城市公园市场化经营管理改革初探——以南宁市为例

张 蓝

1 西南大学园艺园林学院 重庆 400715

2 南宁市邕江滨水公园 南宁 530200

城市公园市场化经营管理改革初探
——以南宁市为例

张 蓝1，2

1 西南大学园艺园林学院 重庆 400715

2 南宁市邕江滨水公园 南宁 530200

文中以南宁市公园经营管理改革为例，阐述城市公园市场化经营管理改革的主要目的、遵循的原则、经验教训以及具体做法，并对改革的优势以及存在的问题进行分析，希望为城市公园管理改革提供理论依据。

城市公园，市场化，改革，南宁

城市公园管理质量的好坏直接关系到居民的利益，国内很多城市在积极探索公园管理新模式。近年来，南宁市也在积极推行城市公园经营管理改革，城市公园经营管理市场化改革，就是政府不再具体承担公园的生产和经营，而是把城市公园这个环境服务产品推向市场，通过公开招标方式“购买服务”，即把公园的绿化养护、卫生保洁、治安维护这三部分管理公开招标，鼓励企业参与招标和竞争，从而达到缩减政府的管理职能，公园管理层和作业层科学剥离，降低成本，提高经营管理效率，促进公园发展的目的。

1 改革必要性

由于体制以及历史原因，目前大部分的公园管理仍主要沿袭传统的管理方式，主要存在如下不足:一是公园“小而全”，组织编制大，人员多，财政负担过重;二是公园职工缺乏市场经济观念、竞争意识、风险意识和应变能力，积极性、主动性、创造性不高;三是因公园须承担的后勤、职工生活等职能，单位包袱沉重，发展脚步缓慢;四是部分公园受政府财力及现行政策影响，得到的财政补贴十分有限，须通过增加门票收入或其他经营收入来解决管理经费和人员费用开支不足的问题，有悖于公园的公共性、公益性、福利性;五是存在城市快速扩增的绿地面积与缓慢的财政支持之间的矛盾，导致部分绿地管理质量下降等［1］。

通过改革，将有利于转变和优化公园管理模式，规范和改善劳动用工制度，稳步提高城市园林绿化水平，最大限度节约管理成本，用好每一分钱。改革的内容就是完善和优化公园的管理体制，激活管理机制，使公园管理向节约化、规范化、标准化以及法制化方向发展，达到公园管理更规范、高效、高质的目标，充分发挥公园的生态、社会、经济三大效益。

2 具体做法

国外公园的市场化经营管理经验丰富。近几年，日本在城市公园绿地管理中，在提高居民服务水准的同时，努力降低管理经费。为此，日本公园管理运营体系从地方自治体的直接管理到居民管理，以及外围组织的委托管理，进而发展到与民间团体的协定管理，有效运用了民间力量，显示了管理运营的发展动向［2］。韩国的国立公园建成后由地方政府管理，但是由于地方政府缺乏专业性管理体系和管理预算不足等原因，交由民间专家组成的国立公园管理公团机构进行直接管理［3］。

近年来，国内城市公园的市场化经营管理改革逐渐增多，经验日趋丰富。石家庄市通过实施《城区园林绿地社会化养护管理规定》，以公开招投标的形式确定养护企业，中标单位与公园管理单位签订园林绿地养护承包合同，对城区绿地进行市场化经营管理。2005年起，太原市森林公园结合财政经费定额管理要求，通过招标择优的方式由具有相应资质且业绩优良的养管单位对公园进行管理，有效地保证了管理质量，同时降低了成本，养管水平大大提高［4］。深圳市对城市公共绿地的养护工作如浇水、施肥、清除杂草、防治病虫害、修剪等实行公开招标，由绿化企业竞争承包，实行专业化管理［5］。

