谈谈水土保持法修订的过程和重点内容

刘 震

(水利部水土保持司,北京 100053)

谈谈水土保持法修订的过程和重点内容

刘 震

(水利部水土保持司,北京 100053)

修订;重点内容;水土保持法

随着经济社会的迅速发展和人们对生态环境要求的不断提高,于 1991年颁布实施的水土保持法已经不能适应新形势、新任务的要求,突出表现在不适应落实科学发展观、建设生态文明、实践可持续发展治水思路以及社会主义市场经济体制的要求,影响了各级地方人民政府水土保持工作的开展等方面。历时 5年,修订后的水土保持法于 2010年12月 25日由第十一届全国人大常委会第十八次会议审议通过,并定于 2011年 3月 1日起实施。新水土保持法的重点内容是:强化了政府的水土保持责任;强化了水土保持规划的法律地位;突出预防为主、保护优先的方针,强化了特殊区域的禁止性和限制性规定;强化了水土保持方案制度;完善了水土保持投入保障机制;完善了水土保持的技术路线;强化了水土保持监督管理;强化了水土保持监测;强化了法律责任;明确了单设水土保持机构的职责。

2010年 12月 25日,第十一届全国人大常委会第十八次会议审议通过了修订后的水土保持法,并定于 2011年 3月 1日起实施。这是我国水土保持事业发展史上的一件大事,是水土保持法制建设的又一个里程碑。结合参与修订的一些体会,将修订的过程和新法的重点内容做一简要介绍。

1 修订背景和过程

1.1 修订背景

1991年水土保持法的颁布施行,对于预防和治理水土流失,改善农业生产条件和生态环境,促进我国经济社会可持续发展发挥了重要作用。但是,随着经济社会的迅速发展和人们对生态环境要求的不断提高,原法已经不能适应新形势、新任务的要求,突出表现在:一是原法的一些规定已经不适应落实科学发展观、建设生态文明、实践可持续发展治水思路以及社会主义市场经济体制的要求;二是各级地方人民政府的水土保持责任不明确,水土保持公共服务和社会管理职责不完善,影响了水土保持工作的开展;三是随着各类生产建设活动的大量增加,人为水土流失仍在加剧,而原法规定的生产建设项目水土保持制度对象范围过窄、管理措施单一、管理机制不健全,与水土流失预防和治理任务要求不相适应;四是水土保持行政许可方面的规定不具体,行政许可法出台以后,原法许多规定已不适应依法行政的要求;五是原法水土保持预防、保护、治理的措施不够健全,特别是近年来,各地在预防和治理措施方面有许多创新、发展,积累了丰富的经验,需要以法律的形式固定下来;六是原法法律责任的种类和手段较为单一,处罚力度不够,可操作性差,存在守法成本高、违法成本低的问题。

因此,有必要在全面总结原法实施以来的经验并借鉴国内外水土保持立法经验的基础上,对其进行修订,以更好地贯彻水土保持基本国策,落实科学发展观和实践可持续发展治水思路。

1.2 修订过程

2005年6月,水利部正式启动了水土保持法的修订工作,成立了分管部领导挂帅的修订工作领导小组,组建了专门的起草班子。5年来,起草班子围绕政府目标责任制、规划制度、方案制度、验收制度、补偿费制度等开展了大量专题研究,多次深入基层进行实地调研,召开了 200多个不同层次和规模的座谈会、研讨会、咨询会和协调会等,完成了近 100万字的文字材料,在各阶段广泛征求了全国水利系统、国务院有关部门、省级人民政府的意见,易稿几十次,形成了水土保持法修订草案送审稿,经部务会议审议后,于 2008年 10月上报国务院。2010年 7月 21日,温家宝总理主持召开了国务院常务会议,陈雷部长作了关于水土保持法修订的说明,会议讨论并原则通过了修订草案,提请全国人大常委会审议。

2010年12月 25日,第十一届全国人大常委会第十八次会议审议通过了修订后的水土保持法。一般来说,全国人大常委会审议的法律案要经过 3次审议,而新水土保持法只经过 2次审议并获高票通过,说明新法得到了第十一届全国人大常委会组成人员及社会各界的高度认可。近年来,社会各界对于保护水土资源、保护和改善生态环境、加强水土流失预防和治理的呼声很高,在两次审议期间,第十一届全国人大常委会组成人员一致肯定了水土保持法修订的必要性和重要意义,特别是在舟曲特大泥石流灾害发生不久,常委会组成人员多次强调要实行更加严格的水土保持监督管理制度,有效控制人为水土流失。

