地勘单位的经济社会属性与改革路径研究

李雅莉,董天锡

(1.河南省人民政府发展研究中心，河南 郑州450003；2.北京工业大学耿丹学院，北京101301)

为进一步推进地质矿产系统改革与发展，2009年3月，国土资源部组织了全国性“地质找矿改革发展大讨论”，取得了一批有价值的研究成果。同时也遇到了一个久而未解的难题，即如何破解地勘行业的“事企不分”、“公商混合”(简称“两个分开”)。这是与如何选择合理改革路径紧密相关的问题，前提是必须能正确定位地勘单位的经济社会属性。

地勘单位改革难，一个重要原因是定性难、分类难，而这也是我国事业单位改革难的共性问题。近年来，地质界关于地勘产品的经济特性讨论有所增多，但真正能从经济学基本理论进行深入分析的论述很少，不少论文混淆经济学与社会学概念，导出的结论往往很难有说服力。“人们常常简单地把根据不同的经济属性划分的两类地质勘查工作与根据其他原则划分的不同类型的地质勘查工作加以比较,并简单地加以认同”(蒋承菘，2008)。一种有代表性的观点认为：尽管地质工作提供的产品可以分为“公共物品”和“私人物品”两类，但“在实际工作中要将二者分开，还是有一定的难度的，因为地质勘查工作是一个连续的过程，随着公益性地质工作的工作程度不断加强，公益性地质工作又可以转化为商业性地质工作，而有私人物品的属性。这符合量变到质变的辨证关系。因此，二者又是有联系的统一体”(陈真等，2007)。令人难以理解的是，既然是公益性地质工作，为什么随着公益性地质工作程度的不断加强，公益性地质工作反而可以转化为商业性地质工作，产生私人物品的属性。可见，有必要对地质勘查产品的经济和社会属性进行系统分析，并以此作为本文研究的逻辑依据，从中导出地勘单位适用的改革路径。

1 地勘产品的经济社会属性

地勘工作的生产流程(地勘产业垂直生产链)大致可分为：地质调查→资源勘查→矿产开采三个阶段；提供的产品和服务主要分为两大类：地质矿产信息形态的产品和实物形态的矿产品。其中，地质调查工作的任务主要是科学提供地质资料信息(包括可供进一步勘查的地质信息)，资源勘查工作(预查、普查、详查、勘探)提供的主要是可供开采的矿产储量等信息产品，矿产开采工作(基建、采矿、加工)提供的主要是实物形态的矿产品。由于信息产品与实物产品是两种不同类型和性质的产品，所以其社会属性和经济属性也会不同。

总体而言，地勘工作和产品具有社会与经济双重属性。从社会属性来看，地勘单位的责任是保障国家和人民的利益与经济安全；从经济属性来看，提供的产品和服务具有视情形而定的公共物品性和私人物品性。地勘工作承担的职能总体上具有基础性和自然垄断性，以及外部性和双重不确定性；地勘行业在国民经济中属基础产业、战略产业，目前还是制约其他产业发展的瓶颈。

1.1 公益性

从地勘单位公益性，意指“公众利益”性，这是一个包含有很强社会属性的概念。一是《中华人民共和国矿产资源法》明确规定矿产资源属于国家所有，即属全国人民共有。国家通过行政职能主管部门代表人民利益行使保障矿产资源的合理开发利用和保护的职能。国家从法律层面规定了地勘单位工作公益性的社会属性。二是公共利益首先是一种公众利益。计划经济时代，由于强调“公众利益”性，把地勘局系统整体上定位为事业单位，地勘局按照政府计划的要求并代表政府来践行地勘工作的“公众利益”性。如果从经济学视角看，主要体现在“提供公益性公共服务”，即提供公共物品与准公共物品的产品和服务。

市场经济中，地勘单位需要解决的核心是处理公共事业的“公众利益”性(低效率)和“有效性”(会降低“公众利益”性的社会属性)的矛盾，这就导出了如何“公商分离”的改革命题。

1.2 公共物品性

经济学界认为，消费中的非竞争性和技术上的非排他性是公共物品最基本的特性。依据非竞争性和非排他性的强弱不同，不同勘查工作提供的产品和服务的公共物品性强弱也不同。如地勘工作中的地质调查、资源勘查工作提供的产品和服务主要是地质资料、矿产储量等信息产品，具有消费中的非竞争性。但是，有的地质信息是可以免费获得的，具有非排他性；有的地质资料信息却是可以收费的(类似收费高速公路)，具有价格上的排他性。如果仅就地质工作提供产品的公共物品性强弱而言：地质调查中的成矿调查、规划、示范勘查等基础性地质信息调查评价等工作有的提供的是公共物品、有的属于价格上排他(可以收费)准公共物品(如为获得探矿权而提供的地质成矿信息)；资源勘查中的预查、普查、详查、勘探工作提供的价格上排他的(可以收费)准公共物品(如为获得采矿权而提供的地质矿产品储量信息)；矿产开采工作(基建、采矿、加工)提供的矿产品(实物)则是私人物品。为了提高效率，准公共物品一般都可以引入市场机制，交给企业去运作(如资源勘查工作)。即使是公共物品性的地质调查项目，也可以运用激励政策，积极引入市场竞争机制，优选项目承担单位(其中包括商业性地勘企业)。21世纪初期，地勘单位的市场化改革就是出于这个原因。由于当时的改革是在原事业单位体制下运营的，便出现了“事企不分”的种种弊端。

