过15分钟。1个厕位的洗手间，1间或2间，上锁，钥匙归主管人员保管，工人每人2张小纸片，用纸片换钥匙。普遍不设病、事假，不上班即旷工。

4.适应性待增强。表现之一是内容笼统。条文抽象、宽泛，不具体、不细化。如“经常迟到早退”，视为严重违纪。但什么叫“经常迟到早退”?没有频率规定;表现之二是没有结合企业的实际。或照抄法律法规条文、或拿别的企业制度来滥用充数，实际效果是一方面有制度等于没制度，脱离实际没法用，另一方面又造成管理资源等浪费;表现之三是是条文僵硬，缺乏张力。好的制度需要具备弹性与包容力，这就要求立制者一定的专业素养。如什么叫严重违纪，不少企业要么没有穷尽现象，要么重复强调或是内容过界。

5.执行力弱。内部监督与外部监督均呈肌无力态势。执行者不认真，内部束之高阁。劳动者缺乏监督能力，工会的作用没有充分发挥，行政部门或太忙没空顾及或惰政疏于监管。

三、对策

一般地，思想意识是人的行为指南。企业的劳动规章制度建设，首先需要企业家或者管理人在管理理念上转变或提升。过去我国长期的计划经济体制，改革开放以来形成的资本独大、唯权唯富的社会意识，以及相对应的劳动者地位较低的社会现实，架构了命令、指挥、权力一边倒的领导理念。现在需要确立市场用工理念。企业和劳动者的关系是合同关系，双方主体平等，通过劳动合同规范双方的权利义务关系。因为平等，所以劳动规章制度应该双方协商确定，因为平等，劳动者必须享有基本的人权和尽可能的人文关怀。

在企业文化发生足够转变的前提下，企业劳动规章制度的建设可以着重从以下几方面去进行:

1.合法性建设。合法包括内容合法、主体合法与程序合法。所谓内容合法是指规章制度的内容不得违反法律、行政法规以及政策规定。内容的合法性是规章制度赖以存在的基础。如劳动规章制度的内容不但不能违反《劳动法》、《劳动合同法》及其配套法规，也不能违反民法通则、婚姻法、妇女权益保障法、未成年人保护法、残疾人就业保障法等基本法律。

主体适法。《劳动合同法》第四条明确了用人单位规章制度的制定主体是单位。所以企业的规章制度都应该以企业的名义发布，而非企业内部部门各行其是。

程序合法是指，劳动规章制度的制定应经过劳动合同法规定的民主制定程序。首先是协商定制。《劳动合同法》第四条明确规定，用人单位在制定、修改规章制度时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，与工会或者职工代表平等协商确定;其次，劳动规章制度必须公示并告知。用人单位劳动规章制度必须经公示后方能第生效;未经公示的规章制度对职工不具有约束力，也没有法律上的效力。

2.制度化建设。主要任务是要系统化。一是内容应该全面。该有的制度都得立。比如招聘录用制度、劳动合同管理制度、薪酬和福利制度、考勤制度、休息、休假制度、奖惩制度、绩效考核制度、培训制度等;并且每项制度的内容要完整。如休假制度。婚假国家已经有规定，企业应该遵守;年假、病假、事假的时间要规定，病假、事假的工资在不低于法定标准的原则下企业可以自定;探亲假、丧假，计划体制内有规定，但法律效力没有涉及非国企企业，因此企业也应该规定。二是制度之间应该互相印证衔接，形成体系。既不能自相矛盾，也不能断层缺位。

同时，根据企业行业性质和规模大小，制度化水平要求不一。有的企业，制度没有必要大而全，只要够用就行。一些企业老板反映说，很多制度立了但一直没有使用过，所以后来就没那么认真对待了。

3.文明化建设。管理要体现人性化，维护劳资和谐关系。重激励，轻惩罚的管理，管人不如管心的制度才符合现代科学的管理理论。劳动规章制度所适用的对象是人，而人是有感情的动物。在设计规章制度时，要处处体现以人为本的思想。所以，企业要注意劳动规章制度的内容不得与社会公序良俗相违背，要满足工人的基本生活生理需要，不侵犯人格尊严。同时还要考虑规章制度执行过程中的公平与合理，避免用人单位和劳动者的权利和义务不对等。如果用人单位片面强调权利而不愿承担义务，必定引发用人单位和劳动者之间的矛盾。

4.适应性建设。一是内容要具体。责、权、利应当明确并可预期，例如“严重违反规章制度的行为”，涉及劳动合同的解除，是否给付经济补偿金，是劳动纠纷的常见原因之一，必须按照逻辑规律一一列举。

二是语义明确。文字简洁，用语规范，表述清晰，不产生歧义。同时，切忌使用了过多生涩词汇，语言应力求通俗易懂。尽量使用法律语言和专业术语。

三是恰当使用弹性语言。大的企业应该聘用法律工作者，小的企业应该咨询或雇请法律行家，提高订立制度的水平。

四是要结合企业的实际情况，与企业的行业性质、规模、企业文化等相适应。

5.执行力建设。除了企业内部主管部门及负责人应该有制必依、执制必严外，工会协商对话的能力和作用要提高增强;劳动行政部门审查、监督，企业上级主管部门的领导作用都应该到位。

对劳动者的普法教育要进一步加强，以提高劳动者的对话能力;对工会组织应该真正还其本来面目，实现工会为工人自己的维权组织的社会本质，同时提高工会负责人的领导能力、组织能力及法律素养。

在政府监督方面，应该增加合理性惩处。劳动合同法只设置违法责任，没有违理责任。对于没有违法，但违背常理的行为，如苛刻的反人性不文明的企业规定和企业管理行为，劳动行政部门可以制定谈话、批评制度，在内部会议、内部文件上进行点名批评，以示惩戒。

［1］方文生，等.完善邮政企业规章制度的措施探讨［J］.邮政研究，2009，(2).

［2］林东.浅谈构建企业规章制度的几个问题 ［J］.广东科技，2009，(8).