遵循“实事求是、稳步推进，公开招标、企业承包，专业管理、行业监督”的原则，在借鉴国内外改革经验的基础上，南宁市结合实际情况积极推进改革，以邕江滨水公园、体育休闲公园和凤岭儿童公园为试点，从6个方面进行了探索:第一，进一步明确相关部门和单位的职能。市园林绿化行政主管部门以及公园管理机构代表政府行使公园管理权，并明确了其组织及监管职能。第二，中标并获得公园经营管理权的园林绿化企业与公园管理机构以合同方式明确双方权利义务关系，对公园管理机构负责。第三，通过公开招标获得经营管理权的园林绿化企业与公园管理机构存在环境服务合约关系，实行合同管理。第四，公园管理机构依据相关政府规章和行业标准制定本公园经营管理的具体要求和检查考核评分标准，对园林绿化企业进行阶段性业绩考评，并根据考评结果报请支付相应的管护经费。第五，中标并获得公园经营管理权的园林绿化企业在公园经营管理中实行经费包干形式，严格按照合同约定的规定、标准和要求进行经营管理，对违约行为承担相应的违约责任。第六，公园管理机构依合同对园林绿化企业的工作进行指导，有权根据公园总体发展规划或政府特殊要求对约定的经营管理内容进行修改或调整［6］。

3 试点效果

1)精简机构，压缩编制。推进公园市场化经营管理改革后，公园管理更加科学合理，公园管理机构和园林绿化企业各司其责。由于企业的加入，公园经营管理原本所需人员由企业聘用和管理，大幅减少了公园管理机构的人员编制，公园管理机构精简、高效。

2)合理分工，提高效率。改革后公园的管理层和作业层科学剥离，合理分工，公园管理层的社会职能和统筹发展能力得到了强化，根据实际情况进行宏观管理，站在战略发展的高度谋划公园的长期发展，重点放在如何提高生态、社会、经济三大效益上，把主要精力放在对公园管理的检查、监督、指导与协调上来;园林绿化企业则得到了充分的经营管理自主权和强有力的物资保障，可以凭借其良好的管理制度、资金、人才、技术、设备等优势，按照合同要求从事具体的经营管理，以考核达标为目的，为追求良好的经营管理效果，有计划、灵活地对公园进行专业化经营管理。

3)促进公园管理人员向专业高质高效发展。由于公园管理人员精简和编制压缩，直接导致公园在引进人才方面抬高门槛、提高标准，迫使公园在用人上更加注重高素质、能力强的人才的引进，从长远的角度看，必将对公园的发展产生积极影响。同时，在一定程度上加强了在编人员的紧迫感和责任感，产生明显的压力和动力，自觉加强知识积累和能力培养以防落伍。

4)节约经费，减轻负担。以公开招标的方式决定养护企业，特别是以合理低价中标方式，有效促使企业为了中标而压缩报价，以减少利润来获取中标，从而节约了大量经费，减轻了财政负担。

5)促进公园经营管理合理价格的产生。公开招投标可促使参与投标的企业为了中标而报出相对合理的价格，有效地避免和抑制不合理的高价中标现象，逐步引导建立起健康、合理的市场规则。同时，公开招投标还可促使公园经营管理相关项目形成统一的管理标准和相对一致的成本单价，有利于形成行业规范，全面推进城市公园市场化经营管理的健康发展。

6)有效提高经营管理质量。通过公开招标确定经营管理企业，在园林绿化企业间形成了竞争，自然淘汰了实力较弱和经营管理不善的企业，而真正具有实力、管理制度完善和管理经验丰富的园林绿化企业中标，往往能较好地对公园进行经营管理。另一方面，企业为争取下一合同期的优先续签机会，会以提高经营管理质量和服务水平为目标，提高工作人员素质，提高劳动效率，进一步规范企业经营管理，甚至主动对绿化养护标准和要求进行优化和完善，从整体上提高公园的经营管理质量。从另一角度看，以公开招标的方式决定养护企业，其实质就是政府采购，公开、公平、公正的招标运作从一定程度上可以有效预防腐败现象。

