提高水土保持监督管理能力之管见

苗光忠

(陕西省水土保持局，陕西 西安 710004)

我国的水土保持监督管理工作虽起步晚、时间短，却发展很快、成效明显。但也要看到，与飞速发展的经济形势，全面建设小康社会的要求，实现经济、社会、生态和谐发展的目标相比，水土保持监督管理工作在法规配套、队伍建设、技术服务等方面还存在较大差距。因此，进一步提高水土保持监督管理能力就成为当务之急，就成为我们的工作能否取得更大成就的胜负手，我们必须从思想上重视，从理论上突破，在实践中落实。

1 陕西水土保持监督管理工作成效

陕西省的水土保持监督管理工作开展了近30年，可分为三个阶段，第一个是20世纪80年代的试点探索阶段，第二个是90年代的完善法规、建立执法机构阶段，第三个是21世纪全面发展阶段。特别是进入20世纪90年代后，逐步建立了法律法规体系，组建了专门的监督执法队伍，加强监督管理，扩大宣传，使陕西的水土保持监督管理工作迈上了新台阶。

1.1 组建了一支监督管理队伍

多年的实践证明，管理人员的素质和管理机构的管理水平是事业成败的关键。陕西在监督工作开展伊始，总结了以往搞一个项目，就增加一个编制，涌进一批人，背上沉重包袱的教训，严格按照工作性质、所需人员的知识结构和政治业务素质，面向社会选人，确保真正建成一个有活力的办事机构。截至目前，全省建立了104个水土保持监督机构，其中单设机构45个;全省拥有专兼职监督人员1343人，其中专职人员1062人，大多数乡镇和村都配备了专(兼)职水保监督管护员，省、市、县、乡、村五级水保监督执法管护网络体系已基本健全。从文化层次看，具备大专以上学历的人员占到60%;从年龄结构看，40岁以下的占到90%;从实际工作能力看，绝大多数监督管理人员具有10年以上水土保持实践工作经验，熟悉法律法规，热爱本职工作，具有相当强的组织、领导、协调能力，从而为科学管理、严格执法奠定了良好的基础。

1.2 逐步完善了水土保持法规制度体系

政策研究和制度建设一直是水土保持工作的重中之重。近年来，陕西先后出台了《陕西省实施＜水土保持法＞办法》、《陕西省农村集体五荒自然资源治理开发条例》、《陕西省开发建设神府榆地区水土保持实施办法》、《陕西省淤地坝建设管理办法》、《陕西省水土流失“三区”划分公告》、《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》、《陕西省水土流失补偿费、防治费计征标准和使用管理规定》;陕西省水利厅联合省国土资源厅发布了《关于进一步加强土地及矿产资源开发水土保持工作的通知》、联合省环境保护厅发布了《关于进一步加强建设项目水土保持方案审批工作的通知》;提请省政府办公厅发布了《关于加强开发建设项目水土保持监督执法工作的通知》，进一步明确了生产建设单位必须履行的水土保持法律法规义务，并就水土保持监督执法工作提出了具体的要求。这些法律规章及规范性文件的出台，使得水土保持行政执法有法可依、有章可循，从而极大地推动了水土保持执法监督工作进程。

1.3 查处了一批有影响的大案要案

为了推动执法工作的顺利开展，省、市、县三级都有意识地在调查的基础上，筛选出一批投资大、破坏大、影响大、阻力大的典型案件，集中力量重点查处。目前，全省累计查处各类水土保持违法案件5764起，其中结案5198起。特别是自2007年全国水土保持监督执法专项行动开展以来，全省查处存在较为严重违法行为的生产建设项目391个，发出整改通知书365份，其中省级立项的项目36个、市级29个、县级300个。从中又选出了8个典型案件作为重点，反复核查违法事实，收集违法证据，并进行了严肃查处。通过对案件进行严肃查处和公开曝光，震慑了试图违犯者，违法案件也呈逐年减少的良好趋势。

1.4 制定了能源资源开发水土保持补偿办法

陕西是全国的能源资源大省。近年来，煤炭、石油、天然气资源的大规模开发，在带动全省经济发展的同时，也加剧了能源开发区的水土流失和生态环境的破坏，严重制约了陕西特别是陕北地区经济社会的全面、协调和可持续发展。2007年以来，在陕西省委、省人大、省政府的重视支持下，省水保局会同省财政厅、省物价局、省法制办等有关部门起草了《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》(简称《办法》)。经过广泛征求意见，反复修改，省政府于2008年11月4日以陕政发［2008］54号文件正式印发了《办法》，从2009年1月1日起正式施行。《办法》出台后，省水保局又迅速会同省财政厅、省物价局、省地税局、中国人民银行西安分行印发了《办法》的实施细则。《办法》实施后，陕西每年可向煤炭、石油、天然气资源开采行业征收水土流失补偿费10亿多元。这不但可以加大各级财政对水土保持的投入，而且还可以解决中央水土保持项目配套资金不足的问题。

