水电项目采用工程总承包模式实施水土保持工程的探讨

杜运领，李海林

(中国水电顾问集团华东勘测设计研究院，浙江杭州310014)

水电作为可再生能源，具有清洁、可持续等优势，其对国家能源战略的贡献是巨大和显而易见的，可以预见，国内后续对水电的开发力度仍将不断加大。而随着国际社会和我国对生态环境保护工作的日益重视，水电建设项目的水土保持工作也越来越得到各级政府部门、项目业主及各参建单位和各类组织的关注，各类法律法规、技术规范相继颁布实施，对水电项目的水土保持工作提出了更新、更高、更细的要求。水电项目的水土保持工程具有建设周期长、参建单位多、水土流失成因复杂、建设扰动范围大等特点，目前水电站的水土保持措施实施模式不尽相同，在工程管理水平、参建单位认识程度、措施实施时效等方面存在一定差异，导致各项目科学、合理地实施水土保持措施、建设水土保持工程、落实水土保持“三同时”制度也存在差异。下面，根据水电项目水土保持工程的实施现状，探讨工程总承包模式在水电项目水土保持工程建设中推行的必要性和实践意义，及其在保障各项水土保持工程按照“三同时”制度、生态环境保护和水土保持的要求，保质、保量完成并发挥效益方面所能发挥的作用。

1 水电建设项目水土保持工作现状

近年来，随着国家对水电开发的重视，水电建设装机规模不断增加，目前我国已投产水电装机总量约1.50亿kW，正在建设的水电项目装机约0.90亿kW、正在开展前期工作的水电项目装机约1.60亿kW。随着水电建设规模的不断扩大和水土保持法律法规的日益完善，项目建设业主对水土保持工程重视程度越来越高，对水土保持措施的投入越来越大，各类水土保持工程呈现出规模大型化、技术复杂化、效益综合化等特点，工程实施难度逐渐加大，工程建设管理难度加大，对工程设计、施工、管理等配套技术的要求以及人员、资金的要求越来越高。

1.1 水电建设项目水土保持工作特点

(1)工程所处区域环境特殊，水土流失形式复杂多样。水电建设项目大部分集中于我国四川、云南等西南部水能资源蕴藏丰富的区域，所在区域环境的共性为降水丰沛，地形起伏较大，山高谷深坡陡，沟谷深切，峭壁林立，局部区域高陡边坡直达江(河)边，形成“平缓区域，植被发育较好，覆盖层相对较厚;陡坡地段，植被稀疏，甚至无植被，覆盖层浅薄”的地理特征。所在区域土壤侵蚀类型有水力侵蚀、重力侵蚀和混合侵蚀等多种形式，有的区域还存在风力侵蚀，侵蚀类型复杂多样。

(2)水土保持工作类型多、周期长、涉及的单位多。水土保持工作从三通一平至工程竣工，贯穿水电工程建设的整个施工过程，并且几乎涉及所有土建工程作业面，具有周期长、涉及范围广、交叉影响等特点。如锦屏二级水电站从2007年正式开工建设，计划2015年全部投产发电，包括坝区、厂区、交通道路、营地、弃渣场、施工临时场区等不同类型的施工区域，涉及的设计、监理、施工单位近20家，涉及的水土保持工作包括工程措施、植物措施、临时措施等措施的实施以及水土保持专项设计、监理、监测、管理等，工作类型丰富多样。

(3)水土保持工程复杂程度高，实施难度大，管理成本高。随着水电开发规模的不断加大，水土保持工程类型不断增多，其复杂程度也越来越高，弃渣场规模目前已接近1亿m3，施工场地面积可达数平方公里，需实施植被恢复等生态修复措施的区域面积可达10多km2。水土保持工程已经从简单的挡渣墙、排水沟到复杂的拦渣坝、挡水坝、泄洪洞等综合性工程，实施难度越来越大，管理成本成倍增加。

(4)水土保持工程投入大，建设单位重视程度高。随着国家对水土保持工作管理的日益规范化，各项目建设单位对水土保持工作的重视程度越来越高，水土保持资金投入从几百万、几千万增加到目前的几亿、十几亿，个别项目水土保持投资占总投资的比例已达到5%以上。同时，建设单位内部成立专门的水土保持管理机构，配备水土保持专职或兼职人员，从水土保持设计、监理、监测到水土保持设施验收均委托具有相应资质的单位承担，管理投入不断增加。

1.2 水电建设项目水土保持工程建设模式及存在的不足

1.2.1 工程建设模式

目前，水电建设项目的水土保持工程建设模式主要有以下几种:

