依法推进 水土保持事业获得历史性突破:纪念水土保持法颁布实施20年

焦居仁

(北京华夏生态公司，北京100053)

水土保持是我们的先辈开创的治理江河、造福于民的事业［1］。新中国成立以来，特别是自1978年改革开放以来，在解放思想、实事求是思想路线的指引下，在党和政府的坚强领导下，水土保持工作者和广大人民群众坚持改革开放、与时俱进、创新发展，使水土保持事业得到了迅速发展，尤其是1991年《中华人民共和国水土保持法》的颁布实施，使我国的水土保持事业驶入了全面、快速、持续发展的轨道。

20年来，我国的水土保持事业遇到了4次大的发展机遇:一是1991年6月29日《中华人民共和国水土保持法》颁布实施;二是1997年8月5日时任总书记江泽民同志发出再造秀美山川的伟大号召;三是胡锦涛总书记2002年在党的十六大上提出科学发展观、2007年在党的十七大上提出建设生态文明的目标;四是2010年12月25日十一届全国人大常委会第十八次会议表决通过并于2011年3月1日起实施修订后的《中华人民共和国水土保持法》。笔者有幸在这一时期从事水土保持工作，从地方到中央，从一个侧面经历了水土保持法实施20年来，水土保持工作的一些改革发展、思路调整以及重大举措的产生与发展变化等过程，回顾总结，有诸多感触和思考。

1 依法推进，水土保持的地位日益显现

1991年《中华人民共和国水土保持法》的颁布实施，使我国水土保持生态建设进入了有法可依、依法推进的新时期，也彰显了国家防治水土流失、改善生态环境的意志和决心。通过扎实和强有力的贯彻实施，水土保持法产生了强大的威力。

1.1 完善法规配套，加强执法机构建设

(1)依据水土保持法，制定了国家和地方有关配套的法律规范等。1993年8月国务院令第120号公布了《中华人民共和国水土保持法实施条例》;国务院于1992、1997年分别召开了全国第五次、第六次水土保持工作会议;各省(区、市)也先后制定了水土保持法实施条例，进一步贯彻落实水土保持法的各项规定;国务院印发了《国务院关于加强水土保持工作的通知》(国发［1993］5号);三部委联合发布了《开发建设项目水土保持方案管理办法》(水利部、国家计委和国家环保局水保［1994］513号);水利部依法先后与煤炭、电力、有色金属、铁道、交通、国土等部门联合发文，具体贯彻落实水土保持工作和要求。

(2)加快监督执法机构建设。抓住机遇，积极组建各级水土保持执法队伍，目前全国有31个省(区、市)2400多个县(市、区)建立了监督执法机构，专兼职监督执法人员达到7万多人。监督执法机构坚持预防监督和综合治理两手抓、两手都要硬的方针，加大行政执法工作力度，查处了一批违法大案要案，收到了显著效果。水利部在各地开展了多次行政执法大检查活动，社会反映良好。

1.2 人大推动，宣传给力

全国人大常委会和各级人大加强了对水土保持法的执法监督检查，连续多年开展了一系列检查工作，突破和解决了法律在实施中遇到的一个又一个难题。全国人大于2000年6月29日由时任委员长李鹏同志主持召开了贯彻实施水土保持法座谈会，并发表了重要讲话，国务院有关部门作了工作汇报。这次高层次会议的召开极大地推动了水土保持法的贯彻执行。

中共中央宣传部和水利部于2000年联合发出《关于加强水土保持宣传工作的意见》，这是前所未有的。全国人大和水利部从立法调研开始，到1999年组织中央各大媒体，开展了以水土保持生态建设为主要内容的中华环保世纪行等一系列宣传活动。新华社、《人民日报》、中央电视台、中央人民广播电台等中央和地方各大媒体以及《中国水利》、《中国水土保持》等杂志，对水土保持的宣传持续不断，非常给力，功不可没。

