“反距离悖论”下地方政府信任问题探析

梁荣桓，梁国越

(广西民族大学管理学院，南宁530006)

一、前言

改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，综合国力不断增强，我国公民生活水平不断提高，总体上进入了小康社会。我国取得这样的成绩，与中央、地方政府的努力是分不开的，正是在各级政府的努力下，我国的经济才取得了如此巨大的成就，公民的生活水平才得到快速的提高。按照常理推论，我国公民对于政府应该是充分信任的，正是政府的有所作为，公民的生活境况才得到巨大的改变，从而走上脱贫致富的道路，政府的合法性地位是毋庸置疑的。然而，实际的情况恰恰相反，公民对政府产生了信任危机，特别是对地方政府产生了不信任，当遇到问题时，他们往往不是通过当地政府寻求解决，宁可舍近求远，想方设法通过更高层级政府部门来获取救济和帮助，这就是“反距离悖论”。众所周知的事实是，人性的情感通常随着对象的距离或散漫情况而减弱。根据这个原则，一个人对家庭的依附胜于对邻居的依附，对邻居的依附胜于对整个社会的依附。各州人民对他们的地方政府往往比对联邦政府怀有更强烈的偏袒，除非这一原则的力量为后者的大为优越的管理所破坏。［1］而这个“原则”用在公民对政府的态度问题上，就表现为“人们相信或者崇敬离他们近的政府官员，而认为离他们远的政府官员则是懒惰、不称职和不诚实”［2］的距离悖论。不过，当前我国公民对政府信任的强弱与政府层级的高低形成正比关系:我国公民对低层级的政府及官员持低信任态度，对高层级政府持高信任态度，表现出强烈的“反距离悖论”。

二、地方政府信任危机根源

首先，公民生活水平的提升促使其把焦点集中于地方政府。经过30多年的改革开放，我国已经摆脱了贫困，走上了全面建设小康的道路。在生活水平提高的同时，公民公共需求的快速增长与政府公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾日益突出，物质需求已不再是公民关注的焦点，他们更多关注的是公共服务水平、政府的施政纲领，政府部门无形之中就被无限的放大，任何一点小差错都会置于公共的讨论当中，地方政府部门的活动成为了玻璃房里的活动。如果政府不能很好的满足公民的公共需求，不能很好的代表公民的利益诉求，往往会导致公民产生失望情绪，进而产生对政府的不信任感，久而久之就会产生不满和抵抗情绪。此时，失去了公民的信任，地方政府部门的治理措施往往难以得到有效的执行，如此反复，形成了恶性循环。我们看到，当前存在着严重的经济快速增长与发展不平衡、资源环境约束的矛盾，也存在着广大社会成员的公共需求与公共服务不到位、公共产品短缺的矛盾，最为关键的是，当改革不断深入的时候，在一定程度上，也出现了对改革价值认同上的变化。［3］公民的公共需求的日益强烈使得他们不得不寻求其他的方式加以解决，因此，他们往往把这种信任感寄托在更高层政府上。公民对高层政府的政策施行非常敏感，关注强烈，几乎所有重大的高层政府决策都会成为公民讨论的对象，而地方政府出台的政策措施往往得不到当地公民的关注，成为被忽略的对象。由于失去公民的理解与支持，使得地方政府的政策措施很难施行，加上地方政府在政策施行过程中，往往会根据地方的实际情况而定，与高层政府的政策措施有较大偏差，这进一步激起了公民对地方政府的责难，认为地方政府“胡乱作为”，这种“反距离悖论”往往使得地方政府成为公民笔诛口伐的对象，严重阻碍了官民鱼水关系的发展。

其次，地方政府转型阵痛。我国目前处于改革发展的关键时期，特别是我国人均GDP超过3000美元后，对于我国的发展既是机遇，又是挑战，这个时期是社会转型的关键时期，各种制度、道德规范、文化体系、价值取向等面临着社会转型带来的巨大冲击。地方政府在治理的过程中，面对如此强烈的社会转型，也必须进行相应的政府转型，提高政府效率，建立健全各种制度措施，弘扬主流价值体系，对公民的诉求做出更加快速便捷的回应等等。地方政府明显意识到随着社会发展，其治理方式也应该与时俱进，做出相应的改变，以实现良好的治理。然而，在公民看来，地方政府的改革措施是无力的，是低效的。面对社会转型的复杂性以及公民诉求的强大压力，地方政府的改革陷入了困境，出现了转型阵痛。一方面，政府组织绩效与法治建设越来越完善;另一方面，公民似乎对此视而不见，形成了对地方政府的日益疏远与冷漠，引发了信任危机。公民对政府信任度下降的社会背景是我国目前正处于转轨变型的特定历史时期，由于新旧体制的摩擦冲突，社会利益分化，价值取向多元化和外来文化冲击等诸多因素的影响，特别是公民的民主法治意识，对政府的社会管理能力和社会服务水平提出了更高的要求，致使政府行政能力和决策水平与社会和公众的价值期待之间产生了一定的差距，造成了公民对政府的不信任。［4］

