论法国文化遗产的法律保＊护及其对中国的借鉴意义

叶秋华 孔德超

论法国文化遗产的法律保＊护及其对中国的借鉴意义

叶秋华 孔德超

文化遗产的法律保护始于近代西方国家,现代以来呈现出法典化、系统化趋势。法国文化遗产法历经两百多年的发展,迄今已形成以《遗产法典》为核心、以物质文化遗产保护为主体的比较完善的法律保护体系,颇具典型性。法国文化遗产法律保护在立法体系、制度设计、理念应用等方面的经验,对于完善和发展中国文化遗产法律保护具有重要的借鉴意义。

法国;文化遗产;法律保护;中国;借鉴

法国是近代大陆法系的开创者,对人类法制文明的发展做出了巨大的贡献。在经历了1789年大革命之后,法国资产阶级贯彻启蒙思想家的法治学说,不仅在资本主义世界成功地构建起前所未有、系统完善的法典化法律体系,与判例法风格的英国法系形成了鲜明对照,而且还积极明智地开始了对民族文化遗产的法律保护。

回眸历史,在法兰西这片充满了浪漫理想与理性激情的国土上,法国对文化遗产的法律保护从大革命时期的初创阶段发展至今已历经两百余年,先后颁布了一百多部相关的法律法规,并在不断发展之中确立了明确的法律理念,构建起日益完善的体系和制度。如今,法国已形成以《遗产法典》为核心,以物质文化遗产保护为主体,与《城市规划法》、《环境法》、《商法》、《税法》、《刑法》等相互配合有机协调的完整的法律保护体系。而其所形成的分类与登记的法律保护体制、整体保护的法律理念、专业性的法律保护程序与措施、在遗产保护与利用方面的协调平衡的法律制度等,不仅使法国众多辉煌而悠久的历史文化遗产得到有效保护和合理的开发利用①截至2007年12月31日,法国已有42 967处历史古迹处于保护之中,吸引了8 328 478人前往参观,2007年对449处历史古迹发布了保护法令。数据来源于法国文化部公布的《Chiffres Clés 2009-statistisques de la culture》,Chantal Lacroix,La documentation Francaise,p19,p26,p18.,而且对启迪和升华国民对祖国和民族文化的热爱与情感,提高和扩大法国文化在国际上的地位与影响力等都起到了不可估量的作用。

他山之石,可以攻玉。我国对文化遗产的法律保护虽然在“文化大革命”结束后日益得到重视,立法步伐加快,法律保护的规定也日趋严格和周详,但在保护理念、制度设计、保护效果等方面尚存在诸多不足,文物流失和非法破坏严重,过度的商业化开发和过分强调文化遗产工具性价值的情况普遍存在,文化遗产的法律保护仍然面临着十分严峻的形势。因此,了解发达国家在文化遗产法律保护方面的经验教训,对于发展和完善我国文化遗产法律保护具有重要意义。

本文在全面考察法国文化遗产法律保护的基础上,重点归纳和分析了法国文化遗产法律保护的主要特征,并结合我国文化遗产法律保护的现状对其借鉴意义进行了评析。

一、法国文化遗产法律保护的主要特征

(一)法律保护的发展以遗产概念范围的不断扩大为基础

考察法国文化遗产法的历史发展,不难发现,遗产概念范围的不断扩大始终是其法制发展中的一条主线,也是其立法发展的基础。

首先,法国文化遗产法的诞生与“国家遗产”概念的形成密切相连。“国家遗产”概念形成于大革命时期①我国学界一般认为法国大革命始于1789年7月14日巴黎人民攻占巴士底狱,但对大革命结束时间则有不同见解:有的以1794年7月雅各宾派统治的结束,有的以1799年雾月政变,还有的以1830年7月法国君主立宪制的确立,作为革命结束的标志。本文赞成以雅各宾派统治的结束作为大革命的终点。具体可参见克鲁泡特金:《法国大革命史》,上海,华东师范大学出版社,2006;张泽乾:《法国文明史》,武汉,武汉大学出版社,1997;陈新田:《试论法国大革命的起讫时间》,载《咸宁师专学报》(社会科学版),1990(4)。(1789—1794年),其也是法国文化遗产法诞生的法制基础。那时,一方面,基于反封建、自由、平等、人权等革命思想,人们要求打破一切包括城堡、宫殿等在内的旧制度的象征,为此法国发布没收法令,将王室、逃亡贵族以及教会的财产收归国家所有;另一方面,法国资产阶级中的一些有识之士基于对民族文化遗产的保存意识,又促成国家颁布法令禁止破坏历史古迹等文化遗产的行为,法国的文化遗产便在这种破坏与保护的时代背景下成功地完成了向“国家遗产”身份的转化,一时间,来自王室宫殿、城堡及各大教堂的艺术品充斥于博物馆,它们很自然地脱离了原有的属性,成为国家权力保护下的国家的遗产和公有物。文化遗产作为“国家遗产”的概念由此在急风暴雨的革命年代中形成确立并得到传播。大革命后 (1794—1830年),“国家遗产”的概念在立法与政策层面上得到进一步落实,法国制定了不少与档案、图书馆、博物馆相关的法律法规及其政策,用于对文化遗产的保护,而“国家遗产”的概念则通过这些具体的法律法规被明确定义为“国家所有的可供全体国民参观的公共藏品”。这个时期典型的立法包括1803年9月1日发布的设立省级博物馆的命令和1816年7月22日通过的公布古迹清单的法令等。