水利部配合《焦点访谈》栏目策划的10多期节目，形象生动、覆盖面广，宣传鼓动力度大，对于推广甘肃定西等地水保生态建设先进经验、以深圳为典型开创城市水土保持工作的新局面以及推进水土保持“三同时”制度的实施等方面发挥了独特作用。2000年春天北京遭遇沙尘暴时，我们抓住时机，专门策划了“沙漠离我们有多远”节目，播出后受到时任国务院总理朱镕基同志的重视，并指出要亲自沿着这期节目的拍摄路线视察。成行回京后，北京师范大学史培军副校长给国务院领导讲了防沙治沙的相关知识;有关部门抓紧规划，京津风沙源、首都水资源、塔里木河、黑河等综合治理工程也随后相继上马。

1.3 地位提升，高层关注

国发［1993］5号文件中明确规定:水土保持是我们必须长期坚持的一项基本国策。

被称为中国环保之父、时任国家环境保护局局长、后任全国人大环境与资源保护委员会主任的曲格平先生于1996年6月在水土保持法实施5周年座谈会上指出:水土流失是我国头号环境问题。

江泽民同志1999年6月在郑州主持召开黄河治理开发工作座谈会时强调:“几十年的经验证明，必须把水土保持作为改善农业生产条件、生态环境和治理黄河的一项根本措施，持之以恒地抓紧抓好。”

由此，水土保持的地位得到了确立。

1.4 四大体系，五大特征

通过多年的努力，我国的水土保持工作逐步形成了四大工作体系:一是以小流域为单元的大江大河水保生态建设体系;二是以行政执法为中心的预防监督、保护环境体系;三是以水土保持方案与“三同时”制度为核心的建设项目水保生态建设体系;四是以“3S”技术应用为突破口的监测网络与信息系统建设和科技服务体系。后3个工作体系是水土保持法颁布实施以后陆续形成的。具备五大特征:一是学科和技术上的综合性;二是部门和行业的合作性;三是生态效益、经济效益和社会效益三大效益的统筹性;四是发展战略上的持续性;五是人才的复合型。

2 水利部设水保机构，水保队伍不断壮大

2.1 加强领导，专设水保机构

根据水土保持法的规定，水利部主管全国的水土保持工作。为了加强这项工作，经过多年的努力，在1993年国务院机构改革中，水利部单独设立了水土保持司，从原来的一个处扩充到一个司，在组织机构和人员配置上实现了历史性突破。时任司长郭廷辅和后任司长段巧甫等同志从立法到机构创立，多年竭尽全力工作，真诚奉献，为水土保持事业大发展奠定了牢固的基础。

1998年在国务院精简机构改革中，水土保持司曾有撤销、合并、挪走等种种说法，形势十分严峻。后来水利部据理力争，最终不仅保留了水土保持司，而且继续设在水利部，人员编制一个未减。各省(区、市)政府和编办依照国务院机构改革的精神，保留并加强了水土保持机构和力量，为水土保持大发展奠定了组织基础。各级水土保持部门以其积极有效的作为，赢得了广大干部和群众的信任和好评，提高了自身的地位。

2.2 规划入手，组建监测机构

我们抓住“再造秀美山川”重要批示的大好机遇，根据《国务院关于全国水土保持规划纲要的批复》文件精神，按照基本建设程序，编制了《全国水土保持监测网络与信息系统建设规划》，1999年国家计委批准了该项目规划和之后的项目可行性研究报告和初步设计等;2000年中央机构编制委员会办公室和各省级编办在精简机构的大背景下，实事求是，先后批准组建了水利部水土保持监测中心、7个流域中心站和29个省(区、市)级总站、151个分站，一大批高水平技术人员和现代化设施充实到生产第一线，为水土保持事业的发展打下了坚实的基础。

