统筹流域管理与区域管理实行最严格水资源管理制度

王文生

（水利部海河水利委员会，300170，天津）

作为我国水资源管理体制的有机组成部分，流域管理与行政区域管理相辅相成。加强两者间的相互合作是建立健全流域管理与行政区域管理相结合管理体制的需要,正确处理流域管理和行政区域管理的关系是实现水资源可持续利用的重要保障。特别是在水资源总量少、开发程度高、管理难度大的海河流域，积极推进流域管理与区域管理相结合，是实行最严格水资源管理制度的客观需要。

一、海河流域水资源情势

海河流域位于华北地区，是我国的政治文化中心和经济发达地区。流域地跨北京、天津、河北、山西、河南、山东、内蒙古和辽宁等8个省（自治区、直辖市），面积 32.06 万 km2，占全国总面积的3.3%。

根据最新水资源评价结果，海河流域多年平均年水资源总量370亿m3，人均年占有量不足270 m3，仅为全国平均的1/8、世界平均的1/24，在全国十个水资源一级区中是最少的。海河流域以占全国1.3%的水资源量，承担着全国近12%灌溉面积和超过10%人口的用水任务。同时，流域降水年际变化大、年内时空分布不均，为水资源管理带来难度。

根据海河流域近10年水资源量和供用水统计，扣除外调水和深层承压水后，流域的水资源开发利用程度已超过100%。其中地表水开发利用程度约为76%，大大超过了国际公认的40%合理上限；平原和山间盆地浅层地下水开发利用率达126%，总体上处于严重超采状态。

海河流域具有水系分散、跨省河流多的特点。据统计，全流域范围内流域面积大于100 km2的跨省河流超过100条，且各大水系都有跨省河流，省际边界涉及30个地（市、盟）、120余个县（市）。大多数跨省河流存在用水矛盾，已产生省际水事纠纷。

二、海委落实最严格水资源管理制度的实践与成效

针对海河流域水资源情势，为了满足流域经济社会发展对水资源的需求，实现以水资源的可持续利用支撑经济社会又好又快发展的目标，多年来，海委就加强流域水资源管理、推进实行最严格水资源管理制度，在流域内各级水行政主管部门支持配合下开展了大量的工作，并在省际水事纠纷调处、维护区域社会稳定方面发挥了重要作用。

①2003年11月，海委与流域内8个省（自治区、直辖市）水行政主管部门共同签署了国内第一部流域性治水宣言——《海河流域水协作宣言》。同时，积极推进流域水务一体化。目前，全流域内挂牌成立了北京市、天津市两个省级水务局和250多个县市级水务局，为城乡涉水事务的高效管理和强化水资源的统一管理提供了体制保障，流域水资源管理体制得到有效完善。

②先后组织了 《海河流域水资源规划》《海河流域水资源综合规划》和清漳河等4条跨省河流水量分配方案编制工作，组织制定《永定河干流水量分配方案》并得到国务院批复，组织起草《永定河官厅水库上游水量调度管理办法》和《漳河水量调度管理办法》。水资源规划编制、流域立法等工作扎实推进，为水资源管理提供科学依据。

③组织编制《海河流域节水型社会建设“十一五”规划》，积极开展节水型社会建设试点监督检查与评估工作。流域节水型社会建设成效显著。

④组织开展流域2015年、2020年和2030年水资源管理控制指标制定工作，编制上报《海河流域水资源管理系统总体实施方案》，为实行最严格水资源管理制度提供依据。

⑤累计发放取水许可证149套，年许可取水量78.04亿m3，共审查批复建设项目水资源论证报告书50个，涉及火电、石化、水电、供水、煤炭开采等行业。取水许可和建设项目水资源论证管理工作不断加强。

此外，海委还开展了大量的基础研究工作，为流域水资源管理奠定了基础。

三、统筹流域管理与区域管理是实行最严格水资源管理制度的客观要求

通过多年的实践与探索，海河流域已开展的工作为实行最严格水资源管理奠定了良好的基础。但是，由于海河流域具有水系分散、跨省河流众多、水资源匮乏、人均水资源量少等特点，水资源开发程度高、水污染严重、生态环境恶化、省际水事矛盾频发等问题依然突出，有待解决。