再次，地方政府与公民之间没有形成有效的沟通机制。地方政府在制定政策时，往往以政府为主，没有顾及公民的愿望与需求，认为自身就是公民利益诉求的代表，可以很好地满足公民的需求，制定出合理的政策。因此，政府制定出来的政策往往得不到公民的认可，在执行过程中大打折扣，造成好的政策愿望变成恶的结果。公民认为政府制定政策的行为是政府在自导自演，根本没有与公民进行有效的沟通与交流，没有顾及公民的感受与利益诉求，当然也不会得到公民的支持。缺乏有效的沟通机制使得地方政府处于尴尬的境地:一方面，有的政策措施确实表达了公民的利益诉求，可以很好的为公民服务，实现公民的需求，然而公民由于没有得到相应的参与而使得公民对政策认同感偏低，缺乏对政策的支持，影响了政策的有效执行;另一方面，没有公民的有效参与，政府制定的政策往往缺乏系统性与全局性，过多的考虑政府利益或利益集团的诉求，而忽略了公民的基本利益，甚至出现了与民争利的现象，这种失去公民监督与参与的政府行为，使得公民自然而然的对政府产生不信任，甚至抵抗情绪。如果说传统的地方政府管理模式依靠的是强有力的垂直控制和命令，那么，地方治理则依靠的是存在于公民中的社会资本力量，依赖于政府、公民或社会组织之间的相互信任与积极合作的态度。［5］地方政府作为治理主体，必须考虑客体(公民)的需求，双方进行有效的沟通与合作，才能增强公民对政府的信任，实现良好的治理。

三、解决地方政府信任危机的路径分析

首先，加强政府自身建设，重建政府信任。要重新建立公民对地方政府的信任，消除“反距离悖论”，就要进行地方政府改革，加强地方政府建设，把地方政府建设成为公民满意的政府，才能赢得公民的信任。在社会历史发展中考察更具体的信任关系，我们发现，存在着与三种社会治理模式相对应的三种政府信任关系，它们是:以“权威－依附－遵从”为特征的统治型社会治理模式下的习俗型政府信任关系;以“契约－控制－服从”或“竞争－管理－协作”为特征的管理型社会治理模式下的契约型政府信任关系;以“信任－服务－合作”为特征的服务型社会治理模式下的合作型政府信任关系。［6］不同的时代，会出现相应的治理方式以及产生相应的政府信任关系:在农业社会的统治型社会治理模式下，强调的是统治者的权威与民众对统治者的绝对服从;在工业社会的契约型社会治理模式下，强调的是政府按照社会契约实行管理，公民要遵守相应的规定;在后工业社会的服务型社会治理模式下，强调的是政府与公民的合作关系。我们已经跨入了后工业社会，然而我们的治理模式还处于工业社会的治理模式，即时代发展的先进性要求与治理模式的滞后性相矛盾。按照时代的发展要求，地方政府要建立以“信任－服务－合作”为特征的服务型社会治理模式，即建立服务型政府。构建服务型政府的关键，就是要建立政府信任，以政府信任为基础，才能实现政府与公民的良好合作，通过合作制定出合理的政策，达到政府全心全意为人民服务的目的。要重建政府信任，就要扩大公民知情权，让公民知道政府做了些什么事情，进展到了什么样的程度，执行的效果如何，从而激发公民对政府决策的兴趣，进而关注政府，理解政府。地方政府应该建立健全信息公开制度和新闻发言人制度，定期发布政府有关信息，让公民有知情权，对公民关心的热点问题，及时给予解答和处理，消除公民的误解与猜疑，让公民确实感受到政府尊重其知情权，是在为民办事，以为人民服务为宗旨，从而提高政府在公民中的形象与信誉，进而赢得公民的信任。