2.3 企业单位，应运而生

随着国家水土保持行政机构的单设，中央、省、地(市)各级水土保持监测事业单位的相继诞生，社会上从事水土保持工作的企业异军突起，涌现出一批新注册的股份制公司和改行开展水土保持工作的单位，形成了行政、事业、企业不同性质、不同层次的水土保持生态建设服务单位。

3 重要批示发号召，水保治理显生机

3.1 重要批示，强力推动

1997年8月5日，时任总书记江泽民同志在时任副总理姜春云同志关于陕北地区的调查报告上作了重要批示:“看了这个调查报告，感到很高兴。陕北地区治理水土流失，改善生态环境的措施和经验是好的。”这是党中央对我国水土保持工作的充分肯定，是对广大水土保持战线职工的极大鼓舞和鞭策。江泽民在批示中发出了“再造一个山川秀美的西北地区”的伟大号召。1999年中央提出了西部大开发的战略部署，而生态建设和保护是西部大开发战略的根本和切入点。党中央跨世纪的宏伟战略部署，使我国水保生态建设进入了治理水土流失、改善生态环境、建设秀美山川、促进持续发展为主要目标的新的发展时期。

国务院1997年9月在延安召开了全国治理水土流失建设生态农业现场经验交流会，贯彻落实再造秀美山川重要批示。1998年11月《国务院关于印发全国生态环境建设规划的通知》(国发［1998］36号)作为国家行动纲领指导工作。江泽民同志于1999年6月21日在郑州主持召开了黄河治理开发工作座谈会，发表了“让黄河为中华民族造福”的重要讲话。朱镕基同志在1999年8月视察延安时，提出了“退耕还林(草)、封山绿化、个体承包、以粮代赈”的政策措施。

3.2 纳入基建，加大投入

面对生态建设大好形势，按照水利部党组从传统水利向现代水利转变的要求，我们深感水土保持底子薄、基础差、力量弱，压力非常大。要把压力变为动力，就必须脚踏实地，顽强拼搏，与时俱进，开拓创新。水土保持纳入了《全国生态环境建设规划》和长江、黄河等七大流域治理规划;水利部制定了水土保持专业方面的一系列规划，还划分了全国水土保持重点预防保护区、重点监督区、重点治理区，按照不同功能区，突出重点，加大防治工作力度。从1998年起，国家和地方加大了水保生态建设投入和综合防治力度，水土保持从单纯财政投入，登上了国家基本建设程序管理序列的新台阶，我国水土保持生态建设进入了前所未有的发展新时期。

3.3 不懈探索，综合防治

多年来，以减少进入江河泥沙为主要目标的水土保持工作，经历了工程措施、林草措施、究竟以什么措施为主的几次争论和反复，历经沧桑。水土保持工作者几十年如一日，在实践中不断探索，孜孜追求。1983年国家水土保持试点工程开始实施，通过实施黄河、长江上中游水土保持重点防治工程的多年实践，终于探索总结出了具有中国特色的水土保持综合治理技术路线，即:以大流域为骨干，以小流域为单元，山水田林路电村统一规划;坚持工程措施、生物措施和农技三大措施，因地制宜，科学配置，综合治理;坚持生态、经济和社会三大效益统筹兼顾。这条技术路线的实施，使许多经过综合治理的北方地区的小流域出现了“土不下山、泥不出沟、清水长流、群众富裕”的可喜景象，江西赣南已治理的小流域大都成了当地“三高农业”、“特色农业”示范样板区。

3.4 理顺体制，搞活机制

水保生态建设是一项跨地区、跨部门、跨行业、多学科的综合性系统工程，多年的实践证明，必须在政府统筹、加强领导、统一规划的前提下，水利水保搭台，计划、财政、农业、林业、国土、环保、科技等部门各投其资，各尽其力，各记其功，合唱一台生态建设大戏，方能取得成效。

