国民政府工业奖励政策的缘起（1928—1937）

史亚楠，陈明辉

（1．华中师范大学，湖北武汉 430079；2．武汉体育学院，湖北武汉 430079）

国民政府工业奖励政策的缘起（1928—1937）

史亚楠1，陈明辉2

（1．华中师范大学，湖北武汉 430079；2．武汉体育学院，湖北武汉 430079）

国民政府建立后面临国内、国际经济压力，尤其是颓败的经济和窘困的财政促使国民政府不得不采取奖励实业的政策以发展经济，增加财政收入。清末民初工业奖励政策的积极示范效应以及孙中山等扶持工业思想的影响也使国民政府认识到对民族工业进行扶植、奖励的必要性和重要性。在这些合力作用下，国民政府逐步建立起一套工业奖励政策体系。

国民政府；工业奖励政策；缘起

抗日战争全面爆发之前，国民政府先后制订和颁布了200多项经济法规，时间主要集中在1928－1933年间。这一大规模经济立法活动，比起近代经济立法第二次高潮来说，不仅在数量上多了约一倍，而且涉及范围有很大扩展，内容有很多改变，法规的影响力大大增加，可谓近代中国经济立法的第三次高潮（前两次分别出现在晚清和北洋政府统治时期）。工业奖励政策就是在此大背景下制订的，代表性的工业奖励政策有：1928年6月颁布的《奖励工业品暂行条例》；1928年10月颁布的《华侨投资国内矿冶业奖励条例》；1929年7月颁布的《特种工业奖励法》，1931年5月颁布的《小工业及手工艺奖励规则》，1932年9月颁布的《奖励工业技术暂行条例》；1934年4月颁布的《工业奖励法》等。除此之外，在有关工业的会议、决议案、公函等文件中，也频频出台各种扶持工业发展的措施。这些工业奖励条文涉及从特种工业到一般工业，从现代工业到传统手工业，从工业制品到工业技术，从发明到仿制改良，从个人到集体；奖励方式既包含给予奖章、奖状、匾额等精神奖励，也包含给予奖金、减免税费、减免国营运输费用、给予专制权、专利权等物质奖励。可以说，这些奖励政策不仅在奖励范围上极为宽广，而且在奖励方法上也是丰富多样的，基本形成一套较为全面的工业奖励制度。本文仅就国民政府工业奖励政策的缘起做一探讨，以就教于专家学者。

一、社会经济现实的内在需求

为取得外国列强的支持，国民政府继承了前政府的各种“遗产”。至1928年7月，连同清政府的遗留债务，待清偿的外债本金计3．22亿美元，另有铁路外债待还本金1．83亿美元，交通部门欠外债本金0．3亿美元，共计5．35亿美元。［1］内债方面，经1925年北京财政整理会计算，由财政部经管的无确实担保内债约计共欠本息银2．66亿余元。债务负担加上连年军阀混战导致的庞大军费开支使得政府财政不堪重负。另一方面，国民政府建立之初，全国工商业已是一片衰颓，若不挽救，则国家经济前途不堪设想。凡涉及现代经济的部门，如海关、金融、通讯、重工、贸易、科技等皆操于外人之手，财政收入的种类与数量都极其有限。据统计，1926年中国现代经济中，外国份额占航运的80%，煤炭产量的78%，铁矿石的99%，生铁的95%。［2］少数产业部门，如纺织、面粉等轻工业无不存在对世界市场的依赖。可见，国民政府不仅面临着巨大财务负担，而且财政资源和财政收入相当有限。财政的贫困化促使国民政府着眼于如何尽快增加收入，摆脱困扰。提倡实业，尤其是奖励工业发展成为经济政策的着眼点之一。1931年11月15日召开的财政委员会第一次会议上，宋子文委员明确提出要“竭力提倡实业，发展国民经济，以增进国家财源”［3］。

除了内部的经济压力，国民政府还面临国际市场商品倾销、市场竞争等巨大的外部压力。鸦片战争后，中国逐步被纳入资本主义世界体系中，世界市场的风吹草动都对中国的经济运行产生着影响。尤其是发生世界性经济危机时，中国更是成为先进资本主义国家转嫁经济危机的重要场所。1927年世界经济危机迫在眉睫，西方资本主义国家为了转嫁危机，一方面高筑关税壁垒，以保护本国经济；另一方面则采取各种措施加强商品输出与资本输出。中国这个半殖民地半封建的大国，自然就成为西方资本主义国家倾销商品的场所。外国商品凭借其精细的工艺、低廉的成本对中国的民族工商业形成强大的冲击，严重妨碍中国经济发展。时任国民政府工商部部长的孔祥熙对此有较为深刻的认识，他从中国工商界智识落后、资本落后、经济制度落后、国内交通事业落后以及国内政局不稳，屡有事变等五个方面［4］147－148，分析了当时国内工商业状况与世界先进国家存在较大的差距，认为必须“以国家力量运用政治策略，从事于扶植保护，助成国内工商业之进展，方足以尽政府之能事”，“非取保护政策，自行奖掖工商业促其进步不可”［4］149。

国民政府工业奖励政策的出台既是对当时社会经济现实作出的应对性措施，更是对清末民初工业奖励政策的继承与发展，存在明显的“路径依赖”。

二、清末民初工业奖励政策的示范效应

清末，晚清政府迫于财政的压力和民间要求保护工业发展的呼声，在一定程度上改变了“重农抑商”政策，开创性地出台一系列奖励工业的政策，如1898年颁布的《振兴工艺给奖章程》，1903年颁布的《奖励公司章程》（又称《奖励华商公司章程》），1906年颁布的《奖给商勋章程》，1907年颁布的《改订奖励公司章程》，1907年颁布的《华商办理实业爵赏章程》等。