其次,法国文化遗产法的发展也主要通过遗产概念范围的扩大而得到生动体现。法国文化遗产法获得重要发展的时期是1830年至1960年,这一时期也是法国遗产概念范围不断扩大的重要时期。期间,法国于1887年制定了世界上第一部近现代意义上的文化遗产法《历史古迹法》,尔后又在1913年修订颁行。该法确立了对文化遗产进行法律保护的两种主要形式,即分类保护和登记保护②分类与登记的全称是“以历史古迹名义予以分类”和“以历史古迹名义予以登记”,是法国文化遗产保护的主要形式。“分类”一词最早可追溯到1837年8月10日法国内政部发布的通告之中,1887年3月30日《历史古迹法》确立了“分类”在司法上的强制效力,并被后来的多项立法予以确认。“登记”最早由1913年12月31日《历史古迹法》予以确认,全称是“列入历史古迹补充清单”(l’inscription sur L’inventaire supplementaire monuments historiques),1927年7月23日法律予以进一步明确规定,2005年9月8日,2005-1128号法令用“以历史古迹名义予以登记”(l’inscription au titre des monuments historiques)取代了“列入历史古迹补充清单”,并在《遗产法典》的修订中被采纳。,并将文化遗产的法律保护对象由国家所有的历史古迹扩展至私人所有的历史古迹、艺术品、自然古迹、景观,在保护理念上实现了由维护国家利益向维护公共利益的转变。此外,以1930年关于自然遗产保护法律、1941年考古发掘法和1943年关于历史古迹周边保护的法律为核心,法国据此又将遗产概念范围扩展至自然遗产③法国现有的法律法规和学术著作倾向于将文化遗产与自然遗产加以区分,如《遗产法典》中使用的“遗产”一词,实际上包括了文化遗产和自然遗产。和考古遗产,并对历史古迹连同其周边环境予以整体的保护。

最后,法国文化遗产法的完善同样与遗产概念范围的进一步扩大相连。法国文化遗产法进入发达完善阶段是从1960年至今。这一阶段以1960年关于设立国家公园的法律、1962年关于设立“历史街区”的《马尔罗法》、1983年与1993年关于设立“建筑、城市和景观遗产保护区”的法律为核心,遗产概念在自然遗产领域和文化遗产领域得到进一步扩展,由此,海洋文化遗产、各种公共藏品、各种具有重要价值的文化财产等都被纳入法律保护的范围之中。与此同时,法国还出现了将景观等自然遗产与历史古迹等文化遗产予以整合的趋势,遗产的单纯保护让位于保护、管理与开发三位一体,文化遗产的法律保护观念得到了进一步的更新,文化遗产的法律保护在现代社会更加受到重视。而以2004年2月20日《遗产法典》①Code du patrimoine,Partie legislative,CSC(commission supérieur de codification),Les éditions des JOURNAUX OFFICIELS,2009.5.本文采用的法国《遗产法典》为法国法典编纂高级委员会于2009年5月在JOURNAUX OFFICIELS发布版本,法典文本的修订日期截止到2009年5月5日。《遗产法典》共7卷,包括一般规则、档案、图书馆、博物馆、考古、历史古迹与景观和保护区、海外省的相关规定,分别对不同类型的文化遗产的概念、取得、转让、保存、修复与违法行为的处罚等做了明确规定。的颁布实施为标志,法国文化遗产法进入系统化、法典化时期,遗产的概念、种类、范围、保护方式、保护程序以及法律责任等得到进一步明确和统一。至此,一个完整、协调的文化遗产法律保护体系最终建立起来。

(二)法律保护的制度设计注重强调遗产保护的专业性

文化遗产具有种类繁多、表现形式丰富以及蕴涵独特历史文化信息等特点,涉及考古、建筑、艺术、环境保护等诸多领域,因此,专业性保护无疑是成功实现法律保护质量与效果的重要因素。法国文化遗产法十分注重遗产保护过程中的专业性,无论是较早颁布的《历史古迹法》、《马尔罗法》、《建筑、城市和景观遗产保护区法》,还是2004年颁布的《遗产法典》,法律保护制度设计上的专业性要求一直贯穿始终。