政策就是效益，机制就是活力。水利部适应形势，尊重群众首创精神，遵循经济规律，创新发展机制。20世纪80年代初水利部组织推广了山西“户包治理小流域”的经验;1994—1998年，水利部又召开现场经验交流会，总结推广黑龙江穆棱、山西吕梁、河北怀来等地的经验，表彰了户包、租赁、股份合作、拍卖“四荒”和治沙的先进个人;21世纪初，总结推广了陕北地区淤地坝产权制度改革和大户治理的新经验，通过“明晰所有权、拍卖使用权、搞活经营权、放开建设权”，进一步调动社会各界治理水土流失的积极性，把“要我干”变成“我要干”，促进水保生态建设形式多样化，资金渠道多元化，依靠社会力量治山治水，走产业化开发的路子，为农村经济发展开辟了新途径。

3.5 试点示范带动，重点工程推动

坚持试点示范带动，重点工程推动。从1983年水利部和财政部联合启动“八大片”水土保持重点建设工程开始，到1986年开展黄河中上游、1989年开展长江上中游水土保持重点防治工程建设;从1989年使用农业综合开发资金、1998年中央预算内水利基建投资水土保持重点工程，到大力实施晋陕蒙沙棘生态、京津风沙源治理、首都水资源水土保持项目和淮河流域、东北黑土区、丹江口库区、珠江上游、岩溶地区石漠化综合治理工程等;从1999年启动全国水土保持生态环境建设“十百千”示范工程(10个城市、100个县、1000条小流域)，2002年实施生态修复试点工程，到2005年总结推广北京市建设生态清洁型小流域的新经验等，我国水土保持生态建设的思路在完善，投资渠道在扩展，建设范围在扩大，综合治理技术和路线在深化，实施效果逐步显现。

4 探索新路，退耕禁牧

4.1 基层干群在探索，退耕禁牧新举措

内蒙古自治区乌兰察布盟从1994年实施“进一退二还三”战略，即修建1亩(1亩=1/15 hm2，下同)高标准、旱涝保收的基本农田，退2亩陡坡耕地或草场耕地，还3～4亩草、灌，实施8年后，不仅恢复了草地，增加了植被，改善了环境，而且农牧民增加了收入，地区经济得到了发展，主要经济社会发展指标全面翻番。陕西省吴起县1998年做出“封山禁牧、舍饲养羊”决定，1999年冬至2000年春，一举将全县155万亩陡坡耕地全部退耕还上了林和草，草灌乔上了山，牛羊入了圈，植被得到了恢复，小流域综合治理为广大农民的生产、生活奠定了基础。

4.2 典型经验显威力，人大水利作推广

经过认真调研，我们认为内蒙古自治区乌兰察布盟和陕西省吴起县的成功改革具有前瞻性和指导意义，很有说服力，正是水土保持生态建设急需的。第一，改革举措实施面积大，在总面积达5.5万km2的地(市)级和0.38万 km2的县级大范围内进行;第二，农村现场试验历时长，经过3～8年长时间的1∶1的原型试验和成功实践，绝非实验室和野外试验场所能比拟;第三，实施效果显著，群众生活水平提高，生态明显改善，地方经济得到发展;第四，地方党委和政府积极组织领导，不仅探索了自然科学问题，而且解决了大量的社会科学问题。

水利部及时总结这两地的好经验，经全国人大有关领导同意，水利部和全国人大农委联合于2001年8月在人民大会堂召开了水土保持法颁布实施十周年纪念大会，请两地介绍好经验，宣传生态修复的新思路和新举措，并对推广工作做出部署。

4.3 农林水牧举全力，异彩纷呈为生态

水土保持生态建设是一项跨部门、多学科的工作，各个部门和地方政府举全力实施生态修复。

水利部从2001年11月起，先后下发了《关于加强封育保护，充分发挥生态自我修复能力，加快水土流失防治步伐的通知》、《关于实施全国水土保持生态修复试点工程的通知》等一系列文件，抓试点工作，指导推动生态修复正常开展。国家从2000年先后启动了塔里木河、黑河等流域综合治理工程，首先是通过紧急输水，然后每年定期输水，挽救衰败的下游生态危机;从华北明珠——白洋淀，到东北扎龙湿地，都是通过输水来恢复保护湖泊、湿地的生态系统和生物多样性。