1.3 自然垄断性

现代经济学理论认为，自然垄断的基本属性是成本次可加性。对单一产品的自然垄断而言，规模经济是自然垄断的充分条件。地勘产业存在自然垄断性，决定了多个单位和企业在同一个区域同时勘查，或在同一开采点同时采矿作业是不经济的。为了保护资源，避免重复探矿和开采带来的无效率，一方面需要做大做强资源勘查开采单位和企业；另一方面需要专门的管理部门行使行政职能，对地勘行业的进入进行必要的规制。

1.4 双重不确定性

地调、勘查产品和服务的双重不确定性是一般商品不具备的独有特性。通常，市场信息是不对称的，一般商品(即使是古董)都是围绕预期价格的不确定性展开交易的。地调、勘查工作的产品和服务则不然，能作为商品在市场中交换的主要是获得地质信息以后的探矿权和采矿权。这些信息不但存在着预期价格的不确定性，还存在着矿产资源品质和储量的不确定性。双重不确定性，一方面为经营矿权、运作矿权，推动市场化改革提供了理论依据；另一方面又使改革面临着新的课题。如若改革不当，简单地把提供准公共物品的勘查单位推向市场，进行商业化运营，便会导致为了追逐利润最大化，企业很可能会为自身获得采矿权而隐瞒富矿地质资源信息，为把采矿权卖个好价钱而夸大贫矿地质资源信息，导致不公平竞争。

1.5 市场准交易性

地勘产品和服务是只允许在市场中有限度交易的商品，这是其社会属性所决定的。为了维护国家利益和经济安全，政府必须掌控地勘工作提供的信息产品与实物产品，必须拥有定向配置权和决定矿产资源的战略储备权，为重点矿产资源开发项目、重点建设项目提供配套资源，为优势矿业企业配置后备资源。资源调查和勘查产品和服务(如探矿权和采矿权)只允许有限度地在市场中交易的性质，是其经济属性必须让位于社会属性的又一表现，表明地勘单位市场化改革不能简单地“市转企”。

1.6 外部性

外部性是普遍存在的，未被市场包括在内的额外成本及收益被称为外部性。就地勘单位的勘查和矿产开采工作而言，既可以为下游产业提供矿产品而产生外部经济性(正外部性)；管理不当，还会因乱勘乱挖对自然环境造成严重破坏，产生很强的外部非经济性(负外部性)。处理好资源与开采、发展与环境的矛盾，提高矿产资源综合效益，建立相应的地勘工作的管理和监督新机制，是地勘管理工作不可或缺的又一项重要的改革任务。

1.7 其他特性

地勘行业属基础产业和战略产业，还是当前的瓶颈产业。这是由地勘产业工作的基础性、先导性，以及短缺性决定的，这些性质决定了地勘产业是需要国家扶持的产业。

地勘单位工作的基础性主要包括国民经济的强支撑性、强必需品性、大初始固定资产投入性、强资本密集性和资产地点专属性等。地勘业处在社会再生产的始端，其先导性主要体现在必须率先发展，以支持和保障下游产业的正常运行上。

地勘产业是为经济社会各部门提供资源保障，关系国家核心利益和未来发展的基础产业和战略产业，具有很高的产业关联度，其正常效应明显超过地勘产业本身，对一系列广泛的相关工业部门乃至整个经济的增长有显著的带动效应和扩散效应。所以，地勘产业不仅是国家的经济命脉，也是财富的主要来源，需要国家和政府在经济政策、资源分配、外部保护等方面予以具有前瞻性的重点扶持。

2 地勘单位改革取向与路径

改革必须遵循社会进步和经济发展的规律。换句话说，经济社会属性是决定未来地勘单位的改革取向与路径的重要依据。从以上分析可以看出，地勘单位产品和服务的社会属性与经济属性在工作的不同阶段、不同部门是不同的。如，地质调查工作具有“公众利益”性，其产品为公共物品或准公共物品，社会属性和经济特性具有一致性，且直接收益较低、一般企业不愿意或无力参与。所以其改革的取向可以择定为公益性地调工作，同时需要设计必要的激励约束机制，促进其提高效率。再如，资源勘查工作具有准“公众利益”性，其产品(采矿权信息)为准公共物品，两者尽管也具有一致性，但为提高效率，可以把资源勘查单位推向市场，进行企业化运营。可见，资源勘查部门的改革难点是其工作既要承担公益性任务，又要施行商业性运营，这也是为什么会提出“带事业帽、走企业路”的又一种诠释。又如，矿产开采工作提供的是私人物品(矿产品)，但它是与资源勘查紧密相关的工作，面对高风险、低收益的资源勘查工作与低风险、高收益的矿产开采工作，在追求高收益的驱动下，商业性资源勘查企业必然会轻勘查，转而重开采。这就要求，必须妥善处理好“公众利益”性(低效率)与有效性(会降低公共性)、地质调查与勘查、勘查与开采，资源保护与环境、“事与企”、“公与商”、改革与稳定等一系列矛盾和问题，这是地勘单位改革的难度所在。其中科学推进“事企分开”、“公商分离”是解决上述矛盾的关键。