以《遗产法典》中规定的对专业性要求为例。这部法典在继承以往的有关遗产分类与登记、严格规定保护区设立与管理的专业性保护传统的基础上,针对不同类型的遗产专业保护进一步强化和完善了程序性规定。该法明确要求:在适用或解除分类保护或登记保护之前,一般须先征求由国家设立的专门咨询机构的意见,然后由行政机关发布保护命令;在保护过程中,须接受国家专门机关的监督和检查;对文化遗产进行修复或维护须由专门的机构进行。例如:对历史古迹进行分类或登记,须征求“历史古迹国家委员会”的意见 (《遗产法典》L621、L622);对历史古迹周边的保护,在涉及如何确立以历史古迹名义分类或登记的不动产的可视范围时,须征求法国建筑师 (ABF)②法国建筑师是从事公共服务的国家公务员,须通过相关资格考试和公务员考试,由文化部长任命,其主要职责是维护和保存历史古迹、对保护区进行管理、提供咨询意见等。的意见 (《遗产法典》L621-30-1);对博物馆藏品的修复须事先咨询相关科学机构并由有专业资格或有职业经验的专业人士进行 (《遗产法典》L452-1);在对历史街区的保护中,对可能影响历史街区风貌的外围建筑进行修复、改扩建及拆除时须征得法国建筑师的同意 (《遗产法典》L641-1);在设立“建筑、城市和景观遗产保护区”的过程中须有法国建筑师的参与,在保护区内进行相关工程的建设也须征得法国建筑师的同意 (《遗产法典》L642-3)。

应当说,法国注重对文化遗产进行专业性保护,与其高度重视文化遗产的传统有关,也与其很早就建立起来的一些专业研究机构与咨询机构有关。

早在大革命时期,为了保护具有重要价值的艺术品免遭破坏,法国制宪会议于1790年10月13日设立“古迹委员会”,专门负责古迹的保护和研究工作;大革命后,针对遗产被大量破坏的情况,法国于1795年设立“民居建筑委员会”、1837年设立“历史古迹委员会”负责对历史古迹进行清点和保护。特别值得一提的是,法国还在1882年的1月24日专门成立了培养遗产保护人才的卢浮宫学院,标志着法国对文化遗产的法律保护进入到专业化和深入化的研究阶段。在这以后,随着1973年索邦大学 (巴黎第一大学)设立文化遗产保存和修复部,文化遗产的法律保护和研究被正式列入高等教育序列[1],很多大学还设立了文化遗产法方向的专业硕士,如巴黎第十一大学 (L'UniversitéParis-Sud 11)[2]、多菲内巴黎大学 (UniversitéParis Dauphine)[3]等。此后的1990年,法国政府又专门成立国家遗产学院,专门用来培养文化遗产保护、修复的高端专业人才。受此影响,法国的一些大学也陆续开设雕塑、美术等专业性较强的保护和修复专业,如图尔美术大学 (Ecole des beaux-arts de Tours)的雕塑修复专业、阿维尼翁大学 (Ecole d’Avignon)的绘画修复专业等。除此之外,一些专业性的研究机构还设置文化遗产法方面的研究中心,如法国国家科学研究中心 (CNRS)即设有文化遗产法研究中心 (Centre de recherche sur le droit du patrimoine culturel)。[4]众多的科学研究机构和保护修复机构为法国文化遗产的法律保护和技术维护提供了科学的支撑,这也是法国文化遗产整体保护处于较高水平的重要原因之一。

除了对文化遗产的保护进行科学研究之外,在制定和实施保护政策方面,设置于行政机构之下的专业咨询机构也起着重要的作用。这些依法设立的咨询机构具有以下特点:其一,成员构成具有多元性,即一般由政府机构代表、议会代表、专业科研机构代表及普通公民代表组成;其二,职责权限具有法定性,即其职责和权限由法律予以明确规定,例如,对文化遗产实施法律保护的行为一般须事先征求该机构的意见;其三,机构设置具有层次性,在国家和地方设置专门的咨询机构,分别负责不同层面的文化遗产保护的咨询工作。如《遗产法典》第六卷第一编关于历史古迹、景观和保护区的机构设置中,在文化部下设有历史古迹国家委员会,负责全国的历史古迹在分类保护和登记保护方面的咨询,在地方设有遗产和景观大区委员会,主要负责地方集体的各种遗产和景观的咨询和保护工作。除此之外,根据《遗产法典》之规定,法国还设有国家古迹中心 (L141-1)、遗产基金 (L143)等公共机构,负责各类遗产的保护。

(三)法律保护的目标:重视遗产的价值保留与开发利用相结合

对遗产进行法律保护的根本目的是通过保护,使遗产更好地服务于当代人和后代人的物质文化生活需要。因此,在遗产保护过程中既要考虑到对其原有价值的保留,同时也应考虑到遗产的开发、利用等问题。从各国的具体规定来看,遗产价值的保留主要体现在对其“真实性”和“完整性”的保护上,这也是遗产保护的基本原则。①有关“真实性”和“完整性”的具体理解,可参见徐嵩龄、张晓明、章建刚编:《文化遗产的保护与经营》,76～91页,北京,社会科学文献出版社,2003。法国实践这一原则的主要做法是对遗产及其所处的历史环境予以整体保护。

