国内外地下水资源立法研究

王喆 ，耿直 ，黄冠群 ，刘心爱 ，卢丽

（1.水利部水资源管理中心，100053，北京；2.中国地质大学，100083，北京；3.汉江集团汉江丹江口铝业有限责任公司，442700，丹江口）

国内外地下水资源立法研究

王喆1，2，耿直1，黄冠群3，刘心爱1，卢丽2

（1.水利部水资源管理中心，100053，北京；2.中国地质大学，100083，北京；3.汉江集团汉江丹江口铝业有限责任公司，442700，丹江口）

我国许多地区过度开发利用地下水，造成了地面沉降、盐渍化、海水入侵等环境问题，严重影响人类生存环境及经济社会可持续发展。通过介绍国外地下水资源立法情况，结合我国地下水资源立法现状，分析了我国现阶段地下水立法中存在的问题，提出了加强和完善我国地下水资源立法的相关措施建议。

地下水；立法研究；措施

一、国外地下水资源立法情况

1.澳大利亚

澳大利亚联邦宪法明确规定，自然资源包括水资源的管理，属于各州的责任。因此，澳大利亚地下水立法主要体现在各州的相关法律法规中。

20世纪初，澳大利亚一些州就有关于地下水的立法。如新南威尔士1912年水法的第五部分即自流井部分，专门有关于含水层管理的条款，包括地下水取用申请许可、地下水水量分配以及违反许可处罚等内容。随着水资源包括地下水资源开发利用程度的提高，各州在水资源管理的法律法规中，大都设有地下水管理方面的内容，有的州还专门制定了地下水法或条例。70年代后，有关地下水水质管理和污染防治的法律条款包括在各州制定的有关环境保护的法律法规中。90年代，澳大利亚制定了水改革政策框架，推动各州进行比较全面的水政策改革，促进水资源管理法制建设，一些州制定的综合性水法或水资源法中都包含了地下水管理方面的内容。

2.美国

美国2000年制定了地下水条例，由于该条例是在地下水消毒条例的基础上修订而成的，只涉及了地下水处理、分析检测、消毒等内容，而对水量控制、地下水污染、水质标准、地下水恢复和含水层保护等内容没有提及。但是美国其他法规涉及了上述内容，直接或间接地保护地下水资源。

（1）生活饮用水安全法

涉及地下水的内容：控制地下水回灌保护饮用水水源、地下蓄水层的保护、地下水井口保护方案、地下水水源污染管理和地下水废物处理等。

（2）清洁水法

第404款涉及对地下水资源具有重要意义的湿地保护。要求加强湿地排水和填埋等活动管理,防止填埋物给供水生产等带来不利影响。

（3）资源保护和恢复法

该法的重点在于加强水处理设施设计和运行管理,同时通过地下水水质监测和清理等措施保护地下水。另外，专门增设了地下贮存池泄漏条款。

（4）地表开矿控制和恢复法

该法要求实行地表采煤和恢复许可制度。申请者必须提供有关开矿和恢复工作对地下水水质和水量影响的信息。恢复计划要包括确保地下水水质和水量的措施,应将恢复施工对地下水的干扰降低到最低程度。

3.荷兰

荷兰在水资源管理立法上已有很长历史，因此有一套完整的法规体系。其中涉及地下水的法律主要有水管理法、地下水法和土壤保护法。

（1）水管理法

该法规定了全国、省级和“水委员会”的结构。全国的规划作为水资源管理的政策性文件每4～8年编制一次，省级的规划以全国的规划为依据每4～8年编制一次，规定了“水委员会”的规划职能和运作规则。该法还明确了与自然和环境规划方面政策文件相关的工作规则，以及产生水位下降时的水量管理、两个或多个水管理机构之间的合同、排水和取水登记与许可、极端环境下的权限等。

（2）地下水法

该法律不仅包括所有的抽水活动，也包括人工补给地下水。该法规定：省政府负责地下水的规划和管理，签发许可证和收费(用于研究活动等专门目的)。中央政府地下水委员会负责指导省级政府制定规划和许可政策及技术难点咨询。该法主要涉及水量管理，在水质管理方面，只在含水层补给问题上有所涉及，其他方面的水质管理则由土壤保护法给予规定。

（3）土壤保护法

该法主要是控制土壤退化和地下水污染。大量与水相关的活动，特别是废水排入土壤、抽取地下水，被认为是影响土壤生产力和质量的主要根源。该法规定省级政府要制定地下水水质保护规划，并以此为基础，在圈定的地下水保护区有限制地使用土地。

