抗旱服务组织社会化保障体系建设若干问题探讨

李金茹

（河南省农田水利水土保持技术推广站，450003，郑州）

抗旱服务组织社会化保障体系建设若干问题探讨

李金茹

（河南省农田水利水土保持技术推广站，450003，郑州）

抗旱；保障体系；建设；探讨

一、河南省抗旱服务组织发展历程

河南省抗旱服务组织建设与发展大致经历了三个阶段：第一阶段是从20世纪80年代后期至90年代中期，为形成期。1991年10月，国务院《关于加强农业社会化服务体系建设的通知》中，提出了“加强农业社会化服务体系建设，是深化农村改革，推动农村有计划商品经济发展的一项伟大事业，对于稳定和完善以家庭联产承包为主的责任制，健全双层经营体制，壮大集体经济，实现小康目标，促进农业现代化，具有极其重要而又深远的意义”。以此为契机，河南省抗旱服务组织如雨后春笋般涌现，有力地推动了水利基层社会化服务网络建设的发展。这一阶段河南省基本完成了县级抗旱服务组织的组建工作，初步构建了全省抗旱服务组织的框架。第二个阶段是1996—2003年,为发展壮大期。1996年，财政部、水利部、国家防总颁发了《抗旱服务组织建设管理暂行办法》，是在总结我国抗旱服务组织发展积累经验的基础上，较早推出的抗旱服务组织规范性管理文件，为我国抗旱服务组织健康发展提供了制度保障。同年，国家防办和财政部农业司决定在全国开展县级抗旱服务队示范县试点建设，联合制定了《抗旱服务队示范县建设验收标准》，通过示范带动作用，鼓励和扶持了一大批县级抗旱服务组织，推动了抗旱服务组织的蓬勃发展。90年代后期，县乡机构改革中，乡级专设的水利站被撤并，农村水利设施的管理、技术推广、抗旱灌排机具供给等基层服务缺位，对县级抗旱服务组织服务需求的依赖性日益增强，县级抗旱服务组织乘势而上，发挥设备、技术、物资供应的优势，建立了以县级抗旱服务组织为依托，以乡级抗旱服务分支机构为纽带，辐射村组的抗旱基层服务网络，深受农民的欢迎，初步形成了物质与技术有机结合的新型的抗旱服务体系。这一时期，河南省有19个县级抗旱服务组织通过创建达到 “抗旱服务队国家级示范县”验收标准，得到中央财政扶持。第三阶段是2004—2011年，为提高期。2004年，财政部、水利部、国家防办联合制定了《抗旱服务组织建设管理办法》，规范抗旱服务组织的建设与管理，进一步推动了河南省抗旱服务组织健康快速发展，形成了以抗旱服务队国家级示范县为核心，以普通县建设为基础，以乡级抗旱服务分队为纽带，以村级抗旱小组和农民合作组织为依托的抗旱服务网络体系。2010年12月31日，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》中提出，着力推进县乡两级防汛抗旱服务组织建设，为抗旱服务组织的发展提出明确的指导方针。2011年年初，国家下达河南省特大抗旱经费25200万元，用于支持126个县级抗旱服务队购置抗旱设备补助，为县级抗旱服务队的持续发展奠定了坚实的物资技术基础。

20年来，河南省各级抗旱服务组织，坚持面向农村基层，为农民提供优质的抗旱排涝物资设备和技术服务，在历次的抗旱减灾工作中，发挥了不可或缺的作用，真正成为活跃在全省农村抗旱减灾战线上的一支突击队。2010年年底统计资料显示，河南省共有抗旱服务组织1118个，其中省级抗旱服务中心1个，市级抗旱服务中心6个，县级抗旱服务组织142个，乡镇级抗旱服务组织976个。全职在编人员3226人，仓储面积47382m2，固定资产11937万元，抗旱浇地能力6135 hm2/d，应急送水能力796 t/次。

二、抗旱服务组织建设成效

1.抗旱服务组织体系架构基本形成

经过多年建设，已初步形成了省市县乡村五级抗旱社会化网络服务体系。省级抗旱服务中心和省农田水利水土保持技术推广站实行一个单位两块牌子，实现资源优势互补，发挥综合协调、行业管理、技术指导的作用。省辖市抗旱服务中心，大多挂靠在农水推广机构或防汛抗旱办公室，发挥综合管理和业务指导的作用。县级抗旱服务组织形式大体分为四种类型：单独存在的抗旱服务队占总数的40﹪，同打井队实行一个单位两块牌子的约占30﹪，同防汛抗旱办公室实行一个单位两块牌子的约占10%，同防汛机动抢险队、水利工程队及物资站实行一个单位两块牌子的约占20%。乡村的抗旱服务组织大致有四种形式：乡镇抗旱服务分队挂靠在乡农业综合服务机构，作为县级抗旱服务组织的分支机构和服务网络的节点，发挥县乡抗旱服务组织与农民之间的纽带作用。村级抗旱服务组织，主要由农民自发组成的供水协会、农机合作社、水利机具专业户组成，作为县乡抗旱服务组织的补充，发挥直接为农民提供抗旱机具和服务的网络终点作用。