传统意义上的遗产多指单个的物质遗产,在保护方式和方法上也只注重对遗产本身的保护。这种保护的不足之处在于忽视了遗产的完整性,割裂了遗产与过去的历史联系。为更好地保留遗产的价值,法国于1962年8月4日通过了著名的《马尔罗法》,确立了“历史街区”的概念,即对具有历史、审美等价值的建筑物所在地特定范围内的区域予以整体保护。但是,由于历史街区在设立程序上较为严格,设立周期较长,且赋予了法国建筑师较大的权限,因而在实践中容易导致权力的滥用。为应对这种情况,1983年1月7日“关于在国家、大区、省和市镇之间管辖权的划分”第83—8号法律第69至70条创立了“建筑和城市遗产保护区”,1993年1月8日“有关景观”的第93—24号法律第6条将保护区的范围扩大到景观,并在文化价值范围内增加了保护区的审美或历史价值,最终设立了“建筑、城市和景观遗产保护区”,即将成片的具有审美、历史或文化价值的社区、景观或其他场所划定为保护区,适用特殊的法律规定。建筑、城市和景观遗产保护区的确立,意味着法国被动的遗产抢救和保护让位于积极主动的遗产管理,而这种管理的核心是在整体保护的理念下,以更好的保留和重现遗产的各种价值为目的。如果说1887年和1913年的《历史古迹法》是对文化遗产进行个体保护的典型范例,那么1943年对历史古迹周边的保护、1962年设立的“历史街区”、1983年设立的“建筑、城市和景观遗产保护区”以及《城市规划法》对历史古迹的保护则是对文化遗产进行整体保护的标志。这些法律法规的颁布实施使得城市建筑遗产的保护范围不断扩大,从对单个历史古迹及其环境的保护,逐步扩展到对成片的具有特定价值的区域予以整体保护,并将建筑物所处的环境从自然环境逐步过渡到历史环境、社会环境及其与其他建筑物的关系上,遗产的真实性和完整性在这种转变中得到切实的尊重和体现。

在对遗产原有价值进行保护的同时,法国文化遗产法也注重根据时代发展对遗产加以开发利用,但这种开发和利用并非完全建立在市场化的基础之上,国家在这个过程中始终扮演着主导角色。例如:法国将国家及公共机构所有的历史古迹低价对外开放;对个人所有的历史古迹通过税收优惠政策鼓励其对外开放;设立免费参观日、文化遗产日、25岁以下的公民以及教师可免费参观文化遗产等等,如卢森堡公园是法国参议院所在地,公园免费向公众开放,参议院所在地也可定期免费参观。应当说,法国政府为民众参观和了解民族文化遗产提供了各种便利和机会,在一定程度上提高了民众参与文化遗产保护的意识和热情,同时也宣传了法国的历史文化,促进了其旅游业的发展。

(四)法律保护的体制以分类保护和登记保护为核心

法国于1887年3月颁布的《历史古迹法》,首次确立了国家有权对具有历史和艺术价值的古迹予以分类保护。1913年12月31日修订后的《历史古迹法》继承了该制度,并将未被列入分类保护的具有历史和艺术价值的其他历史古迹予以登记保护。此后,随着遗产概念的不断扩充,分类和登记保护被应用到各种不同类型的遗产保护之中,成为法国遗产法律保护体系中最为核心的制度。

分类保护一般是由遗产所有权人或代表国家的特定机构向负责遗产保护的行政机关提出分类保护的请求,行政机关在征求相关专业咨询机构的意见后,可发布对该遗产进行分类保护的决定。如果所有权人不同意行政机关对其所有的遗产予以分类保护,则行政机关应将其提交给最高行政法院,最高行政法院在征求相关专业机构的意见后,直接发布分类保护的法令。如果因分类保护致遗产所有权人受损害的,所有权人可要求国家予以补偿。此外,在分类保护的解除上遵循与提起相同的程序,也是由特定主体提起,并在听取专业咨询机构的意见后由行政机关通过决定宣告。

相对于分类保护而言,登记保护在程序上略为简化,即:行政机关在一定情况下,可对具有一定价值的非分类保护的遗产直接发布予以登记保护的决定,并通知遗产所有权人不得随意改动被登记保护的遗产。

分类保护与登记保护互相补充,各有侧重,共同构筑了一道全面、系统的保护网。在保护对象上,分类保护针对的是那些最为重要的、具有显著价值的遗产,登记保护则涉及的是具有相对较小价值的遗产;在保护程序上,分类保护程序强调行政机关主导下的国家与所有权人之间的互动,登记保护强调的是行政机关的主导性;在法律适用上,分类保护的法律约束明显严于登记保护。

分类保护与登记保护的实质,是国家据此将具有较高历史、艺术、考古、审美和科学技术价值的遗产纳入国家不同层次的保护范围,通过对遗产所有权人设置特定的限制,如不得随意转让、未经允许不得改变遗产原貌、接受国家监控等,达到对遗产进行有效保护的目的。不过,法国文化遗产法也规定了有关分类和登记保护的遗产在进行必要维护时,所有权人在税收、维护资金及维护技术等方面有权获得国家的支持,在遗产的法律保护上体现了权利和义务的统一。

(五)法律保护的对象偏重物质文化遗产

无论是《遗产法典》,还是其他相关的法律法规,法国文化遗产法保护的重点主要放在了物质文化遗产上,如历史古迹、各种文化财产、档案、图书馆、博物馆藏品、历史街区等。在非物质文化遗产方面,法国虽然加入了2003年的联合国教科文组织《保护非物质文化遗产国际公约》,但并没有对其法律保护问题作出专门的规定。