《太湖流域管理条例》由国务院颁布实施，为水资源流域管理与行政区域管理有机结合做出了具体示范，为流域立法和加强流域水资源管理提供了参考。条例进一步明确了太湖流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制和各部门各负其责、加强合作的管理机制，明确了国务院水行政主管部门设立的太湖流域管理机构的定位以及流域性监督、协调、综合管理等方面的职责，明确了太湖流域防汛抗旱指挥机构统一组织、指挥、指导、协调和监督流域的防汛抗旱工作。此外，条例还建立了饮用水安全保障制度，规范了流域水资源配置和保护，强化了水污染防治措施，完善了保障机制和监督措施等内容。

参考《太湖流域管理条例》，对照海河流域实际情况，不难看出，要实行最严格水资源管理制度，首先需要建立健全最严格水资源管理的制度体系，主要包括用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度等内容，同时需要这些制度的良性运行。而要达到这一目的，水资源流域管理与行政区域管理的有机结合尤为重要。

一是要进一步完善流域水资源管理法规体系。目前，海河流域立法相对薄弱，水资源管理法规体系还不完善。颁布实施的流域性规章仅有《海河独流减河永定新河河口管理办法》，流域水资源管理领域的法规依据还存在较大改进空间。二是要尽快理清流域管理和区域管理事权，特别是跨省河流水资源配置与调度、跨省河流省界断面水量水质管理、地下水管理等方面的工作应尽快开展。三是要切实加快水量分配方案编制工作。省际水量分配方案的缺失给跨省河流水资源开发利用管理工作增加了相当大的难度。四是要尽快建立用水总量、用水效率和水功能区限制纳污控制指标体系。五是要切实加强地下水管理工作。目前，流域地下水超采等问题突出，流域机构对地下水管理缺乏有效手段，不能及时掌握地下水相关信息，不利于科学管理决策。六是要强化水资源监控能力，提高信息共享程度。在100多条流域面积超过100 km2的跨省河流中，省界控制站覆盖率不到40%，不能满足水资源管理需求，特别是缺乏水事敏感地区的监测，不能满足预防和协调省际水事矛盾的需要。同时，水资源信息共享程度低，也进一步加大了水资源监控工作的难度。

四、促进海河流域水资源流域管理与行政区域管理有机结合的思考

1.加快流域立法，明晰流域管理和区域管理事权

（1）制定流域性法规

加快流域性水法规制定工作，明晰流域管理机构与各行政区域在水资源开发利用、配置调度、节约保护等方面的职责。流域性法规制定要重点解决四方面问题。一是流域性法规对流域水资源开发利用、配置调度、节约保护等活动的管理应具有较强的可操作性。二是要明确流域管理机构和地方水行政主管部门的具体管理职责。三是要明确流域管理机构和地方水行政主管部门在水资源开发利用、管理与保护、配置与调度以及水域管理、水利工程管理、水土保持管理、水行政执法和水事纠纷调处、水资源信息管理等方面的管理范围和权限。四是明确流域与行政区域水资源管理中的协调机制，为水资源高效管理打好基础。

（2）完善水资源管理制度

建立健全海河流域用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度以及其他配套的水资源管理规章制度。把最严格水资源管理制度的实施分解到水资源开发利用、配置调度、节约保护等各项具体工作中去，为各项管理工作提供依据。

2.加快制定江河流域水量分配方案

根据海河流域水资源管理现状，流域管理机构除抓紧组织制定清漳河、浊漳河、蓟运河、拒马河等跨省河流的水量分配方案外，还应尽快组织制定其他跨省河流的省际水量分配方案，为跨省河流的科学管理、用水总量指标体系的建立和用水总量控制管理提供依据。

具体工作中，流域管理机构应从全流域角度出发，统筹考虑不同行政区域、各行业的用水需求。各行政区域应科学制定本区域的水资源规划，反映本区域合理的用水需求。为水量分配方案的制定提供科学依据。