其次，扩大公民参与，赢得公民信任。公民参与地方政府决策不仅是公民履行权利的内在要求，也是现代复杂治理环境下地方政府实现良好治理的必然措施。地方政府所制定的政策措施，不论如何变迁与执行，都是为了实现地方的良好治理，最大限度地维护公民权利与利益，为公民创造舒适的生活环境，便利的工作条件，使公民拥有积极乐观的精神面貌，实现人的全面健康发展，最终使公民过得有意义，有尊严。为了保证公民自身的权益，公民必定产生强烈的参与愿望，通过履行他们的参与权利，最大限度地维护、保障自身利益，保证政府决策不偏离为民谋利的方向。另外，经过30多年的改革开放，我国正处于社会转型当中，地方政府面临着严峻的国际国内形势，面临着复杂的政治、经济、文化、社会、历史等问题，仅仅依靠政府的力量是很难解决这些问题和冲突的，要实现良好的治理，就要协调合作，通过多方力量联合治理，而公民作为切身利益者，对政府治理比其他群体会更关注，参与的积极性也会更强烈，政府通过扩大公民参与，可以有效缓解压力，增强治理的认可度。由公民参与政策制定过程而获致的政策，即便不是公民最理想的最优的政策，本质上也是公民与政府合作的结果，包含了公民不同程度的或多或少的自身意志和自我利益。在这个角度上，政府公共行政活动已经不是一个与公民毫不相关的异己的事物，而是公民个人内在要求和愿望的一部分，是社会的民主化进程，所以也必然有助于减少公众的非理性意见或不良情绪，增加其对政府的了解和认同，维系和增进其对政府的信任。［7］地方政府在进行涉及民生的重大决策时，为了使决策可以有效的执行，得到公民的认可与支持，就要使公民积极参与进来。建立公民参与平台，如听证制度、咨询制度、意见征集制度等，通过一系列措施促进公民参与力度，通过双方合作，实现协调治理。

再次，发挥社会中介组织的桥梁作用，增强政府信任基础。地方政府与公民缺乏交流与沟通，在于缺乏社会中介组织的桥梁作用。公民的身份具有多重性，在不同的组织与环境中的身份是不一样的，大部分公民除了作为个体外，还以各种身份加入到各种社会组织中，并在社会组织中发挥个人的影响力。这里的社会组织指的是社会中介组织，政府直接面对所有的公民进行相关决策是困难的，然而政府通过社会中介组织的连接作用来进行相关决策却是可行的。每个社会中介组织都有其利益诉求，加入社会中介组织的公民大都拥有相同的价值观，为了组织的共同利益而付诸努力。地方政府如果能够充分发动社会中介组织积极参与到政府治理当中，也就实现了大部分公民的利益诉求。通过社会中介组织的桥梁沟通机制，地方政府可以很好的了解公民的各方面呼声与要求，从而做出合理有效的决策;公民通过社会中介组织的参与，可以很好的表达自身的观点与思想。通过发挥社会中介组织的作用，地方政府与公民可以实现有效的沟通，有利于对相关决策达成共识，实现共同治理。随着计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，随着社会从单一的集权式治理向多元的民主化方式渐进过渡，过去“全能政府”的治理模式已经不能适应经济、政治和社会发展的需要，社会中介组织越来越多的以公共管理重要主体之一的身份，与政府、其他社会组织和个人一起构成多元的治理结构，来共同管理越来越复杂和繁重的社会公共事务。［8］

四、结论

当前的中国地方政府，正处在中国现代化建设、社会转型这一“千年未有”的历史变局中，处在市场化、信息化、民主化和全球化等全新的时空背景下。［9］“反距离悖论”的出现，表明我国在社会转型过程中地方政府治理面临着巨大的压力，这是发展中出现的问题，也是我国传统封建社会治理中产生的现象，但本质却不同。在传统封建社会中主要是由于地方官员鱼肉百姓，贪污腐败，不为民办事所造成的，因此百姓都将希望寄托在高层能出现一个好官或者好皇帝身上，希望通过他们对当地贪官污吏进行惩治，以实现当地的良好治理。而在我国当今社会转型阶段，尽管也出现了过去所出现的问题，导致公民对当地政府不信任，但是更主要的原因还是在于社会转型所带来的各方面急剧的变化。由于国情不一样，对于地方治理不可能照搬照抄西方的治理模式，只能通过发展来解决在地方政府治理中出现的“反距离悖论”问题，重建地方政府信任。

［1］［美］汉密尔顿．联邦党人文集［M］．程逢如，译．北京:商务印书馆，1982．

［2］［美］弗雷德里克森．公共行政的精神［M］．张成福，译．北京:中国人民大学出版社，2003．

［3］程倩．转型期对合作型政府信任关系的诉求:从服务型政府建设到和谐社会构建［J］．探索，2007(1)．

［4］严云华，覃业健，万铀能．政府信任与公民信任良性互动思考［J］．理论月刊，2006(10)．

［5］牟永福，胡鸣铎．理解政府信任［J］．新视野，2010(5)．

［6］程倩．论社会信任与政府信任的适配性:结构化视角中的信任关系考察［J］．江海学刊，2007(4)．

［7］吴华根．基于合作型政府信任关系的深圳市政府转型［J］．深圳大学学报:人文社会科学版，2008(5)．

［8］李道霞．论多元治理结构下的社会中介组织:兼与香港社会中介组织的比较［D］．武汉科技大学，2006．

［9］邹育根，江淑．中国地方政府信任面临的挑战与重建:国内学术界关于地方政府信任问题研究现状与展望［J］．社会科学研究，2010(5)．