开展水土保持法修订的 5年是一个异常艰辛的历程,能取得这样的成果非常不易。当前国家高度重视立法工作,各级立法领导机关对修订草案进行了层层严格审查,大家将这段经历比作“过 5关”,即要经过国务院法制办、国务院常务会议、全国人大环资委、全国人大法律委和常委会法工委、第十一届全国人大常委会的审议审查。为充分听取各方面的意见和建议,修订期间先后 5次正式向国务院有关部门、省级人民政府及其他有关单位征求意见,其中水利部 1次、国务院法制办 2次、全国人大环资委 1次、全国人大法律委和常委会法工委各 1次,共收到修改意见和建议 1 000余条,同时全国人大常委会通过全国人大网站征集社会公众意见 8 000多条。为切实掌握第一手资料,国务院法制办于 2009年 9月赴四川、广东开展修订调研,重点解决了“三区”范围外水土保持方案编报和水土保持设施验收等问题;全国人大环资委于 2010年 5月赴广东、陕西开展修订调研,重点解决了水土保持设施专项验收等问题;全国人大法律委和常委会法工委于 2010年 11月赴河南、山西等开展修订调研,重点解决了水土保持补偿费等问题。

在向国务院法制办两次征求意见期间,国家发展改革委、财政部、环境保护部、交通运输部、铁道部等对水土保持方案制度、补偿费制度等提出了很多较大的修改意见。为争取国务院法制办和有关部门对修订工作的支持和配合,水利部领导多次亲自出面协调,陈雷部长与国务院法制办领导协调解释修订法律的背景和重要性;周英副部长参加专家论证会,多次对修订工作提出了具体要求;刘宁副部长率水利部政策法规司、水土保持司的同志专门拜会了国家发展改革委、财政部、环境保护部、交通运输部、铁道部和国家林业局等六部委(局)的领导,就水土保持法修订有关问题阐明情况,争取支持。这些协调沟通工作取得了明显效果,在国务院法制办阶段修改后期,不同意见明显减少。

为了使全国人大常委会组成人员更好地审议这部法律草案,起草班子精心策划,积极运作,在 2010年 10月 28日第十一届全国人大常委会第十七次会议闭幕后,全国人大常委会举行了第十八讲专题讲座,题目是《我国水土流失问题及防治对策》,主讲人是中国科学院地理科学与资源研究所研究员、中国科学院院士、中国科学院原副院长孙鸿烈。他利用中国水土流失与生态安全综合科学考察成果,从我国水土流失基本状况、当前水土流失预防和治理中存在的主要问题、对策措施和建议3个方面作了深入讲解。这次讲座的听讲人员包括第十一届全国人大常委会组成人员、第十七次会议列席人员和各专门委员会工作人员,总计 400多人,针对高层宣传的效果非常好,增进了委员们对水土保持的了解,统一了对水土保持法重要条款的认识,为修订草案顺利通过第二次审议奠定了重要基础。

在水土保持法修订期间,全国人大法律委、环资委,全国人大常委会法工委、国务院法制办,水利部政策法规司、修订工作领导小组和起草工作小组的同志,高度负责,对修订草案进行了认真研究、修改、把关;在修订调研期间,地方人大、政府、水行政主管部门和有关部门的同志,提出了许多建设性意见,使修订草案日臻完善,都为新水土保持法的出台作出了重要贡献。

2 新法的重点内容

新法在原法 6章 42条的基础上,修改、补充和完善为 7章60条,增加了 1章 18条,内容大大丰富。新法认真贯彻落实科学发展观,注重以新的理念为指导,充分体现人与自然和谐的理念,将近年来党和国家关于生态建设的方针、政策以及各地的成功做法和实践经验以法律形式确定下来,概括起来有 10个方面的重点内容,需要认真把握。

2.1 强化了政府的水土保持责任

水土保持是我国的一项基本国策,是生态文明建设的重要组成部分,不仅关系当前经济社会的发展,而且涉及子孙后代的利益,搞好水土保持是各级政府义不容辞的责任和重要职责。但是,水土保持又是一项长期性、公益性、群众性、综合性工作,见效周期长、过程慢,与其他眼前容易出政绩的工作相比往往容易被忽视。因此,有必要强化政府水土保持责任,激发地方政府开展水土保持工作的主动性和积极性,扭转片面追求经济发展、忽视生态环境保护的做法。

一是要求政府加强统一领导。新法第四条明确规定“县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导”,由政府统一领导,加强宏观管理,组织和发动各方面力量参与水土保持工作,有效贯彻落实法律确定的各项水土保持目标和任务。