“事企分开”、“公商分离”的核心问题是“分”，是针对地勘产业上下游各部门的差异和交互重叠的社会属性与经济属性，加上原有体制等因素影响下的如何“分”。根据地勘产业链中的地质调查→资源勘查→矿产开采等上下游不同阶段，进行“横切”拆分，可以形成以下5种类型的方案组合：①地质调查、资源勘查、矿产开采合为一体(简称“调勘采一体”)。这是一种计划经济时期单纯考虑地勘产业的公益性、不顾效率的不可取方案。②地质调查和矿产开采合为一体(简称“调采一体”)。这种分类是一种既不遵循地质勘查业产业链运行规律，又会导致更为严重的“事企不分”、“公商混合”不切合实际的方案。③地质调查、资源勘查、矿产开采完全分拆为三个独立的单位(简称“调、勘、采独立”)。此方案忽略了资源勘查工作是一项风险大、一般企业是无力或不愿意进入的部门，结果会无法保障地质勘探准公共物品的有效供给，所以这种方案也不可取。④地质调查和资源勘查合为一体(简称“调勘一体”)。这是一种难以提高地质调查和资源勘查运行效率，无法保障地质勘查信息产品有效供给的不可取的方案。⑤单独分拆地质调查，资源勘查与矿产开采合为一体(简称“勘采一体”)。该分类方案能否有效施行，取决于改革既定目标和保障运行的基本条件是否到位，取决于是否存在实力强大的大型矿山企业或企业集团，能否真正做到“以勘补调”、“以采哺勘”。“内蒙做法”和发达国家地勘产业基本采用的是此种类型。如果条件不具备，地勘局下属单位的矿产开采实力不强，不能很好地做到“以采哺勘”，则应待条件具备后，方能过渡到完全商业化运营。

为此，求解“公商分离”的改革命题，关键是如何通过“分”，建立起公益性地质工作和商业性地勘工作分体运行基本体制，以及“勘采一体”新的运行体制。任务是：做精做强公益性地调单位，做大做强商业性地勘企业；使公益性的地质工作充满活力，商业性的地勘工作到市场中搏击，并能很好的完成它必须承担的公益性任务。要根据地勘工作发展的要求，朝着传统地质向大地质、大环境、大资源、大服务转变的这一方向，着力解决哪些地勘部门需要进行企业化经营(商业性经营)，哪些要进行福利性经营(不以盈利为目的的公益性经营)，做到既保证供给，又能避免福利性经营的低效率。同时，面对高风险的资源勘查工作的与低风险、高收益的矿产开采工作，施行“勘采合一”的商业性资源勘查工作运营制度，“以采哺勘”就显得十分重要。只有先“以采哺勘”，才能逐步步入“以勘促采”良性循环，其中形成实力强的商业地勘单位的前提是地质开采必须强，有哺勘的能力。所以，政策倾斜的重心应扶持改革转型中的国有商业性资源勘查企业，使其在企业化的道路上走得更好。

3 结论

针对当前地勘单位的改革难，不能很好的找准方向的问题，从经济社会属性切入，重点分析了地勘单位的多种基本属性，提出了地勘单位改革的取向与路径选择，得出了如下结论：一是从总体上看，地勘单位和产品不单单具有公益性和公共物品性，而且还存在自然垄断性、外部性、双重不确定性、市场准交易性等经济社会属性。二是地勘产业生产链中的地质调查、资源勘查、矿产开采三个部门有着不同的经济社会属性，社会属性与经济属性交互重叠和差异，加上原有体制等因素的影响，是造成定性难、分类难这一地勘单位长期以来理不顺、解不开难题的主要原因。三是根据经济社会属性，地勘产业的上下游各部门可以选择单独分拆地质调查，将资源勘查与矿产开采合为一体(简称“勘采一体”)的路径进行改革。四是该改革方案能否有效施行，取决于如何通过科学的“分”，建立起公益性地质工作和商业性地勘工作分体运行体制，其中一个重要的实施条件是必须着力培育实力强大的勘采一体企业或企业集团，真正做到“以勘补调”、“以采哺勘”。

[1] 泰勒尔.产业组织理论[M].马捷等，译.1版. 北京：中国人民大学出版社，1997：20-40.

[2] 〔美〕施蒂格勒.产业组织和政府管制[M].潘振民，译.1版. 上海：上海三联书店，1989：38-69.

[3] 蒋承菘.试论公益性与商业性地质勘查工作[J].中国地质矿产经济，2003(7)：4-7.

[4] 陈真,王雪. 公益性与商业性地质工作经济学区分[J].中国国土资源经济，2007(11)：35-36.