法国现行法律中涉及非物质文化遗产保护的法律规定主要体现在以下几个方面:一是针对公开出版物的登记规定,即法定呈缴物制度 (《遗产法典》L131-1至L133-1),要求把作为文化载体的著作成果按规定数目由相关机构留存,以积累国家藏书,为后代保留和传承国家民族文化;二是关于使用法语的规定,即宪法委员会关于“区域和少数民族语言欧洲宪章”的决定,该决定援引1789年《人权宣言》第11条“思想和观点的自由交流是人类最珍贵的权利”之规定,认为法语是确立“法国国格和遗产的一个关键因素”;三是有关知识产权的保护,主要规定在《知识产权法典》之中。此外,法国对非物质文化遗产的保护还体现在一些博物馆收藏了不少口述作品,但其在整个博物馆藏品中占的比例较小,且大多未列入藏品清单之中。不过,近年来,非物质文化遗产的法律保护问题已经在法国有了日益受到重视的迹象。在世界各国纷纷对非物质文化遗产进行法律保护的背景下,特别是在莫里斯·莱维 (Maurice Lévy)和让·皮埃尔·朱耶 (Jean Pierre Jouyet)的“非物质经济委员会” (La commission sur l‘économie de l’immatériel)的报告[5]之后,法国于2007年4月23日也颁布法令①2007年4月23日关于“设立名称为‘国家非物质遗产机构’的具有国家管辖权的公共服务机构”的法令。成立了“国家非物质遗产机构” (Agence du patrimoine immatériel de l’État,简称APIE)。该机构负责国有专利、执照、电台频率、商标、影像以及其他类型的遗产和非物质财产的管理并拥有管辖权,主要职责有:向负责经济事务的部长就国家非物质资产的管理提出建议,以确保其保值和增值;就国有非物质资产的管理目标和策略开展与其他部门的合作;对国家公共机构和行政机关所有的非物质资产进行清点,并将其纳入特别信息系统之中;与其他相关机构一起共同制定和监管非物质资产的公共预算;就立法、规章或必要的行政改革向负责经济事务的部长提出建议。[6]此外,法国政府于2008年11月23日曾向联合国教科文组织申请“法式烹饪”进入世界非物质文化遗产名录,虽然最终未能通过,但也表明法国在非物质文化遗产的保护方面所做的努力。

法国之所以对非物质文化遗产的法律保护没有给予应有的重视,主要原因是其对非物质文化遗产的价值,特别是在经济领域的重要价值还认识不足。正如莫里斯·莱维和让·皮埃尔·朱耶在“非物质经济委员会”的报告中提到的那样,“经济领域已经发生重大变化,而法国却没有意识到”,“非物质经济已经成为经济发展的一个关键因素”。

(六)法律保护的策略:国家主导、激励引导和监管制裁相结合

在法国,国家主导主要体现在中央政府对文化遗产的保护拥有很大的权力,依法通过行政管理、资金控制等实现对文化遗产的监管。文化遗产分权改革后②2002年至2003年期间,法国在洛林地区 (Lorraine)和比利牛斯山省 (Midi-Pyrenees)进行了“文化分权”的试点。2004年8月13日“关于地方自由和责任”(Libertés et responsabilités locales)的法律规定了分权的措施,其中拟将一些属于国家或国家古迹中心所有的历史古迹交给地方集体 (大区、省和市镇)。法国对文化遗产进行分权的初衷是希望地方集体在文化遗产的保护方面承担更多的责任,但该分权也引发了诸多问题,如遗产所有权转移的标准问题、文化遗产所有权的重新分配导致的遗产保护状态改变问题以及有可能出现的双重保护体系等。总之,法国文化遗产分权问题面临着诸多技术上和法律上的瓶颈,也在争议之中。,地方政府虽然在文化遗产的保护中承担了更多的责任,但对于大型的、重要的文化遗产,法律仍然规定中央政府承担主要的保护责任。如根据《遗产法典》的规定,不同类型的文化遗产能否予以分类或登记保护,须由行政机关依据咨询机构的意见或建议决定。

实际上,国家主导文化遗产的保护,也是当今世界各国的普遍做法。一方面,这有利于提升遗产保护的规格和层次,在保护资金上也能得到保证;另一方面,通过法律赋予国家在遗产保护中的义务和责任,强化遗产在物质和精神层面的国家凝聚力,有利于提升国家形象和文化软实力。但是,这种做法也存在一定弊端,主要表现在国家财政负担过重,遗产的多样性和分散性不利于国家有效监管等。为解决这一问题,法国在国家主导之下又辅之以激励引导和监管制裁相结合的方式进行文化遗产的法律保护。

激励引导主要体现在国家设立诸多税收优惠政策,引导文化遗产所有权人积极保护文化遗产,如对地产税、进行相关工程的税收优惠以及资助私人所有的遗产维护等。比如《遗产法典》L532-6条规定,对于海洋文化财产的发现人或申报人,国家应根据该财产的价值和性质确定予以奖励。