二是要将水土保持工作纳入国民经济和社会发展规划、年度计划,安排专项资金,组织实施。把水土保持工作纳入国民经济社会发展规划,保证了水土保持资金投入和落实,确保水土流失预防和治理任务真正得以完成。

三是在水土流失重点预防区和重点治理区实行地方各级人民政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。把水土流失预防和治理任务定量化、指标化,督促各级政府、部门层层分解并落实水土保持责任,调动政府各部门积极性,齐抓共管水土保持工作。落实这项制度,关键是建立水土保持监测评价体系,做到工程成果可监测、可评价、可考核,同时要建立地方各级人民政府向人大汇报水土保持工作的制度。

四是进一步明确水行政主管部门和其他有关部门的水土保持职责。水土保持是一项综合性工作,涉及多行业、多部门,新法第五条明确了水行政主管部门主管全国的水土保持工作,同时要求林业、农业、国土资源等有关部门按照各自职责做好有关的水土流失预防和治理工作。要发挥流域管理机构在水土保持工作中的作用,新法首次明确了流域管理机构的水土保持职责,尤其明确流域管理机构在所管辖范围内依法承担水土保持监督管理职责。

2.2 强化了水土保持规划的法律地位

水土保持规划是对流域或区域在未来一段时期内,预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源工作的整体部署,对水土保持事业长远发展至关重要。原法中关于规划的规定过于简单、笼统,操作性不强,导致一些地方对水土保持规划制定、实施和统筹协调重视不够等,规划的实施往往流于形式。新法确定了水土保持规划的原则、重点、内容、报批审核程序和组织实施主体,明确规划一经批准就须严格执行。

一是增加了“规划”一章。就水土保持规划的种类、编制主体、原则、内容、报批程序,以及相关规划衔接、协调等作出了具体的规定,并明确规定水土保持规划一经批准,应当严格执行。

二是要求在相关规划中提出水土保持对策措施。要求在基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等规划中,提出水土流失预防和治理的对策和措施,并征求水行政主管部门的意见,这对于从项目源头上把好水土保持关非常重要,相应地也赋予了各级水行政主管部门一定的管理职责。

三是把水土保持规划作为水土流失预防和治理、水土保持方案编制、水土保持补偿费征收的依据。要求预防保护措施布设、易造成水土流失区域的确定以及社会力量参与水土保持都必须依据水土保持规划或在水土保持规划的指导下进行。

四是要征求专家和公众意见。要求编制水土保持规划,应当广泛征求专家和社会公众的意见,确保规划既符合科学规律,为水土保持工作实践提供正确指导,又充分尊重和体现民意,保证水土保持实现惠民生、谋福祉的目标。

2.3 突出预防为主、保护优先的方针,强化了特殊区域的禁止性和限制性规定

新法第十七条、第十八条、第二十条分别对崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区,水土流失严重、生态脆弱区以及 25度以上陡坡地作出了禁止和限制一些容易导致或加剧水土流失活动的规定,扩大了保护范围,强化了保护措施。

一是对崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区的禁止性规定。在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区,从事取土、挖砂、采石等活动,极易诱发崩塌、滑坡和泥石流等灾害,因此在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区禁止取土、挖砂、采石是十分必要的。

二是对生态脆弱区的禁止性或限制性规定。生态脆弱区植被生长极为缓慢,自然形成的草甸、地表结皮甚至戈壁砾石,是经过长期的自然选择而保留下来的天然保护屏障,具有一定的水土保持功能。这些原地貌和植被一旦破坏,几乎没有恢复的可能,且在大风等情况下,往往形成高强度的水土流失。因此,严格保护沙地、戈壁、高寒山区等生态脆弱区的植被和地表层是十分必要的。

三是对生态敏感区的限制性规定。生态敏感区主要包括侵蚀沟的沟坡和沟岸、河流的两岸以及湖泊和水库的周边。侵蚀沟是指正在发育的较大沟道,容易产生新的切沟甚至发育成新的侵蚀沟,并伴有坍塌、泻溜等重力侵蚀,水土流失较为严重。侵蚀沟产生严重水土流失的形式主要是沟头前进和沟岸扩张。植物保护带可稳定沟岸,净化水质,减小水流的冲刷能力,有效减少水土流失。同样,在河流、湖泊、农田和水库周边的一定范围内设置植物保护带,利用植物的根系固土护坡,可减小水流的冲刷能力,减少跌水及造成崩岸的可能,对于稳定库岸、减少水土流失具有重要作用。同时,还可减少水土流失面源污染,起到净化水质的作用。正是由于植物保护带具有多方面的功能,所以应严格保护,禁止开垦。