2.服务功能多样化

河南省各地抗旱服务组织在发展中不断拓宽服务功能，充分发挥自身的技术人才与设备优势，建立起以抗旱服务为主，融合防洪抢险、农田抗旱技术推广的多种功能，形成了一专多能、自成一家的新型服务组织。一是发挥拉水、打井、清淤、流动泵站等大型设备的优势，在旱涝严重的关键时刻，响应快，拉得出，集中联动打抗旱攻坚战的功能；二是实时为农民提供以解决作物用水和农村饮水困难为主的流动浇地和生活应急送水服务的功能；三是利用抗旱物资仓储和零配件销售门市部的优势，为农民提供质优价廉的抗旱物资配送和售后维修服务等，发挥物资供应主渠道功能；四是开展小型水源工程建设的勘测、设计、施工技术服务的功能；五是发挥技术人才优势，对农民进行技术培训，推广使用抗旱新技术的功能；六是实时为各级领导和农民提供抗旱信息和技术咨询服务的功能；七是与产粮大户及乡村集体合作，开展股份制或股份合作制抗旱工程建设，增强农业抗灾的功能；八是防汛机动抢险功能；九是排涝救灾的功能。

3.丰富多彩的服务方式

河南省各地抗旱服务组织因地制宜地采取灵活多样的服务方式，为农民提供抗旱服务。一是直接为困难农户、饮水困难的村组提供流动浇地、远途拉水等服务；二是有组织有计划地向整建制的乡镇或村配送抗旱物资装备服务；三是通过与分布在乡村的水利机具专业户、供水合作社、农机合作社签订契约的形式，依托它们为农民提供水泵、喷灌、修井等抗旱机具的租赁维修服务；四是通过培训、示范带头作用引导农民科学抗旱等；四是在通过设立的物资门市部，为农民提供抗旱物资销售、维修、技术咨询、新设备推广等服务。

4.改革了抗旱资金使用方式，提高了资金使用效率

抗旱服务组织建立前，各级财政、水利部门安排的抗旱经费像撒胡椒面一样，只能用于油电费等一次性补助。这些资金的使用形不成固定资产，不能长期发挥作用，结果是“旱情年年有，经费年年拨，抗旱设备年年无”。近年，财政、水利部门在安排抗旱资金时，有重点地扶持抗旱服务组织，将相当比例的抗旱补助经费用于抗旱服务组织购置物资设备，形成固定资产的积累，对发挥长期的抗旱效益、提高抗旱资金的使用效率、增强抗旱服务组织的抗旱减灾能力等，投入产出比值效益明显。

5.多种经营，滚动发展

县级以下抗旱服务组织大多属于自主经营、独立核算、自负盈亏的经济实体，各地抗旱服务组织在提供优质抗旱服务的同时，注意发挥自身的设备、技术优势，通过开展多种经营，增强了自身的实力。经营范围包括水利机具的销售租赁、灌溉设备维修、打井、修井、渠道清淤、小型农田水利施工、节水工程的规划设计等，服务领域也由过去单纯的为农业种植业抗旱服务转向了为农、林、牧等大农业服务。不但丰富了服务内涵，而且走出了一条一业为主、多业辅助、互为补充、滚动发展的路子。为抗旱服务组织补充经费不足、改善职工条件，提高抗旱服务能力，起到助力器的作用。

三、制约抗旱服务组织发展的因素

1.缺乏常态化的投入机制

抗旱服务组织在成立之初的宗旨是“便民、解困、服务”，经营以保本微利为主，自身积累十分有限，仅靠微薄且难以收到的抗旱服务收入，维持人员工资和正常的运转费用。近年，各级财政、水利部门对基层抗旱服务组织的建设基本没有投入，造成设备老化、人员流失，服务功能减弱的问题，已成为制约基层抗旱服务组织发展的瓶颈。

2.难以做到抗旱有偿服务

财政部、水利部、国家防总颁布的 《抗旱服务组织建设管理暂行办法》明确规定，抗旱服务组织在兼顾社会效益和经济效益的前提下，按照“保本微利”的原则合理收费。抗旱服务组织的服务范围主要是农业和农村，服务对象是农民，而旱灾比较严重地区的农民，其农业收益也相对较低，再加上连续遭遇旱灾，农民无力支付微薄的抗旱服务费；还有相当一部分基层干群认为，服务队是代表国家和政府的，应该无偿服务；还有一些县级领导，考虑政治影响，只要求抗旱服务队提供及时有效的服务，但过后又不能给予一定的补偿，造成旱时有命令、旱后无人问的尴尬局面。

3.抗旱设备老化严重急需更新

各级抗旱服务队的抗旱设备，均为建队之初所购置，经过十几年的运行，大多已难以继续使用，使抗旱服务队的服务能力大打折扣。由于各级财政比较困难，直接投入抗旱服务队的资金较少，很难维持人员工资和设备的维修保养，使得抗旱服务不到位，从而进一步失去市场。