1.5 涌现出了一批开发建设项目水土保持示范工程

多年的工作实践证明，典型就是样板，就是旗帜。陕西一直把示范推广作为一项重要工作来抓。经过严格规范的监督管理，生产建设单位逐步增强了水土保持意识，落实了各项水土保持措施，从而涌现了一批水土保持“三同时”样板工程，其中榆靖高速公路、宝兰二线铁路、大柳塔煤矿、陕西国华锦界电厂等项目受到了水利部的命名表彰。这些示范工程基本做到了修一条公路、铁路，整治一条水系，形成一条生态防护带，真正实现了建设一个项目，保持一方水土，改善一处环境，造福一方百姓，达到了经济、社会与生态效益的完美结合和共赢。为对这些样板工程和工作突出的建设单位进行深入广泛的宣传，在陕西日报开设了专栏，逐一报道，同时借助网络等媒体进行了形式多样的宣传和经验推广，起到了良好的效果。

在监督管理逐步深入、力度逐步加大的情况下，水土保持监督管理产生了两大效应。一是全社会的水土保持意识和法治观念进一步增强，主要表现在五个转变:一些地方领导由为违法单位违法行为讲人情、开绿灯的地方保护转变为支持执法、参与执法和协助管理部门解决执法中的疑难问题;生产建设单位由抵制执法转变为主动履行法律义务和吸收水土保持技术人员做好水土保持工作，有的单位还设立了水保科;建设单位由不露面、不编方案转变为主动联系水保部门进行技术指导和编制方案;由把搞好水土保持方案作为上项目的敲门砖转变为真正坚持水土保持“三同时”制度;水土保持措施由低标准低质量的应付转变到高标准高质量的建设。二是人为水土流失恶化的局面得到有效遏制。为了预防和减少开发建设活动造成的人为水土流失，促使建设单位或个人依法自觉防治水土流失，各级监督机构把开发建设项目水土保持“三同时”制度的落实作为工作的重中之重来抓。通过狠抓方案审批关、强化监督检查关、严把水土保持设施竣工验收关，促使生产建设单位防治人为水土流失的自觉性不断增强。据不完全统计，截至目前陕西重点开发建设项目水保总投资达32.7亿元，其中已完成投资22亿元;完成水土保持工程3721处，防治面积达3900km2，累计减少土壤流失2.8亿t，拦渣率和治理率均达到了90%以上。

2 陕西水土保持监督管理工作存在的问题

陕西水土保持监督管理工作成效显著是不可争辩的事实，但在法律法规、规范执法、监督管理队伍建设和技术服务等方面还存在不少问题，虽然是前进中局部的、个别的现象和问题，但若不及时纠正，则必将制约到监督管理工作持续健康快速向前发展，必将有损水土保持监督管理行业的形象和声誉。

2.1 水土保持监督管理人员整体素质不高

目前，按照监督任务的需要，一些地方监督管理机构和人员的配置还没有完全到位，监督管理人员的综合素质还不高，法律知识和水土保持业务水平有待提高。个别地方存在行政人员多、业务人员少、知识结构不合理，内部管理混乱，有事没人干、有人不会干的问题;一些地方和部门执法检查不规范，存在着多头重复执法、不均衡执法、乱作为或不作为的问题，有的执法人员执法动机和目的不纯，方式方法单一，工作态度粗暴，存在“以言代法、以收代法”现象;一些单位审批验收等管理工作不规范，该管的不管，该简化程序和内容的不简化，照套照搬大中型建设项目管理模式，教条烦琐，不切实际;有些市县还存在水土保持方案越级审批、水土保持设施越级验收现象;个别执法人员在执法过程中，存在“吃、拿、卡、要”，达不到个人私欲就为难企业的现象。这些虽然是个别现象，但严重违背了水土保持法的宗旨，影响了行政执法的权威性，损害了行业形象。

2.2 生产建设项目水土保持技术服务滞后

监督是前提，为不熟悉水土保持业务的生产建设单位搞好技术服务是关键，达到有效防治人为水土流失才是真正的目的。在实际工作中，图省事、怕麻烦，重监督、轻服务的现象较为突出。在方案编制工作中，有的为揽到方案，压低价格，恶性竞争。为降低编制成本，编制单位不深入现场，不调查研究，闭门造车，粗制滥造，致使方案脱离实际，缺乏可操作性。有的甚至为讨好生产建设单位，按其授意，随意减少扰动面积，降低补偿标准。而一些生产建设单位把编制方案作为立项审批的敲门砖，一旦获得了立项审批，便束之高阁，不予落实。在监理、监测工作中，有的工作人员极不负责，不深入现场，不按标准验收，随意捏造一个不符合实际的验收报告，应付验收。在技术评估中，有的内业资料验查不细致，外业现场勘验不详尽，就主观地编造一个脱离实际的达标报告，失去了评估的意义，降低了水保行业的威信。