此外,许多国家也制定了专门的地下水资源管理法规，如韩国地下水法，以色列水井控制法，泰国地下水法、英国地下水资源管理条例等。

二、国内地下水资源立法情况

为加强地下水保护，《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》等有关法律中，加入了有关地下水资源管理与保护的条款和内容，但目前缺少一个全国性的地下水资源管理与保护法规。在地方层面，有些省（自治区、直辖市）开展了地下水立法工作的探索，如辽宁省出台了《辽宁省地下水资源保护条例》，新疆颁布了《新疆维吾尔自治区地下水资源管理条例》等。但大部分省（自治区、直辖市）没有专门的地下水法规。由于受立法时的社会背景、经济及社会发展等因素影响，我国现有的关于地下水资源保护的相关法律制度存在着一些不容忽视的问题。

1.缺少全国性的地下水管理与保护法规

总体上来看，我国的地下水资源管理体系还不够完善。一是缺少全国性的地下水资源管理法规。水法等法规虽在一定程度上对地下水资源管理与保护工作作出了相应的规定和说明，但针对性不强，而且条款模糊，执行起来难度大。二是地方性的法规尚不完善。目前，只有辽宁、新疆等几个省（自治区、直辖市）出台了地下水资源管理条例，其他省（自治区、直辖市）则是将地下水的管理纳入地表水的管理中，出台的多数是水资源管理条例或水污染防治管理办法。而且地方政府颁布的法规，法律等级不高，条文过于简单，有些地下水问题也难以解决。

2.缺乏地下水资源管理与保护的鼓励性措施

现有的关于地下水资源保护的法律制度多数为禁止、限制性规定，缺乏鼓励性措施，这一缺陷在我国的水法、水污染防治法及水污染防治法细则等法规中都有所反映。比如，水法第四章第三十六条中写道“在地下水超采地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，严格控制开采地下水”，但是对原有超采区治理颇有成效的地区和个人，缺少奖励和补偿措施。

即使法规涉及了奖励措施，但也只是笼统的概念，很难执行。例如，水法中 “开采矿藏或者建设地下工程，因疏干排水导致地下水水位下降、水源枯竭或者地面塌陷，采矿单位或者建设单位应当采取补救措施；对他人生活和生产造成损失的，依法给予补偿。”这一条虽涉及补偿，但因没有标准仍难以执行。因此，这些法规难以从根本上增强和调动广大群众及生产部门保护地下水的意识和积极性。

3.缺少分类型、分层次、分问题的专项地下水资源法规

我国的地下水法规大多是总体性的管理条例，缺少不同类型、不同区域的地下水法规。我国国情复杂，因此，在地下水管理上不能一概而论，需要制定出更有针对性的法规。比如，按城乡分类立法，根据现有的农村和城市这种二元结构的特点，分别建立各自的地下水法规，可以更好地管理地下水，更符合农村和城市的发展规律；按地下水具体问题分类立法，分为超采区、沉降区、海水入侵区、盐渍化区等，可以解决某一地区具体的地下水问题；按地下水资源不同管理制度分类立法，分为地下水资源评价、地下水人工回灌、地下水污染防治等，可以合理有效地进行地下水管理。不同类型的地下水资源法规应该加以细化，制定合适的标准，提高可操作性，有利于相关部门的监管。

4.缺少专门的地下水资源管理机构

在地下水资源的监测和管理上，我国缺少一个专门负责地下水管理与保护的机构，因此，即使制定出全国性的地下水法规，也很难执行。没有专门管理地下水的机构，还容易引起各相关部门的矛盾和分歧，不利于地下水保护工作的开展。

三、加强和完善我国地下水资源立法的措施建议

1.建立农村地下水水源地保护机制

2008年全国总用水量5910亿m3，其中农业用水占62%。在一些地表水匮乏的农村地区，地下水资源成为主要甚至唯一的供水来源，因此要尽快建立农村地下水水源地保护机制。

应该设立专门的农村地下水监督管理机构，使其拥有执法权，便于地下水的管理与保护。在专门机构和地方水行政主管部门的配合下，定期对农村的地下水利用情况进行普查，调查地下水的供水水量、水质、水污染等情况。在此基础上，严格对农村地下水进行监测与管理，严禁农村地下水污染情况出现，对污染的高发区要做好防护预案，对已发生污染的要做好防扩散及修复工作。此外，对农村地下水的用水总量及水位进行控制，防止土地沙漠化、盐渍化等问题发生，而且应该大力推广节水灌溉技术，使农村地下水与地表水联合调度，统筹安排，确保农村用水安全。