(1)平行发包模式。建设单位将水土保持工程的设计、施工分别发包给不同的承包商，不同的单位分别承担工程设计和施工任务。根据施工招投标方式的不同，可再细分为两种类型:①根据水土保持工程的特点，将其纳入主体工程标中统一发包，结合主体工程一并实施;②将水土保持工程单独进行招投标，由中标施工单位负责实施，建设单位负责管理。

(2)工程总承包模式。建设单位采用工程总承包模式，将水土保持工程的设计、施工，甚至包括管理，集中发包，委托一家或数家单位组成的联合体，形成以设计单位为龙头的承包商，承担水土保持工程全过程的实施，负责向业主移交符合国家验收标准的水土保持工程，如龙滩水电站库区水土保持工程。

1.2.2 平行发包模式存在的不足

目前，水电建设项目的水土保持工程建设，除极少数采取工程总承包模式外，绝大多数仍采取设计、施工、管理相分离的平行发包模式，在水土保持新要求、新形势下，此种模式的不足之处正在逐步突显出来，主要有以下几个方面:

(1)水土保持工程实施后不能满足国家要求的现象时有发生。由于传统模式下的水土保持工程设计、施工、管理等单位不同，致使设计单位的水土保持设计意图不能很好地贯彻落实，加之施工人员缺乏水土保持专业背景，对水土保持法律法规的理解不透彻，采用的施工方法、施工工序、进度安排等与水土保持工程的要求不一致，在水土保持执法日趋严格的背景下，造成水土保持工程实施后不能满足国家要求的现象时有发生，在水土保持执法检查中较为被动。

(2)对水土保持认识不足，工程实施不到位，易发生水土流失危害事件。如水土保持工程附属于主体工程一并实施，承担水土保持工程建设的施工单位往往不具备水土保持专业背景，甚至没有相关的水土保持技术人员，对水土保持的认识不足，使水土保持理念得不到贯彻，水土保持新方法、新技术得不到应用，在赶工程进度的情况下，存在简单实施水土保持工程或滞后实施的现象，不能与水土保持工程的“时效性”相结合，在施工期间易造成水土流失，甚至发生水土流失危害事件。

(3)水土保持工程效益不能得到充分发挥，投资效益比较差。水土保持工程包含在主体工程中一并实施，施工单位往往将自己的主观想法和要求强行加进水土保持工程，在施工期间滞后实施或不实施水土保持工程，且一些临时措施也往往简化或不实施，只是在工程后期再补充实施相关的水土保持工程，不仅使水土保持工程不能发挥应有的效益，而且可能造成浪费，造价升高。

(4)水土保持设计与施工脱节，设计变更多，施工索赔多。在水土保持工程实施过程中，水土保持设计往往会与施工脱节，由于没有专门的水土保持设计部门参与水土保持专项设计，相关水土保持措施没有后续招标、技施设计，而施工单位又拿不到水土保持工程的设计图纸，在水土保持专项工程验收时发现变更较大，又需要再补充实施，造成水土保持工程变化大、变更多，从而影响专项验收，还造成施工单位索赔多，造价升高。

2 引入工程总承包建设模式的优点及意义

2.1 工程总承包建设模式

工程总承包是指承包商受业主委托，按照合同约定对工程建设项目的设计、采购、施工、试运行等实行全过程或若干阶段的组织实施［1］。

在西方发达国家，工程总承包作为通行的建设项目组织实施方式已有上百年的发展史，我国工程总承包业务的开展也经历了20多年的历程。20世纪80年代初，国内的石化行业与国际接轨，大力推行工程总承包，取得了显著效果，节省了投资，缩短了工期。随着我国加入WTO和经济建设的快速发展，工程总承包管理模式从石化行业逐步被推广到冶金、电力、纺织、铁道、机械、电子、石油天然气、建材、市政、兵器、轻工、地铁等行业，房屋建筑工程采用工程总承包管理模式的项目也在不断增加，工程总承包市场取得了明显的进展，涉及行业范围和总承包合同额均取得了持续稳定的增长。

目前，国内工程总承包的具体模式有EPC(设计—采购—施工)、DB(设计—施工总承包)、EP(设计—采购总承包)、PC(采购—施工总承包)、BOT(建设—经营—转让)等承包方式。工程总承包建设模式具有以下优点:

(1)总承包商负责协调设计、采购与施工，大幅度减少了业主方在项目微观层面的管理负担，有助于业主集中管理力量解决项目执行的核心问题。

(2)工程总承包模式实现了工程设计、采购、施工、试运行的深度合理交叉，可有效缩短建设周期，对于工期紧的项目十分有利。

(3)工程总承包大多采用固定总价合同，此种模式有助于激励总承包商利用自己的先进技术和经验，采用现代化管理方式，对工程实施过程进行优化，减少无效费用，更有利于项目造价的总体控制，投资效益比较高。

(4)工程质量由总承包商总负责，使工程质量责任清楚，避免在质量问题上的扯皮，在工程出现质量事故后，责任方清楚易辨，避免了设计与施工单位的相互推诿，业主的利益能得到充分保障。

(5)在工程总承包模式下，设计、采购、施工的一体化，减少了外部管理接口，避免了业主与总承包商之间在设计、采购、施工衔接方面的争端，有助于工作效率的提高，减少索赔的发生。

目前，国内工程总承包主要有3种形式:一是以设计院/工程公司为主导的工程总承包，主要以设计单位为龙头进行总承包，从实施效果来看，由于设计的控制作用，效益较高，所以采取此种形式的较为普遍;二是以施工承包商为主导的工程总承包，主要以施工单位为龙头进行总承包，从实施效果来看，由于施工单位缺乏设计功底，效益相对较差，所以采用此种形式的相对较少;三是以设备成套为主导的工程总承包，主要以设备采购为龙头进行总承包，由于其局限性较大，所以采用此种形式的也相对较少。

2.2 在水电建设项目水土保持工作中引入工程总承包建设模式的意义

(1)有利于落实国家水土保持法律法规。水土保持工程行业性、专业性强，社会关注度高，且有独立的法律法规体系，与水电建设中的大多数建筑工程、设备安装工程不太相同，应更加注重专业化管理。采用工程总承包模式，让具有资质的承包商承担工程的设计、施工或管理，作为专业化的项目执行单位，可更有效地贯彻落实水土保持法律法规要求。

(2)有利于完善水土保持工程建设程序，推进工程进展。目前，项目建设单位不可能配置大量的水土保持管理人员，加之部分施工单位水土保持管理理念不到位，在建设过程中可能出现水土保持工程实施不及时或实施效果不佳等问题。采用工程总承包模式，在建设全过程，工程总承包商是唯一的对应于项目业主的责任单位，必须对水土保持工程的设计、施工、管理等每一个环节予以系统全面的关注，根据总承包合同确定的经济技术指标，对项目建设进行充分的前期总体策划，协调各参建分包单位，通过管理目标和责任分解，将技术指标层层细化，并落实到具体的单项工程和责任人，按经营管理组织系统，确定成本责任层次，回避了工程建设过程中各项控制责任不清，各环节协调不力造成工期拖延、投资增加、质量事故和合同纠纷等问题，有效地保障了对项目的综合控制。业主将水土保持工程的全部建设内容和责任发包给总承包商，承包商将自发地加强与水行政主管部门的沟通、交流，既可有效执行水土保持法定程序，又可推进工程进展。业主能集中精力，处理工程建设的其他事项，从而可提高工程综合管理的水平。

(3)促进水土保持工程创新和优化设计。设计是工程总承包管理模式的“龙头”，加强技术创新，提高优化设计水平是工程总承包商的主要盈利点。在实现总承包管理效益目标的驱动下，总承包商在水土保持工程建设各环节，将始终抓住“技术创新和优化设计”这个关键环节，不断优化设计成果、施工方案和材料选取，挑选并调整满足专业要求的合作单位，联合各分包商通过技术创新降低物化劳动，从而实现项目盈利。这种优势，在对技术要求发展迅速的水土保持工程建设中将表现得尤为突出。

(4)有效控制水土保持工程投资。不论采用单价承包或总价承包方式，工程总承包商都要在工程投资、进度、效果等方面向业主作出承诺，使项目业主的风险得到有效转移，从而可有效地控制水土保持工程的投资。

3 结语

改变水土保持工程的传统建设模式，引入工程总承包，将有效地解决建设单位水土保持专业技术人员不足、各参建单位技术理念存有差异等方面问题，减少建设单位的管理成本，使水土保持工程管理、实施更为专业化和集成化，提高水土保持工程实施效果，确保国家法律法规得到有效执行，是水电建设经济效益、社会效益、生态效益最大化的需要。

［1］张水波，贾建拢，仉乐.工程总承包模式在铁路工程建设中的应用［J］.中国铁路，2006(1):53－55.