监管制裁是法律赋予国家的一项重要权力。监管制裁包括事前授权和事后制裁两部分内容。事前授权主要体现在对法律保护的文化遗产进行维护和转让时,需事先取得文化遗产行政机构的授权,如《遗产法典》L621-9条规定:“以历史古迹名义予以分类的不动产未经行政机关授权,不得被部分或整体地毁坏、移位,也不得予以修复、修补或其他任何改变。适用第一款之规定实施的授权工程应在负责历史古迹的国家行政部门的科技控制下进行。”事后制裁主要体现在对违反文化遗产法律法规的行为予以刑罚制裁,如《遗产法典》关于违反法定呈缴物 (L131-1)、档案 (L214-1至L214-9)、考古 (L544-1至L544-13)、历史古迹 (L624-1至L624-7)、景观 (L341-19至L341-22)相关规定的要承担相应的刑事责任。

二、中国文化遗产的法律保护与存在的问题

(一)中国文化遗产的法律保护概述

在我国,“中华民国政府”曾于1930年颁布有《古物保存法》,新中国成立后,对文化遗产的法律保护进一步加以重视,颁布了数十部法律法规和行政规章。改革开放以来,伴随社会经济的发展和法制意识的提高,人们对民族文化遗产的流失现象感到痛心疾首,对城市化浪潮下如何运用法律手段对文化遗产进行有效保护的问题更加关注,而国家在此方面的法制建设也在不断加强。目前,我国已形成了以2002年《中华人民共和国文物保护法》为核心,以行政法规、部门规章和地方法规为骨干的文物保护法规体系,在文化遗产的法律保护方面取得了重要发展。

就文化遗产的概念和涵盖的内容而言,目前较为权威的界定是我国在2005年发布的《国务院关于加强文化遗产保护的通知》,其将文化遗产界定为物质文化遗产和非物质文化遗产两类。其中,物质文化遗产是指具有历史、艺术和科学价值的文物,主要包括:古遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代史迹及代表性建筑等不可移动文物;历史上各时代的重要实物、艺术品、文献、手稿、图书资料等可移动文物;在建筑式样、分布均匀或与环境景色结合方面具有突出价值的历史文化名城 (街区、村镇)。非物质文化遗产则是指各种以非物质形态存在的与群众生活密切相关、世代相承的传统文化表现形式,包括传统表演艺术、民俗活动和礼仪与节庆、有关自然界和宇宙的民间传统知识和实践、传统手工艺技能等。

就文化遗产的法律保护依据而言,目前,我国物质文化遗产法律保护的主要依据有1982年《宪法》第22条、2002年《中华人民共和国文物保护法》、2003年《中华人民共和国文物保护法实施条例》、2006年《长城保护条例》、2008年《历史文化名城名镇名村保护条例》等。非物质文化遗产法律保护的主要依据有《中华人民共和国著作权法》中关于民间文学艺术作品的规定、1997年《传统工艺美术保护条例》、2005年国务院办公厅《关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》以及2006年《国家级非物质文化遗产保护与管理暂行办法》等。此外,还有数量众多的针对文化遗产保护的地方立法。

(二)中国文化遗产法律保护存在的主要问题

笔者认为,中国现有的文化遗产法律保护主要存在以下问题:

第一,缺乏系统的文化遗产立法体系。从我国现行的有关文化遗产保护的立法来看,物质文化遗产的法律保护是以文物保护为核心,如前所述,形成了一系列相关的法律保护体系。但在具体的法律实践中,由于文化遗产的范围要大于文物的范围,因此文物保护法难以涵盖所有类型的文化遗产。而在非物质文化遗产的法律保护方面,我国目前尚缺乏统一的较高层次的立法。此外,从分类上看,我国现行的立法未能对文化遗产予以抽象化和概念化,而是明确区分为物质文化遗产和非物质文化遗产,但事实上其两者有时是紧密联系在一起的,如建筑和建筑的方式方法,简单地割裂二者的联系容易导致在具体的保护过程中出现偏差,进而失去保留文化遗产原生价值的意义[7](P162-163),不利于对文化遗产的整体保护。

第二,法律保护方式过于行政化,缺乏统一高效的管理体制。法律保护方式的行政化,主要体现在现行的多部门分级管理体制上,这种文化遗产的行政管理模式导致具体的法律执行困难重重。我国文化遗产的行政管理涉及文化部、国家文物局、环境保护部、教育部、住房和城乡建设部等部门,其中国家文物局负责传统文物、世界遗产的保护和管理[8],环境保护部负责自然保护区的管理[9],住房和城乡建设部负责风景名胜区的管理[10],文化部负责非物质文化遗产的保护和管理[11],而以遗产为资源的旅游事务则由国家旅游局负责管理。这种多部门分级管理的模式,必然会导致在法律保护具体实施过程中出现相互推诿、职责不清的现象。①2005年4月26日,由文化部牵头设立“非物质文化遗产保护工作部际联席会议”,主要负责对非物质文化遗产保护过程中的重大问题进行协调和研究并提出措施和建议,审议“国家级非物质文化遗产代表作名录”名单,上报国务院。该制度是应对多元化文化遗产行政管理机构弊端的一种有益尝试。

