加大政策扶持和投入力度加快农村水电发展——农村水电与社会主义新农村建设调研

水利部副部长 胡四一

加大政策扶持和投入力度加快农村水电发展
——农村水电与社会主义新农村建设调研

水利部副部长 胡四一

根据部党组关于深入基层开展调查研究的要求，最近，我和水电局、规计司、国科司等部门的同志就农村水电与社会主义新农村建设到湖南、重庆开展了专题调研，形成了调研报告，在总结两省（直辖市）“十一五”农村水电建设成效基础上，分析了当前农村水电发展中存在的主要问题，提出了今后农村水电发展的建议。

一、农村水电建设成效显著

改革开放以来，在国家政策引导和资金扶持下，通过治水办电，开展水电农村电气化县和小水电代燃料工程建设，农村水电发展迅速。目前，湖南建成农村水电初级电气化县和水电农村电气化县122个，已建和在建的小水电代燃料项目25个，带动湖南建设农村水电站装机容量513万kW，“十一五”期间年平均增长11.8%。重庆建成农村水电初级电气化县和水电农村电气化县62个，已建和在建的小水电代燃料项目19个，带动重庆建设农村水电站装机容量167万kW，“十一五”期间年平均增长7.5%。

农村水电是我国电力供应的重要组成部分，从湖南、重庆两省（直辖市）调研的情况看，农村水电在促进农村特别是贫困山区农村经济社会发展中发挥了十分重要的作用。

一是提高了农村电气化水平。湖南桃源县电气化建设前后比较，乡村的配变容量增加了38%，农村居民客户端电压合格率提高了2.6%，供电可靠率提高了3%。重庆武隆县人均年用电量由2005年的544 kWh增长到2009年的1341 kWh，户均年生活用电量由2005年的569 kWh增加到1453 kWh，供电可靠率和电压合格率达98%。据统计，“十五”水电农村电气化县建设使人均年用电量增长了85.6%，户均年生活用电量增长了72%。截至2010年年底，全国“十一五”水电农村电气化县新增和改造农村水电装机容量近500万kW，解决了90万无电人口用电问题，户通电率由2005年的98.8%提高到2010年的99.8%。

二是改善了农民生活质量。湖南省凤凰县官庄乡大湾村村民韩景旺说：“以前上山砍柴，每天要翻几座山，又苦又累，现在用电做饭一身轻。”重庆巫溪县通过小水电代燃料工程建设，项目区农户用电电价由0.52元/kWh降为0.26元/kWh，现在家家户户厨房里电饭锅、电炒锅、电水壶等一应俱全，干干净净。据统计，小水电代燃料工程已使全国100多万农民改变了过去翻山越岭砍柴，三餐围着灶台转，烟熏火燎的旧习惯，开始了用电做饭方便快捷、干净卫生的新生活，既大大减轻了农民负担，又显著改善了农民生活质量。

三是促进了农民增收。湖南桂东县在各电站筹建时预留一定数额的股份用于当地村级集体组织入股和农民参股，全县参股农户8000余户，占全县农户的16%，占股民总数的75%，入股资金3亿元，占股金总额的50%。入股农户每年可从电站入股中增加收入4500多万元。目前投产的电站共安排就业850多人，每年支付工资1000多万元。重庆巫溪县在近5年时间，电站建设所产生的劳务费达8000多万元。各地积极支持农民入股办电，鼓励农民在农村水电建设中打工，吸收有文化的农民在电站就业，拓宽了农民增收渠道。

四是促进了农村基础设施建设。建设农村水电站，使封闭的山村有了电，供了水，通了路，改了厨，山区面貌发生了巨大变化。湖南永顺县“十一五”期间在农村水电建设中新建和改造乡村公路218km，新增水电站库容8616万m3，解决了9.8万人的饮水困难。重庆巫溪县因农村水电工程而新建的乡村道路总长约120km，方便了当地群众的生产生活。“十一五”期间，全国农村水电建设共新增库容149亿 m3，增加机电排灌面积 400多万亩（26.67万 hm2），促进了中小河流的综合治理。

五是促进了县域经济发展。农村水电在自身发展的同时，带动了其他产业，促进了县域经济的快速发展。2009年，湖南桂东县农村水电发电企业和供电企业缴税5000多万元，占全县财政收入的55%。通过发展农村水电，带动全县工业增加值由1997年的0.55亿元增长到2009年的2.89亿元。2009年，重庆巫溪县农村水电企业缴税2200多万元，占全县财政收入的11%，通过农村水电建设，提高了全县经济总量。据统计，“十一五”水电农村电气化县地区生产总值年均递增14.8%，财政收入年均递增19.0%，均高于全国平均水平。2010年农村小水电提供的税收达到78亿元，成为当地财政收入的稳定来源。“十一五”全国共建成水电农村电气化县432个，总投资280亿元，其中中央投资15亿元，相当于中央投资1元钱带动社会投资18元。