林业部门多年来在植树造林、“三北”防护林工程建设、退耕还林(草)工程、天然林保护、绿化国土等方面，发挥了重要作用，为我国生态建设做出了不可磨灭的贡献。2009年国家又推出了林权制度改革，政策的威力产生了巨大的作用和深远的影响。据国家林业局报告:经过多年不懈努力，到2010年年底全国森林面积达1.955亿hm2，森林覆盖率达20.36%;生态建设和保护全面加强，国家生态安全屏障的框架基本形成;森林植被总碳储量达78.11亿t，年生态服务价值10.01万亿元。在当前节能减排、发展绿色经济、做好碳汇工作的形势下，水土保持林草措施“你排我吸”的吸碳固碳功能是独一无二的，大有可为。

农业部门在全国广泛推广沼气、太阳能、节柴灶等能源建设，实施退牧还草工程，加大了对全国2.667亿hm2草场的综合治理力度。国土部门坚持保护耕地的政策，积极开展了土地整治和土地复垦工作。

4.4 地方政府作决定，生态修复见实效

陕西省人民政府在总结吴起县和延安市多年封禁治理经验的基础上，于2003年4月1日率先在全省范围内实施封山禁牧措施，把生态修复工程推向了一个新高潮;2011年陕西省启动大规模生态移民工程，10年涉及280万人。内蒙古自治区在推广乌兰察布盟经验的同时，对沙化、退化的草场，实行了围栏封育、休牧轮牧、舍饲半舍饲等新办法。山西省实施了“小开发、大保护、以小促大”的新策略。青海省在2001年率先实施“三江源”水土保持生态修复工程后，又提出“两封三禁”的新举措。甘肃省咬住青山不放松，因地制宜开展生态建设;地处戈壁的酒泉卫星发射基地——东风航天城的官兵，遵循自然规律，依照“宜林则林、宜灌则灌、宜草则草、宜封则封”的原则，成功探索出荒漠植树新方法。

榜样的力量是无穷的，各地对于生态修复试点工程决心大，行动快。2002年以来，全国有北京、河北、陕西、青海、宁夏和山西6个省(区、市)发布了封山禁牧的决定。目前全国有27个省(区、市)的136个市(地)和1200多个县实施了封山禁牧，共实施生态自然修复面积72万km2，其中39万km2的生态环境得到初步改善。

5 开拓创新，更新理念

5.1 群众创造，正确抉择

生态修复是基层干部和群众的探索与创造。水利部和全国人大农委尊重群众的首创精神，把握方向，积极倡导，进行了认真总结并及时推广。此举体现了水土保持生态建设在理念上、思路上从传统往现代转变;以水土资源承载能力和环境容量许可为前提，尊重科学，遵循自然规律，认真组织实施;实质是广大干部群众对于建设生态文明的追求，把加快水土保持生态建设与造福于民紧密结合起来，促进经济社会可持续发展，具有深远而重要的意义。

5.2 完善路线，统筹考虑

生态修复技术路线逐步完善，各地总结出以水定草、以草定畜、以建促修、以改促修、以移促修和能源替代等许多做法，取得了很好的效果，为大面积封育保护创造了有利条件。

生态修复是一项复杂的系统工程，各地的经验说明，要做好生态修复必须统筹好以下6个方面:一是退耕还林(草)、以粮代赈，这是生态修复的突破口;二是封山禁牧、舍饲养畜，这是生态修复的关键措施;三是综合治理、以小促大，这是生态修复的根本措施;四是调整农村产业结构、持续发展;五是生态移民、保护环境;六是发展替代能源，保护植被。后3个方面是生态修复的保障措施。这六大政策和措施，相辅相成、互为补充、互相促进，走出了依靠生态自我修复能力加快水保生态建设的新路子。