第三,法律保护理念上缺乏对传统文化价值的应有认识,保护与开发利用缺乏传统文化的内在支撑。“‘遗产’是自然演进与人类文明发展过程中历史积淀的精华”[12](P3),是已经消失了的或仍然存在的传统文化的重要见证。“保护文化遗产既不是为了从中获利,也不是为了维持原有生活方式,而是对历史环境的充分理解,对文化多样性的充分尊重”[13](P20),而尊重历史环境和文化多样性也是尊重传统文化的重要内容。综观我国文化遗产法律保护的立法与实践,尚未能很好地体现出对传统文化价值的应有认识和尊重理解,保护与开发利用在经济利益的驱使下很多变成了纯粹的商业化运作,文化遗产的传统文化内涵在这种利益追求的过程中不断被歪曲、变形,直至面目全非。正如有媒体评论的那样:“在近年经济建设的高潮中,地方政府将经济指标放在第一位,往往是基本建设压倒文物保护。因此,在执行文物法的过程中,遇到了很多来自各级政府的阻力。在建设工程中破坏遗址和文化的几乎都是政府行为。”[14]除此之外,“保护性破坏”、盲目的房地产开发、不少古建筑被推倒后重建等破坏文化遗产的行为,都是在地方政府“政绩”的保护伞下堂而皇之进行的。“面对北京胡同、四合院的不断消失,法国《费加罗报》感叹道:‘现在似乎没有什么可以阻止这场文化自杀,北京正把自己伟大的文化变成平庸’。”[15]

第四,法律保护内容的规定比较笼统,可操作性不强。首先,我国现行文化遗产保护法的主旨多侧重于明确保护对象、保护内容和保护方法,而对于保护实施过程中所涉及的一些具体法律问题,如保护范围的确定方式、保护管理机构的设置与运作程序、监督机构的设置与职责、保护资金的来源与金额比例等还都缺乏明确规定。[16]其次,法律对违法行为所应承担法律责任的规定也过于笼统,缺乏可操作性。例如,根据《文物保护法》第七章的规定,违反文物保护法,要承担民事责任、行政责任或刑事责任。就民事责任而言,《文物保护法》第65条仅仅是原则性地规定了造成文物灭失、毁损的,行为人要承担民事责任,而对责任承担主体、承担的规则以及具体的责任承担方式均未明确规定;就行政责任而言,《文物保护法》虽做了较为明确的规定,但在内容上仍存在对违法行为的认定缺乏具体标准等问题;就刑事责任而言,《文物保护法》和《刑法》②我国1997年《刑法》专节规定了妨害文物管理罪,具体包括:走私文物罪,盗窃文物罪,故意损毁文物罪,故意损毁名胜古迹罪,过失损毁文物罪,倒卖文物罪,国有博物馆、图书馆私自出售或者私赠文物藏品罪,盗掘古文化遗址、古墓葬罪,失职造成珍贵文物损毁流失罪。中都有涉及,但在司法实践中却存在对犯罪嫌疑人量刑过轻、以罚代刑等诸多问题,不利于对猖獗的文物犯罪行为进行打击和震慑。[17](P180-184)再次,法律保护中所设置的激励与监督机制也还很不健全,难以在实践中发挥应有的作用。如《文物保护法》 (第12、21条)和《文物保护法实施条例》 (第6条),虽然规定有对文物保护有重要贡献的单位和个人给予物质和精神奖励的条款,但仍属原则性的规定,导致在具体操作中具有较大的随意性,效果并不理想;而在对文物进行监管的问题上,又存在着重事后监管、轻事先审核和事中监管的问题,也未能形成良好运作的长效监管机制。

三、借鉴与思考

文化遗产法根植于特定国家的历史文化发展过程,是特定国家针对本国具有重要价值的文化遗产进行保护的规则总和,它所保护的是一个特定国家的民族记忆以及民族历史发展中传承下来的物质与精神成果,因此,较之其他类型的法律而言,其具有更加强烈的民族特性和地域性色彩。的确,中法两国风情各异,制度不同,在文化遗产的保护理念、概念规则以及运作机制等诸多方面存在着差异,但从文化遗产法旨在促进文化传承的本质意义上看,法国的经验仍然可以为我国文化遗产法的发展完善提供有益的借鉴和参考。

应当说,法国在立法方面的经验,比如:以《遗产法典》为核心建立起来的完善的法律保护体系;法律保护过程中强调专业性;对遗产的科学管理,对遗产价值的充分合理的开发利用;以登记保护和分类保护为核心的层次分明的保护体制;偏重对物质文化遗产的保护;强调国家主导,并以税收、政策等方面优惠措施激励引导的保护策略等,都对我们富有启迪意义,值得我们参考借鉴。

那么,应该如何完善中国文化遗产的法律保护呢?笔者认为有如下几方面:

第一,尽快建立完善的立法体系。在宪法保护历史文化遗产的大原则下,将物质文化遗产和非物质文化遗产分别立法,作为文化遗产法的基本法,并辅之以行政法规、部门规章和地方性法规予以补充完善,待时机成熟后再制定统一的文化遗产法;应将有关非物质文化遗产的法律法规予以整合,形成专门的针对历史文化遗产的法律法规体系。

