我国应急调水补偿机制的初步探讨

张海滨，苏志诚，宋建军

（1.重庆市巴渝水利规划院，401147，重庆；2.中国水利水电科学研究院，100038，北京；3.国家发展改革委国土开发与地区经济研究所，100038，北京）

我国应急调水补偿机制的初步探讨

张海滨1，苏志诚2，宋建军3

（1.重庆市巴渝水利规划院，401147，重庆；2.中国水利水电科学研究院，100038，北京；3.国家发展改革委国土开发与地区经济研究所，100038，北京）

随着全球气候变化和人类活动的加剧，干旱、突发性水污染等事件对我国城市水源地、湿地、河湖水系等威胁越来越大，实施应急调水是应对此类事件的有效措施。在分析我国应急调水现状及存在问题的基础上，对应急调水及其补偿机制内涵、应急调水补偿制度框架及其相关问题进行了初步探讨，为规范我国应急调水工作和进一步开展应急调水补偿机制研究奠定了基础。

应急调水；补偿机制；框架

近年，随着人口增加、城镇化进程加快和经济社会的快速发展，水资源短缺现象日趋严重，加上受全球气候异常的影响，我国局部性、区域性的干旱灾害频繁发生，突发性水污染事件也时有发生，因干旱和突发水污染导致缺水而实施应急调水频次增加。应急调水有效保障了干旱或突发水污染期间城乡供水安全、粮食安全和生态安全，但目前对应急调水补偿还没有明确的概念，亟待加强相关问题的研究。

一、应急调水的内涵和分类

1.应急调水内涵

应急调水是指应对发生严重干旱或突发事件所造成的紧急缺水而实施的临时性应急水量调度，以缓解缺水带来的城乡生活、工农业生产和生态环境等问题。在干旱情况下，所有用水者的用水指标都要按比例削减，这种削减是没有补偿的，只有在改变了正常的供水计划，将水量调出区用水指标内的水量应急调给受水区的时候，才认为这种调水损害了水量调出区合法的用水权益，需要对此进行经济补偿。应急调水与其他已纳入规划、计划实施的调水有原则上的不同，应急调水是解决非常态的、不可预见的缺水问题。应急调水具有临时性、短期性、一次性、随机性等特点。应急调水的临时性、短期性、一次性特点主要体现在调水方式、调水期限、调水量、调水水源等方面，均是根据应急对象需要与供水方的可能性，通过有关方面临时协商确定的，是一次性的短期行为。由于严重干旱的发生和水污染事件突发等均具有随机性和不可预测性，因此应急调水工作也具有随机性。

通常应急调水具备如下特征：受水区发生严重干旱缺水或遭遇突发性水污染事件，地区生活生产用水受到巨大的威胁，严重影响地区经济与社会稳定；受水区区域供水水源丧失调节能力，受水区水源无法得到保障；受水区区域按正常调度方案调度无法缓解缺水危机；水量调出区将指标内用水调给受水区，两者原有权利义务关系发生变化。

2.应急调水分类

通过对我国已实施的应急调水案例进行归纳总结，目前应急调水原则上可分为纯公益性、准公益性和经营性三种类型。纯公益性的应急调水是指国家和政府为了解决某些地区临时用水危机而实施的对水量调出区没有任何经济补偿的应急调水，甚至于连调水过程中产生的费用都由国家和政府来承担。这种调水的性质就是公益性的，例如，在我国早期特定的社会背景下 （例如计划经济模式），为了解决用水矛盾所采取的一些应急调水工程。准公益性的应急调水是指国家和政府为了解决某些地区的用水危机而实施的对水量调出区给予适当经济补偿的应急调水。调水过程中产生的费用由受水区承担，同时，对水量调出区由于调水产生的损失，由受水区给予适当的经济补偿，这种补偿相对于调水实际损失来说往往较少。我国近年所实施的应急调水就是准公益性的，这种调水既充分考虑了国家和政府为了维护社会稳定和人民利益的社会公益性，同时也适当体现了水资源的经济价值和水权的隶属关系，是我国在目前社会发展阶段普遍采取的调水方式。经营性的应急调水是指受水区完全按照水资源的经济价值、水权的隶属关系以及社会主义市场经济规律对水量调出区进行补偿的应急调水方式，这种调水方式是纯经营性的市场行为，但是鉴于水资源是一种特殊的资源，在目前发展阶段，我国不太可能完全按照经营性的模式实施应急调水。