2.3 水土保持法制观念不强

一些地方和单位对水土流失造成的严重危害及潜在威胁没有足够的认识，有的急功近利，为搞政绩工程、形象工程，不惜以牺牲生态环境和水土资源为代价来换取眼前的、局部的经济效益;有的虽然也认为水土保持预防监督工作很重要，但因为该项工作一无投资，二无设备，工作积极性不高;一些建设单位特别是市县立项的生产建设项目的建设单位的水土保持法制观念相对淡薄，在生产建设过程中，滥采乱挖，随意弃置废土废渣等。这些归根到底都是水保意识、法制观念不强的具体表现。由于受地方袒护，行政干扰较多，加之监管不力，导致人为水土流失屡禁不止，边治理、边破坏的状况一直没有得到根本扭转。

3 几点建议

3.1 加大宣传力度，进一步提高全民水土保持意识和法制观念

水土保持监督管理工作与其他工作一样，多年的实践一再证明，认识决定意识，意识决定作为，作为决定成效。由于水土保持监督管理工作起步晚，一切都在摸着石头过河，广大干部群众及生产建设单位对其法律法规等还不太熟悉，因此必须要把宣传教育工作作为永恒的主题，要利用报纸、杂志、广播、电视、网络等新闻媒体，采取多种形式，对大案要案、先进典型等活生生的事例进行宣传。要把集中宣传与经常性的不间断的宣传结合起来，做到广播上有声音，电视上有图像，报刊上有文章，现实中有样板，从而树立起“生态文明大家建、建好生态为子孙”的理念，形成一个全社会都关心水保、重视水保、参与水保，最大限度地遏制新的人为水土流失，经济、生态共赢的新局面。

3.2 集中精力，加快水土保持配套法规制度建设

完善的法规制度是保障工作顺利开展的前提和条件。修订后的水土保持法已经正式颁布实施，我们要抓紧修订陕西省的水土保持法实施办法和有关规章制度，争取用1～2年时间完成现有地方法规和有关规定的配套工作，以适应形势发展的需要。要在原来制定的各项管理办法、规范性文件的基础上，进一步建立和健全涵盖水土保持方案审批、监督检查、设施验收、监督执法队伍管理、廉政建设等全方位的管理制度体系，保障水土保持监督管理各项工作都能有章可循。

3.3 狠抓队伍建设，加强执法装备建设

水土保持预防监督工作是一项专业性、技术性、政策性、综合性很强的工作，没有一支精通业务、熟悉法律、敢于碰硬的监督执法队伍，执法监督工作很难有起色。因此，必须始终坚持“以人为本”理念，以建立训练有素、业务精通、纪律严明、作风过硬的执法队伍为目标，选拔高素质人员充实和加强监督执法队伍，定期培训，考核上岗，提升执法人员综合素质，全面提高执法监督管理能力。要深入开展行风建设，建立并公开限期办案和规范办事程序等内部制约机制，规范监督执法人员的行政行为，勇于接受社会、群众监督;强化水土保持管理人员的服务意识和责任意识，确保有权必有责，用权受监督，防止和杜绝监督执法人员以权谋私、违法办案的现象;切实维护水土保持执法监督人员的社会形象;加强监督管理机构建设力度，依法落实独立的水土保持监督管理机构，明确水土保持监督管理职责，强化水土保持监督管理职能;落实水土保持预防监督专项经费，加强执法装备建设，确保水土保持监督管理工作健康发展。

3.4 开展创优评差活动，以提高水保技术服务水平和生产建设项目水土流失防治水平

当前，编制出的生产建设项目水土保持方案良莠不齐，生产建设单位开发整治标准高低不一。今后应加强这方面的管理，逐步建立创优评差管理制度，对被评为优秀的方案编制单位予以表彰奖励;对全年有两个以上方案未通过评审和年度未开展方案编制工作的方案编制单位予以警告，限期整改;对借用、转赠编制资质的方案编制单位给予取消资质的处理;对水土保持“三同时”制度执行好的生产建设项目和企业给予命名表彰奖励;对“三同时”制度执行不好的或者只做方案不搞治理的生产建设单位给予通报批评，并且依法严肃查处。通过创优评差活动，调动起方案编制单位及生产建设单位的积极性，呈现一个讲质量、求效益、出典型的新局面。

3.5 加快信息化建设进程，提升水土保持监督管理水平

信息化是现代化管理的一个重要手段和标志，是加强监督管理能力建设的重要内容。当前，从总体上讲水土保持监督管理信息化建设还非常滞后，今后一定要把信息化建设作为监督管理能力建设的重点和突破口来抓。目前，“陕西水土保持预防监督网”及配套数据库已基本建立，能够对生产建设项目的详细情况分类汇总、查询和管理，实现对全省水土保持预防监督信息资源的全面共享，但各市、县水土保持网络和数据库建设仍显滞后，急需加大工作力度。一是要积极建设本级水土保持监督管理网站，建立一个工作平台，实现资料共享，提高工作效率和管理水平;二是要积极利用网络方便、快捷的优势，建立起一个高效的宣传阵地，拓宽宣传途径，要图文并茂，以便达到更好的宣传效果;三是要利用好网络能够及时沟通交流的功能，增加水土保持从业人员之间的相互交流，从而推动水土保持事业不断向前发展。