3.分解流域水资源管理控制指标

在指标分解、制定过程中，流域管理机构应本着合理可行的原则，组织、协调省级水行政主管部门尽快制定海河流域和各行政区域2015年、2020年和2030年水资源管理控制指标。各省级水行政主管部门应明确本行政区域用水需求增长的方向，将本行政区域的水资源管理控制指标再细分到市、县行政区域，为流域用水总量、用水效率、水功能区限制纳污控制指标的落实奠定基础。

4.科学编制水资源专项规划

根据水利部的工作部署，目前已基本完成《海河流域综合规划》和《海河流域水资源综合规划》的修编工作。但上述规划均属流域层面的宏观战略规划，实施时存在可操作性不强等问题。因此，流域管理机构应在上述战略规划框架下，尽快组织制定流域内中小河流的水资源专项规划，如滹沱河、拒马河、滦河流域的水资源规划，泃河上游水资源管理规划等。

5.强化水资源管理和考核

最严格水资源管理制度的实施需要把相关指标落到实处，流域管理机构和地方水行政主管部门应按照各自的职权范围，在流域水资源管理控制指标框架下，严格落实水资源相关管理制度。

首先，在水资源开发利用和节约保护等活动的管理过程中，流域管理机构和地方各级水行政主管部门应该按照各自的管理权限严格建设项目水资源论证和取水许可审批管理，从水资源开发的初始环节和源头对流域和各行政区域的用水总量进行控制。各行政区域应加强节水管理，制定地方相关标准和政策，落实建设项目节水设施“三同时”制度，促进用水效率提高，落实区域用水效率控制指标。地方各级人民政府要把水功能区限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据，明确责任，落实措施。流域管理机构和地方各级水行政主管部门应严格新增取水和入河排污口审批管理。此外，面对流域地下水严重超采的现状，地方各级水行政主管部门应该严格并加强本行政区域地下水的管理和保护，尽快完成地下水超采区评价，核定并公布地下水禁采区和限采区，促进地下水采补平衡。

其次，应进一步规范流域水资源管理，及时总结，把成熟的工作经验和做法及时固化为水资源管理制度或上升为流域性法规，为后续管理奠定基础。

第三，应加强水资源管理考核工作。各行政区域应严格落实水资源开发利用、节约保护的各项指标，流域管理机构应加强对各行政区域指标落实情况的日常监督检查。水利部或流域管理机构应加强对省级行政区域指标落实情况的考核，地方水行政主管部门应会同有关部门加强对各市、县指标落实情况的考核。

6.提高流域水资源监管能力

应加快海河流域水资源管理系统建设，建立流域性、跨区域的信息网络平台，加强对省界断面和重要取水口等重要断面水资源信息监测，建立健全流域与区域水资源监测网络，完善雨情、水情、旱情等预警系统建设。建立流域水资源数据中心，构建和完善流域水资源实时监控与调度管理系统，为实施最严格水资源管理制度提供基础支撑。

7.完善流域水资源管理机制

在合理划分事权、明确流域管理机构和区域水行政主管部门权责的基础上，建立健全流域水资源管理协商机制，是加强流域水资源管理的重要手段，也是实现流域管理与行政区域管理有机结合的重要保障。应进一步完善《海河流域水协作宣言》所确立的八项协作机制，使之良性运行。加强流域管理机构与地方水行政主管部门的工作交流与沟通，力争对水资源相关问题达成共识，提高水资源管理效率。同时，应建立流域管理机构和各行政区域间、各行政区域之间水资源信息的共享机制，为水资源的高效管理提供基础支撑。

五、结 语

《太湖流域管理条例》已经实施，它将为水资源流域管理与行政区域管理的有机结合进行有益探索并积累经验，也将为海河流域法规制度建设和实行最严格水资源管理制度提供有益参考。海河流域作为我国政治文化中心和经济发达地区，应认真学习经验，尽快探索建立适应海河流域特点的流域管理与区域管理合作机制，以实行最严格水资源管理制度的切实成效，支撑流域经济社会可持续发展。

[1]中共中央国务院关于加强水利改革发展的决定[J].中国水利，2011（4）.

[2]水利部海河水利委员会.海河流域水资源综合规划[R].2011.

[3]国务院.太湖流域管理条例[S].2011.