四是在 25度以上陡坡地禁止开垦种植农作物的规定。据20世纪 90年代初的调查,在陡坡地上种植农作物,土壤流失量是林草地的 5～20倍,水的流失量是林草地的 2～8倍。研究结果表明,25度是土壤侵蚀的临界坡度,25度以上陡坡耕地的土壤流失量比普通坡耕地高出 2～3倍。因此,新法保留了禁止在 25度以上陡坡地开垦种植农作物的规定。

2.4 强化了水土保持方案制度

新法进一步完善了生产建设项目水土保持方案制度,强化了水土保持方案的法律地位。

一是明确了生产建设项目水土保持方案由水行政主管部门审批。此次修订将原法规定的水行政主管部门“审查同意”水土保持方案修改为水行政主管部门“审批”水土保持方案,明确了水土保持方案审批是水行政主管部门的一项独立行政许可事项,切实提高了水土保持方案在生产建设项目前期工作中的前置地位和权威性。

二是合理界定了水土保持方案编报的范围和对象。第一,新法将水土保持方案编报的范围由原法规定的“三区”修改为“四区”。原法将水土保持方案编报范围限定为“三区”(山区、丘陵区、风沙区),从执法实践看,这种划分方式不够科学、不够全面。生产建设项目是否造成水土流失,不仅与项目所处的地貌类型有关,还与项目所在区域环境及项目特点,如规模、性质、挖填土石方量、施工周期等有关,平原地区开展生产建设活动同样存在水土流失问题。如江苏省绝大部分是平原区,但水土流失依然严重,据统计,仅 2009年,全省水土流失造成河网淤积量约 4亿 m3,清淤费用高达 20亿元。近年来,城镇化建设以及经济发达地区一些生产建设项目造成的水土流失问题越来越突出。第二,新法将编报对象由“五类工程”修改为“可能造成水土流失的生产建设项目”。主要是因为原法采取列举的方式仅将五类企业和乡镇集体、个体采矿作为水土保持方案和“三同时”制度管理对象,造成部分生产建设项目处于法律约束范围之外,弱化了对人为水土流失的管控。

三是加强对水土保持方案变更的管理。新法第二十五条规定:水土保持方案经批准后,生产建设项目的地点、规模发生重大变化的,应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准。水土保持方案实施过程中,水土保持措施需要作出重大变更的,应当经原审批机关批准。

四是强化了水土保持“三同时”制度。新法第二十六条规定:对应编但未编水土保持方案或方案未经水行政主管部门审批的生产建设项目不得开工建设;对应当验收水土保持设施的,未验收或验收不合格的,不得投产使用。

五是明确了水土保持方案编制机构应具备相应技术条件。

2.5 完善了水土保持投入保障机制

一是明确国家加强水土流失重点预防区和重点治理区的坡耕地改梯田、淤地坝等水土保持重点工程建设,加大生态修复力度。国家水土保持重点工程是国家在水土流失重点地区直接投入和组织实施的大型生态建设项目,实行集中、连续和规模治理,对促进重点治理区的经济社会发展和生态环境改善、解决区域生态环境和经济发展的重点和难点问题具有重要作用。

二是引导和鼓励国内外单位和个人以投资、捐资,以及承包治理“四荒”等方式参与水土流失治理。如我国许多地方通过制定优惠政策,引导、鼓励和推广拍卖“四荒”使用权、大户承包治理、企业事业单位及社会团体投资治理等形式,拓宽了资金来源渠道,加快了治理步伐。

三是明确多渠道筹集资金,将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。国家建立和完善生态补偿机制,有利于解决生态保护和建设资金短缺的问题,促进区域协调发展,促进共同富裕,实现生态和经济建设双赢。

四是确立水土保持补偿费制度,明确水土保持补偿费专项用于水土流失预防和治理。水土保持补偿费是根据“谁破坏、谁治理、谁补偿”的原则,对生产建设活动造成水土保持功能损失的补偿,当前我国已经基本建立水土保持补偿费制度。从近20年的征收实践来看,生产建设单位依法交纳水土保持补偿费,承担因生产建设活动给全社会增加的生态成本,对生产建设期间降低或损失的水土保持功能进行补偿,可有效约束破坏水土资源和生态环境的行为。这项制度既是法律修订的重点,又是修订的难点,在向国务院法制办征求意见期间,很多意见都集中在补偿费方面,以至于国务院常务会议通过的修订草案中对补偿费概念的表述不够清晰准确;在陪同全国人大法律委、全国人大常委会法工委赴河南、山西调研的基础上,水利部又作了多次解释、说明和申辩,二次审议期间全国人大法律委终于同意修改和完善补偿费条款内容。