5.3 生态修复，理念更新

第一，实施生态修复是一场顺应自然规律的重大改革，体现了以人为本，人与自然和谐的思想，这是理念上的大转变，认识上的新飞跃。

第二，突出了生态，这是理论上的新突破。由掠夺式的开发向保护生态转变，保护生态就是保护生产力，建设生态就是发展生产力。同时，生态用水被提到与生活、生产用水同样重要的地位，纳入了流域水资源全面规划、优化配置的范畴。

第三，探索出了“综合防治+生态修复”的新路子，这是治理思路上的大调整。水土保持生态建设不仅要依靠国家和人民群众的力量，综合防治水土流失，而且还要依靠生态的自我修复能力，加快综合防治进度。

第四，创出了“以小促大”的新做法，这是防治举措上的新发展。这一做法实现了由单纯抓治理向“小面积治理、大范围保护”的转变，妥善处理生产、生活和生态三者之间的关系，解决了国家要“被子”(植被)和农民要票子这一对矛盾，走出了既要改善生态环境，又能增加农民收入的双赢之路。

第五，提出生态修复的理念是一次历史性的大变革，是农、林、牧业生产方式的大转变，是农牧民生活方式的大提高，促进了生态系统的大改善。①农业从千百年来的广种薄收、粗放经营，向精耕细作、集约经营转变;从过去的以粮为纲，陡坡开荒种粮，年年种树不见树、年年种草不见草，向今天的农林牧因地制宜、统筹协调，退耕还林(草)、封山禁牧、舍饲养畜，走农业产业化的路子转变。②畜牧业从过去的“牛羊头数越多越好”，无节制地漫山遍野放牛羊，超载过牧，向退牧还草、以水定草、以草定畜、围栏封育、休牧轮牧、舍饲半舍饲转变;牧民们以水为中心，建设草库仑，由游牧转为草场承包、定居，生活和生产条件都大为改善。③过去的伐木砍树人，变为今天的种树人和天然林保护者。广大林区集体林权制度改革是农村生产关系的一次重大变革，也是农村生产力的又一次大解放。

6 监测网络添活力，科技创新做贡献

为贯彻2000年水利部科技工作会议精神，水利部在福建泉州市主持召开了全国水土保持科技工作会议，会议决定要以科技创新，促进水保生态建设的发展，以“3S”技术应用为突破口，以信息化带动水保生态现代化。

6.1 充实人员，开展工作

各级新组建的水土保持监测机构，积极引进高水平科技人才，充实监测队伍。为了锻炼这支新生力量并调动职工的积极性和创造性，水利部还举办了全国水土保持生态建设应用“3S”技术大赛等许多活动。

6.2 制定标准，打好基础

为了促进水土保持工作正规化、规范化、制度化，水利部组织力量，加强水土保持的基础工作和前期工作，开展了编制水保生态建设各方面的技术标准、规程、规范等;同时根据国家基本建设程序对前期工作的要求，编制水土保持规划、工程项目建议书、可行性研究报告、初步设计报告等。

6.3 遥感普查，担当重任

1999—2000年，水利部组织水土保持监测中心和各省共同完成了全国第二、第三次土壤侵蚀遥感普查，以科学数据正确评估了我国水土流失状况及其发展变化趋势，报国务院同意后，向社会发布，为国家进行宏观决策提供了科学依据。

6.4 开展研究，技术支撑

中科院水利部水土保持研究所、中国水利水电科学研究院、北京师范大学、北京林业大学等一大批水保科研和教学单位，先后开展了黄土高原优化治理模式、水土流失方程、生态用水、水保生态修复工程、亚行技援项目——中国水土保持发展战略研究等重大课题研究，同时搞好科技推广示范项目，全面提升了水保生态建设的技术含量。