4.农村生产经营体制影响抗旱服务规模发展

各地抗旱服务组织已初具规模，但由于受农村生产体制形式的制约，还存在设备偏少、规模偏小、抗旱服务设备和手段尚不够现代化等问题。目前一家一户的种植模式，无法使用大型的灌溉设备进行灌溉服务工作，而使用小型的灌溉设备必然会提高农业灌溉成本，增加农业生产的投入。因此，目前农村生产经营体制制约了抗旱服务规模发展。

四、抗旱服务组织发展趋向

随着城镇化的深入发展，农村兴起的土地流转趋向，正逐步取代以家庭联产承包责任制为主要内容的双层经营体制模式，土地向种粮大户集中，规模化经营程度不断提高，以村组为单元的抗旱服务组织形式正在被以种粮大户为龙头的农业合作联合社，农业机械专业合作社所替代的新形势下，及时调整发展方向，重点加强乡级抗旱服务分支机构的作用，以为农民合作组织和农民提供抗旱节水技术指导为重点，以抗旱水源管理、防汛机动抢险、排涝为主要服务内容，进一步加强和完善抗旱服务组织的功能建设，充分发挥其抗旱减灾的作用，重点做好以下几方面工作：

1.加强对抗旱服务组织的行业管理

河南省将根据财政部水利部颁布的 《抗旱服务组织建设管理办法》《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》的精神，制定“河南省实施 《抗旱服务组织建设管理办法》细则”“河南省抗旱服务队省级示范县创建指导标准”等系列管理文件,为抗旱服务组织的正规化、规范化建设和健康发展提供制度保证。

2.进一步完善抗旱服务组织体系

经过多年建设，河南省已经形成了省、市、县、乡、村五级抗旱服务网络，但各地发展极不平衡，特别是乡级服务组织生存面临较大困难。今后的发展方向是以省市级抗旱服务组织为龙头，以县级抗旱服务组织为依托，以乡镇片站为纽带，将民间具有一定实力的抗旱大户通过契约的方式组织起来，发挥农村抗旱协会、互助会、服务社等各类抗旱协作组织作用，发挥点多面广覆盖范围大的优势，更好地为农民排忧解难，降低抗旱成本，使得广大农民从抗旱协作组织中得到实惠，逐步实现自我管理、自我约束、自我发展。

3.提高配置效率，重点提升县级抗旱服务组织应急抗旱减灾能力

县级抗旱服务组织是抗旱服务体系中的重要环节，也是县级人民政府组织抗旱的主力军，在各级投入有限的情况下应重点扶持，以提高其应急抗旱能力和抗旱服务水平。为提高资金和资源使用效率，应将抗旱服务队、防汛机动抢险队、水利物资仓库、水利工程队进行有效整合，做到遇旱抗旱，遇涝排涝，遇险抢险，抗旱节水技术推广一体化，最大限度地发挥人员、技术和库存机械设备的作用，为抗旱服务组织增加收入创造条件。

4.开展多种经营

抗旱服务组织在搞好抗旱服务的同时，要坚持抗旱服务与多种经营有机结合，广开经营门路，丰富服务内涵，走“一业为主、多业辅助、互为补充、滚动发展”的路子。提倡、鼓励、帮助服务队参与市场竞争，在小型水利工程规划设计、施工，打井，洗井，修库挖塘，应急水源工程建设等小型工程项目和灌溉设备维修，节水设备、各种零配件的经营销售等方面给予政策扶持，增强自身造血机能，促进服务队不断发展壮大。

5.建立常态化的投入机制

按照分级负责、扶优扶强的原则，建立长效的资金扶持机制。各级财政在年度预算中要专项列出抗旱服务组织补助经费，通过以奖代补的形式，鼓励那些成效显著的抗旱服务组织，购买物资装备，增强实力。通过对职工的社会保障支出进行补助，帮助解决职工的后顾之忧。通过安排新技术推广和培训经费，支持行业持续发展。

6.引入竞争机制

积极推动抗旱服务组织省级示范县创建活动，本着发展一批、稳定一批、淘汰一批的原则，定期开展抗旱服务队评比活动，对工作开展好的抗旱服务组织通过以奖代补的形式给予重点扶持，表现差的退出抗旱服务队伍管理序列，促使各级抗旱服务组织在创先争优、优胜劣汰的竞争中，提高服务质量和技术水平，成为名副其实的农民群众所依托、所喜爱的水利社会化服务组织。

7.规范经营

通过对抗旱服务组织的收费许可，制定合理的取费标准，创造良性的发展空间。按照保本微利的原则，进一步规范收费程序，制定与当地相适应的抗旱服务基本收费标准，建立起通过多种经营市场化运作取得收入，补偿应急抗旱中的无偿支持或保本微利出现的财务损益的基本经营模式，为维持队伍的运行、提高设备的循环利用率、实现保值增值，提供制度支持。

[1]国务院.关于加强农业社会化服务体系建设的通知[R].1991.

[2]财政部，水利部.抗旱服务组织建设管理办法[R].2004.

[3]中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定[J].中国水利，2011（4）.

责任编辑 韦凤年

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1000-1123（2011）11-0036-03

2011-05-10

李金菇，高级工程师。