六是促进了生态环境保护。调研组在湖南、重庆小水电代燃料项目区处处感受到一派青山绿水、林木葱郁、鸟语花香的景象，森林植被得到有效保护，生态环境明显改善。湖南凤凰县官庄小水电代燃料试点项目实施后，保护森林面积6.8万亩（0.45万hm2），减少水土流失面积1.9万亩(0.13hm2）。重庆南川区小水电代燃料试点地区，代燃料户每年少烧柴1.9万t，保护林地5.4万亩（0.36万 hm2），使森林覆盖率提高了2%。农村水电开发与水土流失治理、生态环境保护有机结合起来，巩固了退耕还林、天然林保护等生态建设成果，提高了森林覆盖率。2010年，全国农村水电发电量超过2000亿kWh，相当于节约6900多万吨标准煤，减少二氧化碳排放量1.75亿t，有效促进了节能减排。

二、农村水电发展中存在的主要问题

1.与农民利益结合不够

农村水能资源是我国贫困山区除土地、山林之外，农村集体和农民易于开发利用的最宝贵的资源。农村水能资源是国家的，但农民有靠山吃山、靠水吃水的观念，有些民营企业开发农村水电后，当地农民不能从中得到直接的好处，既不能分享经济收益，又享用不上廉价电，一些贫困地区农民除了电灯之外别的电器仍然用不起，有的电站建设重工程、轻移民、低补偿，容易产生不稳定因素。

2.对生态环境保护重视不够

农村水能资源是清洁可再生能源，但一些地方由于没有科学规划，加上监管不到位，的确存在无序开发、影响生态环境等问题。比如，媒体多次报道的岷江上游水电站大多为引水式发电，生态下泄流量不能满足需要，有的还造成局部河道断流和脱水。汉江上游部分河段开发程度超过流域生态环境承载能力，加上在施工时缺乏环境保护措施，施工弃渣堆积于河道内，侵占河道，影响了防汛安全和生态环境。

3.政策支持不够

调研中一些地方反映，由于多种原因，国家的有关农村水电扶持政策没有完全落实。一是“实现水电全额上网，同网同价”的政策没有完全执行。农村水电发电量未能按可再生能源全额上网，上网电价偏低。2010年，全国农村水电上网电价平均为0.278元/kWh，比火电上网电价（平均为0.374元/kWh）低26%。湖南永顺县农村水电平均上网电价不到0.22元/kWh。二是信贷渠道不畅通。各地开发农村水能资源，很难申请到贷款。湖南的商业银行只对装机容量在2万kW以上规模较大的水电项目才发放贷款，重庆绝大部分水电站投资依靠民间集资或信用联社借贷。三是农村水电6%增值税政策没有很好地落实。湖南并入国家电网的电站还普遍实行17%的税率。

4.国家投入不够

2000年中央水利投资为108亿元，其中中央农村水电建设投资为3亿元，占2.8%。2009年中央水利投资为637亿元，是2000年的5.9倍，而中央农村水电建设投资只有6亿元，占中央水利投资的0.9%。另外，中央电气化建设资金只有总投资的2%～3%，小水电代燃料目前实施规模只有规划代燃料人口的1%左右，远远不能满足需求。农村水能资源丰富的地区大多为少数民族地区和贫困地区，财政收入有限，经济比较紧张，俗称“吃饭财政”，用于发展的资金很少，自筹能力差，造成电气化建设资金不足，在一定程度上制约了农村水电发展。

三、关于今后农村水电发展的几点建议

针对农村水电发展中存在的问题，总结两省（直辖市）的经验，调研组认为，新的时期国家应更加高度重视农村水电工作，加大政策扶持和投入力度，扎实搞好惠农工程建设。

1.从战略高度认识加快农村水电发展的重要性

山区是国家生态环境安全的重要屏障，也是水能资源的富集地。农村水能资源是山区人民群众赖以生存发展的宝贵资源，对山区经济社会发展和生态环境保护具有重要意义。据最新普查成果，我国农村水能资源技术可开发量为1.28亿kW，到2010年年底已经开发5900多万kW，开发率为46%，总体上来说仍有较大开发潜力，但发展不平衡，中东部地区发展程度较高，如广东、福建、浙江等省和部分地区农村水电开发程度已达80%左右。西部地区开发程度相对较低，如新疆、西藏的开发程度只有13.73%和2%。开发利用农村水能资源不仅对解决边远山区无电缺电问题，改善贫困山区农民生产生活条件，繁荣农村经济，具有重要作用，而且对保障国家能源安全，促进节能减排，实现可持续发展意义重大，建议充分认识农村水电建设的基础性和公益性，从国家战略高度认识加快农村水电发展的重要性，把加快农村水电发展落实到水利“十二五”规划和水利中长期发展规划中，落实到具体的行动中。

2.扎实搞好三项重点惠农工程建设

小水电代燃料、水电新农村电气化和农村水电增效扩容改造工程是农村水能资源开发利用中的三项重点惠农工程，对加快农村水电发展，提高山区农民生活水平，增加农民收入，改善农村人居环境，促进农村经济社会发展具有显著效果，应扎实搞好建设，把利国利民的好事办好。