6.5 国际合作，走向世界

2002年5月，水利部在北京成功主办了第12届国际水土保持大会，时任国务院副总理温家宝出席大会，并发表了重要讲话。会后，世界水土保持协会做出决定，并于2003年4月把其秘书处从美国改迁到北京，就设在水利部。水利部水土保持植物中心作为国际沙棘协调委员会(后更名为国际沙棘协会)的倡导者和主办者，多次举办了国际沙棘研讨会。国际泥沙研究中心和许多水土保持科研院所、大专院校，都积极开展了国际合作和交流，发挥了应有的作用，使我国水土保持工作走向世界，登上了国际舞台。

6.6 联合考察，影响深远

水利部、中国科学院和中国工程院2005年7月联合开展了“中国水土流失与生态安全综合科学考察”活动，参与考察的两院院士包括钱正英、孙鸿烈、沈国舫等多达23位，是我国水土保持生态建设领域层次最高、规模最大、范围最广、参与人员最多的一次跨部门、跨行业、跨学科的综合性科学考察。此次考察成果丰硕、水平高、科学性强，对于我国水土保持生态建设有非常重要的指导意义，影响是深远的。

7 生产建设项目“三同时”，实现服务领域大跨越

7.1 理清思路求发展

面对新形势下的新问题，水利部通过调研，与时俱进，计划通过工程手段，把水土保持希望做的事变成现实，终于理出了“向环保学习，走工程系列，创水保新路，促事业发展”的新思路，依据水土保持法有关规定，强力推进生产建设项目依法编报审批水土保持方案制度和水土保持设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的“三同时”制度。

7.2 依法推进定办法

贯彻落实上述新举措还必须有部门规章和规范性文件等，这样才能推进落实。根据水土保持法及其实施条例的有关规定，水利部与国家计划委员会、国家环境保护局于1994年联合印发了《开发建设项目水土保持方案管理办法》，同时与有关部委在长达7年的时间内先后联合发文，逐个落实各个行业的水土保持工作管理规定，以保证有关部门认真执行。

7.3 制定标准来规范

除了依法推进出台的管理办法外，还必须有技术标准来统一。水利部制定了一系列技术标准、规程、规范，《开发建设项目水土保持技术规范》(SL 204—98)于1998年5月1日起实施，目前已经升级为国标《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)。

7.4 加强管理保质量

水利部对编制水土保持方案单位的资质加强管理，认真审批开发建设项目水土保持方案。在国家减少项目审批的大形势下，由于水土保持方案是属于国家水土战略性资源利用和环境保护的大问题，国家发改委依然予以保留，并与环评、土地征用、矿产占压、地质灾害、安全、文物等评价工作一样，作为新项目审批、核准、备案的法定程序之一。

7.5 服务领域大跨越

10多年来建设项目编报水土保持方案和实施水土保持“三同时”制度，从无到有，从小到大，在探索中前进，在创新中发展，成为新项目在国家或地方立项时的法定程序之一，为我国防治水土流失做出了新贡献。通过多年的工作，水土保持由农村走进了城市，由为农业和农民服务转向为工业交通系统、企事业单位和国民经济各个行业全方位服务，实现了水土保持服务领域的大跨越。

7.6 “三同时”制度见成效

2000—2008年，全国共审批生产建设项目水土保持方案25万多项，其中国家大中型项目1800多项，全国1.5万km新建公路、1.2万km新建铁路实施了水土保持方案;先后完成1000多个项目的水土保持设施验收，其中国家重点项目上百个;生产建设单位投入水土保持资金1450多亿元，防治水土流失面积8万km2，减少水土流失量17亿t，大规模生产建设活动导致的人为水土流失得到有效遏制［2］。

7.8 “三同时”制度催生新领域

10多年来，建设项目编报水土保持方案和实施水土保持“三同时”制度已成为我国水土保持行业里一个新领域。目前，在大学毕业生求职难的情况下，水土保持成为最好分配的专业之一，可见一斑。