2.6 完善了水土保持的技术路线

一是进一步丰富了不同水土流失类型预防和治理技术路线。在原法规定的基础上,增加了重力侵蚀的预防和治理技术路线,明确地方各级人民政府及其有关部门应当组织单位和个人,采取监测、径流排导、削坡减载、支挡固坡、修建拦挡工程等措施,建立监测、预报、预警体系。

二是针对水源保护和人居环境改善的新情况,提出清洁小流域建设的要求。新法第三十六条规定:在饮用水水源保护区,采取预防保护、自然修复和综合治理措施,配套建设植物过滤带,积极推广沼气,开展清洁小流域建设,严格控制化肥和农药的使用,减少水土流失引起的面源污染,保护饮用水水源。

三是体现资源节约型、环境友好型社会建设的要求,完善人为水土流失预防和治理措施体系。新法第三十八条规定:对生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用,做到土石方挖填平衡,减少地表扰动范围;对废弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等存放地,应当采取拦挡、坡面防护、防洪排导等措施。生产建设活动结束后,应当及时在取土场、开挖面和存放地的裸露土地上植树种草、恢复植被,对闭库的尾矿库进行复垦。同时要求,在干旱缺水地区从事生产建设活动,应当采取防止风力侵蚀措施,设置降水蓄渗设施,充分利用降水资源。

2.7 强化了水土保持监督管理

一是明确各级水行政主管部门、流域管理机构的监督检查职责。规定县级以上人民政府水行政主管部门负责对水土保持情况进行监督检查。新法中表述的水政监督检查人员是水行政主管部门监督检查人员的简称,水土保持监督检查人员属于水行政主管部门监督检查人员的范畴,当然负责本法的监督检查职责。同时,首次规定流域管理机构在其管辖范围内可以行使国务院水行政主管部门的监督检查职权。

二是要求各级水行政主管部门、流域管理机构,要依法认真履行好水土保持监督管理的职责。既要加强对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查,发现问题及时处理,又要加强对水土保持情况的监督检查。

三是规范了监督检查的程序、内容以及相应的处罚措施。对监督执法人员监督执法能力提出了更高的要求,也增强了水土保持监督执法的权威性。

2.8 强化了水土保持监测

监测预报是水土保持事业的一项基础性工作,新法全面予以加强。

一是要求建立和完善国家监测网络。国务院水行政主管部门完善国家水土保持监测网络,对全国水土流失进行动态监测。

二是要求保障水土保持监测经费。县级以上人民政府要加强水土保持监测工作,保障水土保持监测工作经费,发挥水土保持监测工作在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的基础支撑作用。

三是完善公告制度。省级以上人民政府水行政主管部门应当根据水土保持监测情况,定期公告水土流失状况、变化趋势及其造成的危害、水土流失预防和治理等情况。

四是建立生产建设项目水土保持监测制度。对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目,要求生产建设单位应当自行或者委托具备水土保持监测资质的机构,对生产建设活动造成的水土流失进行监测,并将监测情况定期上报当地水行政主管部门。

2.9 强化了法律责任

一是增加了法律责任的种类。新法增加了滞纳金制度、行政代履行制度、查扣违法机械设备制度,强化了对单位(法人)、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的违法责任追究制度等。

二是增强了可操作性。新法规定罚款、责令停止生产使用等处罚措施可由水行政主管部门直接进行,不需报请政府批准,减少了环节,提高了效率。

三是加大了处罚力度,提高了违法成本。新法显著提高了罚款的标准,最高罚款限额由原法的 1万元提高到了 50万元,对在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等的,按照倾倒数量可处每立方米 10元以上 20元以下的罚款。

2.10 明确了单设水土保持机构的职责

在一些水土流失严重地区,地方人民政府从预防和治理水土流失的需要出发,单设水土保持机构,同水行政主管部门一样,作为政府的职能部门之一。对于这种情况,新法借鉴原法实施条例的规定,明确县级以上地方人民政府根据当地实际情况设立的水土保持机构,行使新法规定的水行政主管部门水土保持职责。

S157

C

1000-0941(2011)02-0001-04

刘震(1956—),男,山西山阴县人,教授级高级工程师,司长。

2011-02-09

(责任编辑 孙占锋)