二、我国应急调水存在的问题分析

1.应急调水的管理机制不完善

从我国已实施的应急调水工作来看，在管理机制上仍存在责任分工不明确、管理体制不健全、缺乏有效的监督和制约机制等问题。

2.应急调水费用分摊模式不合理

目前，实施应急调水的经费一般都包括工程建设投资、输水管理经费、引水水资源费三部分，投资模式属中央与地方匹配，且中央投资比例较大，这在一定程度上减轻了受水区的资金压力，但也往往造成非受水区对中央投资的期望值过大，用水与供水方在投资、水价等问题上存在争议和纠纷。

3.应急调水补偿方式不明确

现有应急调水过程中基本没有补偿的明确概念，一般采取水资源费的方式进行补偿，这不利于应急调水实施的长效推行。

4.应急调水工程体系不完善

通过对已实施应急调水的分析，发现应急调水输水工程存在诸多问题，例如河道不畅、卡口较多、河道排污现象严重、河渠垦殖等等，限制了引水的规模和能力。

5.应急调水缺乏预案支持或预案发挥作用不明显

在以往应急调水过程中，各级管理部门通常没有调水预案，即使制定了预案也普遍存在科学性和可操作性不强等问题。

6.应急调水的损失评估和效益分析手段缺乏

通过对我国已实施的各类应急调水的分析发现，由于技术水平的限制，基本上未对应急调水所造成的损失和所产生的效益进行过全面的分析评估。

三、我国应急调水补偿机制框架初步研究

1.建立应急调水补偿机制的基本理念

目前的技术手段还无法消除应急调水的可能性，应急调水会在一定时期内长期存在，长期的无偿调水将给水量调出区造成难以承受的损失。为此，在调水中获益的地区及产业应适当给予受损地区或产业一定的经济补偿，保证各方面生产和生活的正常进行。建立应急调水补偿机制能为应急调水补偿提供技术保证和制度保证，通过受益者对受损者的合理补偿，利用经济杠杆的调控作用，平衡调水各方权利和义务，最大限度地消减应急调水的负面作用，实现效率与公平的兼顾。基于公共产品理论、外部性理论和环境资源价值理论，分析我国水资源总体配置情况和应急调水特点，综合国内外研究成果，从我国应急调水实际工作出发，提出应急调水补偿机制的基本框架。

2.建立应急调水补偿机制的基本思路和原则

（1）基本思路

坚持科学发展观，以人为本，保障居民饮用水安全，以保护生态环境，促进人与自然和谐，实现流域或区域可持续发展为目的，以流域水资源综合规划为基础，落实生态环境保护责任，厘清相关各方利益关系为核心，发挥政府主导和市场机制作用，建立符合中国国情的应急调水补偿机制基本框架。

（2）基本原则

一是坚持“谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的基本原则。厘清应急调水补偿责任主体，确定应急调水补偿的对象、范围。二是坚持政府引导与市场调控相结合的基本原则。要充分发挥政府在应急调水补偿机制的引导作用，制定并完善政府调节、规范市场经济的政策法规，引导建立多元化筹资渠道和市场化运作方式。三是坚持因地制宜、积极创新、突出重点、循序渐进的原则。积极总结借鉴国内外经验，结合流域各水系和地区的特点，探索建立多样化的应急调水补偿方式，创新机制。

3.应急调水补偿机制的基本框架

建立应急调水补偿机制，应在厘清应急调水的目的、性质和类别的基础上，进一步明确不同目的、性质和类别的应急调水补偿主体、补偿对象、补偿内容和标准、补偿方式、以及补偿资金来源等。

4.建立应急调水补偿机制的有关问题

目前，我国已经发生的应急调水主要有以下几种情况：一是解决因干旱引发的城镇饮用水短缺的应急调水。造成城镇饮用水短缺的原因有可能是遭遇严重干旱或是城市饮用水水源受到污染，水质严重超标。二是缓解湿地、湖泊生态恶化的应急调水。其目的是解决我国主要湿地、湖泊生态保护区在遭遇严重干旱时维护其生态功能的最低需水。三是改善河湖水质（含水污染突发事件造成的水体污染）的应急调水。主要有两种情况：因河流、湖泊周边工业生产企业生产突发事故，造成水体严重污染；河流、湖泊城市段的水体遭受污染，产生富营养化和蓝藻暴发。本研究针对以上三种情况分析研究建立解决应急调水补偿机制的有关问题。