8 实践检验建设成效，任重道远需长期奋斗

8.1 巨大变化

水土保持生态建设成效如何?黄河、长江干流控制性水文站30～50年长系列泥沙发展变化资料可以说明问题。

黄河中游是我国最先开展水土保持国家重点治理的地区。黄河三门峡水文站控制流域面积68万km2，多年平均输沙量1950—1979年是16.18亿 t，而 1950—2002 年是 11.98亿 t;黄河潼关水文站1952—2005年多年平均输沙量为11.13亿t［3］。黄委黄河上中游管理局遥感监测中心对陕北地区地表植被覆盖度变化监测结果表明:1997年7月到2002年7月的5年间，陕北高覆盖度的植被面积在增加，而低覆盖度的植被面积在减少，其中延安市植被覆盖度大于45%以上的面积增加了5461 km2，榆林市植被覆盖度大于30%以上的面积增加了6093 km2。

1989年国家部署开展长江上游水土保持防治工程。长江宜昌水文站控制流域面积100.55万km2，1950—1986年多年平均输沙量5.26亿t;而1950—2005年多年平均输沙量为4.70亿t［3］，进入21世纪以来泥沙呈减少趋势。2009年8月“长江源区水生生物资源与环境科学考察”表明:长江源水域生态环境总体状况良好，水生生物资源保存相对完整，水域生态趋好。2010年10月26日长江三峡工程首次蓄水至175 m后，中国工程院院士、长江水利委员会总工程师郑守仁在接受记者采访时表示:三峡库区泥沙淤积大大好于预期，三峡水库年均入库沙量较初步设计值减少约60%。2011年5月国务院常务会议讨论通过了《三峡后续工作规划》，把库区生态建设与保护作为三峡后续工作的主要任务和目标之一，足见其日益重要。

8.2 任重道远

根据水利部第三次全国土壤侵蚀遥感普查结果，21世纪初，我国水土流失总面积为356.92万km2，占国土总面积的37.81%，其中水蚀面积为161.22万 km2，风蚀面积为195.70万km2。从发展变化趋势看，虽然全国水土流失总面积在减少，其中水蚀面积平均每年减少1.21万km2，但是风蚀面积却在增加;我国水土保持和环境状况局部有改善，但总体恶化的趋势尚未扭转，任务十分艰巨，形势依然严峻。据中国水土流失与生态安全综合科学考察结果，每年因水土流失造成的经济损失相当于当年我国GDP总量的3.5%［4］。水土保持生态建设是长期、复杂和艰巨的，不能浮躁、急于求成、急功近利;建设管理体制和机制上的改革大有可为，从理论研究到技术应用上的许多新问题需要探讨，一些深层次的问题有待研究解决。

8.3 科学发展

当前，我国水土保持工作面临着新的发展机遇:一是我国确立了建设生态文明社会的目标;二是2010年12月25日全国人大常委会第十八次会议表决通过了修订后的水土保持法;三是“十二五”是我国全面建设小康社会的关键时期，对建设资源节约型、环境友好型社会是一次新发展机遇期;四是2011年中央1号文件首次聚焦水利。抓住大好机遇，坚持科学发展，持之以恒，长期奋斗，传承弘扬，负责、求实做奉献，水土保持事业必将迎来更加光辉灿烂的春天。

［1］钱正英.中国水利［M］.北京:水利电力出版社，1991:381.

［2］陈雷.深入贯彻落实科学发展观开创水土保持生态建设新局面［J］.中国水土保持，2009(5):1－5.

［3］中华人民共和国水利部.中国河流泥沙公报(2009)［M］.北京:中国水利水电出版社，2010.

［4］李飞，郜风涛，周英，等.中华人民共和国水土保持法释疑［M］.北京:法律出版社，2011:1.