（1）加快实施小水电代燃料工程

小水电代燃料工程符合时代发展潮流和农村水能资源开发利用方向，目标任务明确，群众一致欢迎和支持。小水电代燃料建设既可增加清洁可再生能源的开发，促进节能减排，保护生态环境，又可改善农民生活条件，改变农民精神面貌，还可扩大建材、机械、家用电器等的消费，拉动内需。近几年的中央一号文件都要求“扩大小水电代燃料建设规模”。建议重点在农村水能资源开发程度较低的西部地区，按照规划要求，扩大小水电代燃料建设规模，加快实施小水电代燃料工程，让更多的农民早日受益。

（2）不断推进水电新农村电气化建设

建议在总结水电农村电气化县建设经验的基础上，按照社会主义新农村建设的要求和农村水能资源不同开发程度地区的工作重点，建立与农民利益紧密结合的体制和机制，不断推进水电新农村电气化建设，积极引导和带动农村水能资源科学有序开发，解决贫困山区无电缺电问题，进一步提高农村电气化水平，促进山区农村生产发展。

（3）尽快启动农村水电增效扩容改造工程

20世纪90年代以前兴建的农村水电站大都严重老化失修，水能资源利用效率低，普遍存在安全隐患，建议重点在农村水能资源开发程度较高的中东部地区，按照全面规划、统筹兼顾、综合改造、注重实效的要求，明确目标任务，规范建设和补助标准，建立农民受益的农村水电挖潜改造体制和机制，在试点基础上，尽快启动农村水电增效扩容改造工程，大力开展农村水电挖潜改造，提高水能资源利用效率和效益，消除安全隐患，保障山区人民生命财产安全。

3.建立农民增收的长效机制

建议探索建立农民投工投劳投资入股增加收入的机制，鼓励项目所在地农民参与农村水电工程建设，通过提供劳务、增加就业和提供原材料等方式增加收入；鼓励农民利用征地补偿金入股或利用土地使用权合作经营，参与电站建设，还可鼓励和引导当地农民投资和小额信贷入股，直接享受收益分红增加收入。在小水电开发难度越来越大、社会投资热情越来越低、与农民利益结合越来越弱的情况下，建议探索建立由国家投资开发一些农村水能资源，国家投资收益直接分配给当地农民的机制，探索建立水能资源开发使用权入股用于农民增收的机制，拓宽农民增收渠道，在增加清洁可再生资源开发的同时，促进山区农民稳定增收和脱贫致富。

4.制定和完善农村水电法规政策

农村水电发展迫切需要法律保障和国家政策扶持。一是建议加快“农村水电条例”立法工作，把农村水电工作纳入法制轨道，为农村水电健康稳定发展提供法律保障。二是建议国家落实可再生能源法相关规定，全额收购农村水电上网电量，上网电价按可再生能源法合理定价，或与火电实行同网同价。三是建议国家出台信贷支持政策，加大对贫困山区农村水能资源开发的信贷支持，降低贷款门槛，安排政策性专项贷款支持农村水电建设，解决贷款难问题。四是建议国家进一步明确小水电企业增值税执行6%税率的政策，对电网企业因此增加的税负明确解决办法，增强政策的可操作性。五是建议国家对农村水电供电地区农网改造给予大力支持，不允许借农网改造无偿划拨农村电力资产的行为，切实保护地方和群众利益。

5.增加农村水电投入

建议“十二五”期间加大对小水电开发建设的支持力度，大幅增加小水电代燃料中央财政投入，在水电新农村电气化建设中争取把中央投资占项目总投资的比例提高到10%～20%。小水电代燃料工程和水电新农村电气化工程是中央补助投资的地方项目，在加大中央投入的同时，应足额落实电气化、代燃料省级配套资金，加大省级地方财政投入，加快小水电代燃料和新农村电气化建设，让更多的贫困山区农民受益。

6.加强农村水电生态环境保护

针对一些农村水电站影响生态环境的情况，建议始终坚持在保护生态的基础上有序开发农村水电的方针，首先从源头上加强中小河流水能资源开发规划和管理，统筹协调好发电与防洪、供水、灌溉、生态和环境保护等的关系，明确重点开发、优化开发、限制开发和禁止开发区，科学合理确定开发程度和开发方案，把生态环境保护切实落实到规划理念和规划方案中。二是加强建设期间的生态环境保护，认真落实农村水电建设项目环境影响评价制度，严格实行水土保持方案审批制度，做到环境保护设施、水土保持设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。三是加强运行期间的生态环境保护，对已建成电站实行有利于生态保护的工程调度方式和运行方式，服从水资源统一调度和管理，建立政府主导、行业自律、舆论监督、社会参与的生态环境保护监管体制，探索建立生态补偿机制和环境恢复治理责任制。四是加强对生态环境影响的宣传引导，大力宣传农村水电在整体上、宏观上对节能减排和保护生态环境的有利影响，客观地分析可能带来的负面影响；大力正面宣传农村水电保护生态环境的典型，争取社会各界的理解和支持，为农村水电发展营造良好舆论氛围。

（调研组其他成员：田中兴、陈明忠、陈群香、邢援越、朱寿峰、李如芳、许德志、汝 楠）