第二,尽快统一文化遗产保护的行政管理体系。“文化遗产保护是属于整个社会和全体人民的理智的公益活动,因此只能是代表公众利益的政府行为。”[18]统一和有效运转的行政管理体制是实现文化遗产法律保护的重要因素。从法国相应的行政管理机构的设置来看,法国文化部始终是文化遗产保护的核心机构,文化部下又设有专司各种不同类型遗产的部门,在地方也设有专司文化遗产保护和管理的行政机构。除此之外,法国还设有部际联合机构负责协调不同部门在文化遗产保护和管理过程中的职责。我国在此方面处于“多头管理”的状态,存在很多弊端,应借鉴法国经验,尽快建立起有效运转的统一的行政管理体系。

第三,设立专业性咨询机构,并从法律上赋予其一定职权。咨询机构是确保文化遗产得到专业、科学保护的基础,也是体现社会参与性的重要内容。我国现有的咨询机构偏重行政主导,缺乏应有的独立性和制约性,其主要原因在于法律法规未能明确赋予其一定职权,这也是造成我国文化遗产保护水平较低的重要原因之一。因此,有必要在中央和省级文化遗产行政管理机构之下设立咨询机构,专门负责各种文化遗产的清点、登录、评定的咨询,依法对其职责予以明确规定,并赋予其一定的监管职权,维护其相对独立的地位。

第四,更新文化遗产法律保护和管理的理念,走保护、管理与开发并举的可持续发展之路。文化遗产是“自然和历史的精华的积淀,是文化发展的源泉和基础”[19](P15),其所具有的价值在世界各国都已得到公认。具体到我国的实际情况,现有的法律法规偏重文化遗产的资产价值,而忽视其历史、科学和审美价值,人为地割裂文化遗产联系历史的功能,漠视其所蕴涵的有益的传统文化成分。这种做法导致了在具体的保护和管理过程中过分追求文化遗产的经济效益,忽视文化遗产所具有的公益目的。因此,应确立文化遗产的民族性和国家性,以发扬传统文化为内核,强化国家对属于个人及单位所有的文化遗产的管理和保护职责,在对文化遗产实施科学、民主化管理和保护的同时,坚持基于公益目的的可持续的开发和利用,使文化遗产真正成为实现中华民族文化复兴的坚实物质支撑和精神源泉。

[1] 周耀林:《法国文化遗产保护高等教育探析》,载《湖北大学成人教育学院学报》,2006(6)。

[2] http://www.u-psud.fr/fr/les_formations/les_formations_par_diplome/masters/droit_eco_gestion/droit_innovation_communication_culture/m2_droit_du_patrimoine.html.

[3] http://www.parisetudiant.com/etudes/master/master.php?master=238.

[4] http://www.cecoji.cnrs.fr/rubrique.php3?id_rubrique=50.

[5] 参见 Rapport de la commission sur l’économie de l’immatériel,par Maurice Lévy et Jean Pierre Jouyet,http://ec.europa.eu/internal_market/copyright/docs/links/immateriel_fr.pdf.

[6] 参见法国非物质遗产机构的主页:http://www.minefi.gouv.fr/directions_services/apie/index.htm.

[7] 参见顾军、苑丽:《文化遗产报告——世界文化遗产保护运动的理论与实践》,北京,社会科学文献出版社,2005。

[8] 《中华人民共和国文物保护法》第8条;《世界文化遗产保护管理办法》第4条。

[9] 《中华人民共和国自然保护区条例》第8条。

[10] 《风景名胜区管理暂行条例》第4条。

[11] 《国家级非物质文化遗产保护与管理暂行办法》第4、5条。

[12][19] 徐嵩龄:《第三国策:论中国文化与自然遗产保护》,北京,科学出版社,2005。

[13] 单霁翔:《文化遗产保护与城市文化建设》,北京,中国建筑工业出版社,2009。

[14] 李政:《徐苹芳谈基本建设与考古发掘和文物保护》,载《中国文物报》,2003-11-21。

[15] 丹淳:《从城市形象说起》,载《中国文物报》,2005-02-09。

[16] 参见王林:“中外历史文化遗产保护制度比较”,载《城市规划》,2000(8)。

[17] 参见李晓东:《文物与法律研究》,石家庄,河北人民出版社,2006。

[18] 阮仪三:《遗产保护任重道远》,载《中国文化遗产》,2004(2)。

(责任编辑 李 理)

On Legal Protection of France's Cultural Heritage and Its References for China

YE Qiu-hua KONG De-chao
(Law School,Renmin University of China,Beijing 100872)

Legal protection of the cultural heritage begins in modern western countries and presents codification and systematization trend since modern times.France's cultural heritage law has undergone the development of more than two hundred years and has evolved a perfect and typical legal protection system,which centering on CODE DU PA TRIMOINE and composed mainly of intangible cultural heritage protection.The article laid special stress on analyzing the principal characters of France's cultural heritage law and summarizes its experiences in legislative system,institution design and application of ideas,and it also evaluates the reference value for China combined with current legal protection status of cultural heritage.

France;cultural heritage;legal protection;China;reference

叶秋华:中国人民大学法学院教授,博士生导师,文化遗产法研究所研究员;孔德超:中国人民大学法学院博士研究生,文化遗产法研究所研究人员 (北京100872)

＊ 本文为中国人民大学法学院重点标志性研究基金项目“文化遗产法学”的中期成果。