2.健全地下水资源评价制度

地下水资源评价是在一定的天然和人工条件下，对地下水资源的质和量在使用价值和经济效益等方面进行综合分析、计算和论证。地下水资源评价制度虽已在水法中提及，但是没有详细说明，因此，应该加以完善和补充，为地下水资源的合理开发提供科学依据。地下水资源评价内容应包括：①地下水水量评价，②地下水水质评价，③开采技术条件评价，④地下水开发利用评价。地下水资源评价的原则应为：①“三水”综合考虑原则，②地下水水质、热、量统一考虑原则，③地下水补、径、排统一考虑原则，④地下水勘察、开采与管理统一考虑原则。地下水资源评价按规模分为区域和水源地两种，其中水源地地下水资源评价中，又以农村地下水资源评价尤为重要，应该细化这方面的内容。地下水资源评价作为地下水管理的一个重要手段，建立相关法规是十分重要的，也为地下水管理与保护工作提供了法律依据。

3.制定完善的地下水污染防治法律法规

近年，地下水污染日益加剧，水质逐渐恶化。虽然我国有《中华人民共和国水污染防治法》等法规，但是没有具体针对地下水污染的法律法规，所以建立完善的地下水污染防治法规是很必要的。

地下水污染防治法应至少包括：①地下水污染防治规划，②地下水污染调查评价及污染区划定，③地下水污染防治标准，④地下水污染监测与信息化，⑤地下水污染防治措施，⑥地下水污染费的收取，⑦奖罚细则。

4.加强地下水监测与信息发布管理

地下水监测工作是地下水资源评价、合理开发利用地下水、优化配置水资源、加强生态环境保护的基础工作，地下水监测资料是地下水资源管理工作的信息来源和决策依据。

应尽快制定“地下水资源监测管理条例”，为地下水监督管理工作提供法律依据。该条例应该包括3个方面：①地下水监测站网布设原则及重点，②地下水监测站网分类、密度、频次及相关监测内容，③地下水信息发布。此外，应修订《全国地下水通报》编制技术大纲，规范技术要求，编制“《全国地下水通报》技术规范”。理顺地下水监测管理体制也是一项重要工作内容。目前，我国地下水监测体制比较混乱，尤其是县（市）级管理机构不统一，不利于地下水动态监测工作开展。各级水行政主管部门应分别成立地下水监测中心、分中心，统一管理全国地下水监测工作。

5.成立专门的地下水管理机构

地下水不同于地表水，其成因、补排关系、运动规律等都有其特殊性。而地下水资源日益成为我国重要的自然资源，甚至是战略资源。因此，如何合理地管理、利用和保护地下水资源成为我国当前要尽快解决的问题。目前我国还没有全国性的地下水管理机构，应该在国家、省、市三级建立地下水管理机构，对全国的地下水进行统一的规划、管理和保护；在出现地下水超采严重、容易污染等问题地区设立专门的地下水管理机构，与流域机构职能相类似，隶属于“全国地下水管理保护中心”；同时，还要赋予其真正的行政执法权。

四、结 语

我国是一个水资源短缺的国家，许多地区对地下水开发利用产生了极大的依赖性，尤其是在地表水资源相对短缺的北方地区，地下水起着不可或缺的作用。但是，目前我国地下水保护现状不容乐观，地下水超采、污染十分严重，因此急需建立有关地下水的法规条例，只有在法律层面上明确了相关的规定，地下水管理和保护工作才能有法可依，才能使地下水资源可持续利用，保障社会供水安全。

[1]郭孟卓，赵辉.世界地下水资源利用与管理现状[J].中国水利，2005（3）.

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[7]潘志伟.我国地下水资源的保护及其相关法律制度的完善[J].发展，2008（1）.

责任编辑 张金慧

Legislation of groundwater resources at home and abroad

Wang Zhe,Geng Zhi,Huang Guanqun,Liu Xin′ai,Lu Li

The over-exploitation of groundwater in many areas in our country has caused land subsidence,salinization,seawater intrusion and other environmental problems,which seriously affect the human environment and sustainable economic and social development.Through the introduction of foreign legislation on groundwater resources,combined with legislative situation of groundwater resources in China,analysis of current problems in groundwater legislation has been proposed and the relevant legislative measures to strengthen and improve the ground water are given.

groundwater;legislation study;measures

王喆，在读硕士研究生。

TV211.12+DF46

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1000-1123（2011）11-0023-03

2010-11-04