（1）补偿主体

①解决因干旱引发的城镇饮用水短缺的应急调水。补偿主体主要是受益区地方政府和应急调水直接受益的用水户。考虑在严重干旱年实施应急调水为受益地区的群众生活、生产用水提供了安全保障，因应急调水直接受益的用水户 （企业和个人）在此期间承担高于常态情况的水价也是合情合理的，应列为补偿主体之一。

②缓解湿地、湖泊生态恶化的应急调水。湿地、湖泊的功能具有明显的公益性，补偿主体应以国家或地方政府为主。同时，直接受益的当地政府也理应列为补偿主体之一。

③改善河湖水质（含水污染突发事件造成的水体污染）的应急调水。按照“谁污染、谁付费”的基本原则，应急调水补偿的责任主体理应是造成水体污染的企业、单位或个体。工业生产、企业生产突发事故造成水体严重污染，应急调水补偿的责任主体应是造成水体污染的单位；河流、湖泊城市段的水体遭受污染和富营养化而采取的应急调水，由于造成水体污染的责任主体不明确，应急调水补偿的责任主体只能是地方政府和中央政府。

（2）补偿对象

应急调水补偿对象包括流域机构、供水工程管理机构和受损失的地方政府或用水户。应急调水的水源与接受补水的地区，可能同属一个流域，也可能是不同流域；可能同属一个行政管辖区域内，也可能是跨行政管辖区域的。

不同流域间的应急调水，补偿对象可能是流域机构，也可能是供水的水库管理机构，或者是因实施应急补水受到损失的地方政府或用水户。

当应急调水的水源与接受补水的地区同属一个流域，补偿对象是被调水的水库管理局或因实施应急补水而减少了发电效益的水电站、减少农业灌溉用水受损的县（市）。

（3）补偿方式

补偿可因地制宜采用多种方式，如上级政府对下级政府进行补偿，可用财政转移支付、拨款；在同级地方政府之间，可采用拨款，也可采取建设项目、合作项目的方式进行补偿。对企业的补偿可直接拨款。

（4）资金来源

补偿资金来源主要是地方政府财政和中央财政，包括中央财政通过转移支付、拨款方式的救灾、补助专项资金，以及有关部门设置的各类相关基金、社会救灾资金等。

四、我国建立应急调水补偿机制的建议

1.建立健全应急调水管理体制

鉴于应急调水的复杂性，应针对不同类型的应急调水，明确国家、流域、地方的职责分工，编制应急调水预案，逐步建立健全应急调水管理体制。

2.建立健全应急调水补偿制度

遵循“谁受益、谁补偿”和“公平、公正”的原则，逐步从法律法规的层面上建立健全应急调水补偿制度，研究制定应急调水补偿暂行办法，适时出台应急调水补偿条例，使应急调水补偿工作逐步走上法治的轨道。

3.建立应急调水和补偿的评估制度

应急调水和补偿的评估是对应急调水过程和补偿机制的科学评估和总结，是改进应急调水工程和补偿机制的前提。为了不断完善应急调水工作，建立应急调水和补偿的后评估制度十分必要。

4.完善应急调水费用和补偿资金的财政投入政策

进一步完善应急调水费用和补偿资金的财政投入政策，明确不同类型应急调水费用的中央和地方财政分摊比例以及补偿资金的筹措方案。

5.进一步研究应急调水补偿标准问题

应急调水类型复杂，应急调水对受水区产生的影响也是各不相同。因此，合理确定补偿标准有一定的难度，建议继续深入研究应急调水补偿标准，为建立科学的应急调水补偿标准体系奠定基础。

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责任编辑 邵自平

Preliminary study on the compensation mechanism of emergent water dispatch

Zhang Haibin,Su Zhicheng,Song Jianjun

With global climate change and increased human activities,drought and sudden water pollution incident has been a growing threat on our water sources,wetlands,lakes and other water systems.The implementation of emergency water dispatch is effective to deal with such incidents.Based on the analysis of the emergency situation and problems of water diversion in China,the compensation mechanism for emergency transfer and content of the framework of the emergency transfer compensation system and related issues are discussed,which is helpful to standardize the work of emergency water dispatch and further development of researches on compensation mechanism of emergency water dispatch.

emergency water dispatch; compensation mechanism; framework

张海滨，工程师。

TV68

C

1000-1123（2011）11-0007-03

2011-04-30