7)促进新技术和新设备的运用。近年来，劳动力成本、水电费以及工具物料等生产资源的价格不断上升，公园经营管理费用呈逐年增长的趋势，经营管理困难越来越大。为此，园林绿化企业往往采用新技术和新方法进行经营管理，或者采购新设备以提高工作效率，减少人工开支。这些做法将对园林绿化新技术和新设备的开发利用起到积极的促进作用。

5 问题和讨论

尽管推进公园经营管理市场化改革符合当前社会发展潮流，也取得了一定的效果，但仍然不可避免地存在一些有待解决的问题和矛盾:

1)企业追求的是经济效益，就可能弱化社会效益和环境效益。企业经营目标是追求经济效益最大化，而城市公园的经营管理目标和追求不仅是经济效益，更重要的是社会效益和环境效益。这中间存在着矛盾，企业有可能为了追求自身的经济效益而在城市公园经营管理中进行某些商业化经营项目，从而忽略和破坏城市公园的环境、文物或人文景观，使公众利益受到损害。因此，如何制定和完善相关制度，最大限度地调和这种矛盾，坚决杜绝企业通过牺牲社会效益和环境效益来追求经济效益的不良现象，还需要深入研究和完善。

2)激励机制和监督机制有待制定和完善。改革后公园管理机构人员偏少，对园林绿化企业的指导和监督相对不足。如何总结和制定合理可靠的激励机制和监督机制，完善相关的检查考核评分标准，以尽快达到有效地规范企业行为，保证市场化经营管理取得预定成果的目的显得尤其重要。这些恰恰是目前所不足的部分，需要尽快制定和完善。

3)缺乏处理突发事件的经验和能力。公园除作为自然观赏区和供公众休息游玩的公共场所外，兼具防火、避难等作用。目前，大部分园林绿化企业抵御突发自然灾害、处理突发事件的能力相对较弱，缺乏有效的应急措施。一旦紧急状态发生就有可能会贻误时机。因此，如何解决公园突发事件的应急问题也是急需考虑和解决的问题。

4)推行公园市场化经营管理改革，受冲击最大的是公园原有职工队伍，这个问题在老公园尤为突出。精简机构、减员增效涉及职工切身利益，对长期以来形成的职工对公园的归属感、安全感和认同感构成很大的冲击，许多人因此而无所适从。如何做好职工的思想工作，维护社会稳定，仍是一个很大的挑战。

总之，城市公园市场化经营管理改革是一个新生事物，也是一个系统工程，需要政府政策、财政、业务部门和社会的大力支持，需要相关工作人员的努力，需要政府和广大人民群众的监督，才会收到良好的效果。

［1］吴丽英．公园社会化管理之浅见［J］．广东园林，2002(1):16－17．

［2］李玉红．日本城市公园绿地管理发展研究［J］．中国园林，2009(9):77－81

［3］韩相一．韩国国立公园管理公团［J］．中国园林，2005(7):22－26．

［4］李进军，李玉萍．太原市森林公园绿化养护管理措施探讨［J］．太原科技，2008(11):65．

［5］丁少江，欧阳底梅．浅谈深圳市城市公共绿地管理的改革［J］．中国园林，2001(4):57－58．

［6］陈智卿．塞罕坝国家森林公园健康经营探讨［J］．中国城市林业，2011，9(2):32 －34．

Market－based City Parks Management Reform:A Case Study of Park Management Reform in Nanning

Zhang Lan1，2

(1 College of Horticulture and Landscape Architecture，Southwest University，Chongqing 400715，China;2 Yongjian Waterfront Park，Nanning 530200，China)

Cty park management reform is an important topic in of the present urban development，which is in line with the social growing trend.With the case study of park management reform in Nanning City，this paper described the main purpose，principles，lessons learned and practices of market－based park management reform，and then analyzed the advantages and the existing problems of the reform in an attempt to put forward some theoretic bases for city park management reform.

city park，market－based，reform，Nanning City

S731.9

A

1672－4925(2011)05－0017－03

2011－10－14

张蓝，风景园林工程师，任职于南宁市邕江滨水公园，南宁市第一届社科理论特约研究员，西南大学园艺园林学院在职博士