其中1906－1907年间颁布的一系列奖励法规，不仅降低奖励的门槛，而且拓宽奖励内容，涉及工艺改良、发明创造、实业投资等方面。晚清政府由重农抑商转为奖励工业，并颁行一系列工业奖励章程，从法律上对私营工业予以奖励和保护，这实际上代表晚清政府在一定程度上放弃对经济的超常控制和干预，不仅承认而且提高了工商业者独立的社会地位，为工艺技术的发明创造提供了法律保护。清末工业奖励政策呈现出近代商品经济发展时期资本主义特征的法律规范，揭开了中国近代工业奖励政策的序幕，促进了中国经济法制的近代化，对其后中国工业奖励政策建设起到了铺垫作用。

民国初年，工业奖励继续受到重视，政府相继出台了一系列工业奖励政策。如1912年颁布的《暂行工艺品奖励章程》，1914年颁布的《公司保息条例》和《奖励华商条例》，1915年颁布的《农商部奖章规则》，1917年颁布的《农商部奖励实业办法》，1924年颁布的《发明品奖励办法》等。这些工业奖励政策基本是在晚清时期业已勾勒出的框架内进行，同时又在奖励种类和内容上更为周详全面，是晚清工业奖励政策的继承和发展，是继清末以来又一个较为系统的工业奖励体系，它不仅奠定中国近代工业奖励政策的基本体系，而且通过扶植、奖励等措施有力推动了近代工业的发展。

无论是晚清政府还是民国时期北京政府的工业奖励政策，都在某种程度上反映了清末以来中国社会经济的发展变化所带来的经济法制上的变革，因而反映了社会经济发展需求，符合时代发展潮流。它们不仅在中国经济法制史上有着开创性的历史地位，而且对以后中国经济法制建设也有着明显的奠基作用。尤其是北京政府时期的工业奖励政策，作为中国近代法制建设一个承前启后的重要阶段，在体现资产阶级利益，维护和改善中国资本主义经济秩序，促进中国近代经济法制建设，推动中国资本主义工业发展等方面都起到积极作用，对国民政府工业奖励政策的出台具有积极的示范效应。

国民政府时期的工业奖励政策正是在对清末民初工业奖励政策沿袭与发展的基础上形成的。典型代表即是1932年制订的《奖励工业技术暂行条例》。自《资政新篇》中首次介绍西方的专利制度以来，晚清在实践中就多次使用“专利”，只不过他们将西方以保护新技术、新发明为宗旨的专利制度演变成行政特许企业垄断经营的“专利制度”。1898年7月，清政府正式颁布了第一个有关专利的法规《振兴工艺给奖章程》。章程对造出优于西方的船械枪炮或兴办利于国计民生的大工程者，除授予特赏外，还授予专利权50年；对于制作别国没有的日用品者，除授予官职外，还授予专利权30年。如此规定虽对新工艺的引进、近代企业的创建有一定的激励作用，但同时也阻碍了企业的自由竞争，限制了其它企业的自由发展。直到1912年12月《暂行工艺品奖励章程》的颁布，才改变了这种情况。该章程把专利权的奖励对象明确界定为发明新产品和经过改良的新产品。其中还规定：凡发明或改良之制造品称为工艺品，经过考验合格者方“给予执照，许其制造品于5年以内得专卖之”或“给予褒状”之名誉奖励［5］。1923年6月，农商部经修订重新颁布了《暂行工艺品奖励章程》，把奖励对象扩大到新产品及其新的制造方法两种。此外，还明确规定只有确属发明创造者，才能享受3至5年的专利权，从而废除了清末实行的那种几十年内不许别家同类企业在同一地区乃至全国境内开办的垄断性专利权。这样既保护了发明创造，又打破了特权垄断，为合法的自由竞争创造了有利条件。然而该章程也存在对专利权期限不明确的问题。国民政府在晚清政府及北洋政府制订的这些“专利”奖励章程的基础上，于1932年9月又公布了《奖励工艺品暂行条例》，将专利权奖励明定为10年或5年以下（包括5年），到期后如有必要，经审查后可续补，但不得一次性超过此限。正是在清末民初制订的“专利”奖励章程的基础上不断修改完善，才成就了较为完善的《奖励工艺品暂行条例》。

清末民初工业奖励政策的先行示范效应不仅仅体现在工业奖励政策本身，工业奖励政策实施所带来的经济效应也影响着国民政府的政策取向。晚清政府时期，尤其是北洋政府时期，工业奖励政策的实施在相当程度上推动民间实业热潮的兴起，促进民族工业发展，最终带来政府财政收入的增加。无疑，这是清末民初工业奖励政策对国民政府最具吸引力的示范。

三、国民政府工业奖励政策的思想渊源

南京国民政府的工业奖励政策有其深厚的思想渊源。孙中山先生致力于中国革命40余年，曾经为国家经济现代化设计了宏伟的蓝图。孙中山曾言，“中国实业之开发，应分两路进行：（一）个人企业；（二）国家经营是也。凡夫事物之可以委诸个人，或其较国家经营为适宜者，应任个人为之，由国家奖励，而以法律保护之”［6］217。虽然后来他主张节制资本，但同时又声明，对于国内的私人资本，只要不垄断、不操纵“国民之生计”，则不在限制之列，仍应当加以支持。“吾人之所以持民生主义者，非反对资本，反对资本家耳；反对少数人占资本之势力，垄断社会之富源耳。”［6］105－106孙中山关于扶持奖励私人资本的主张，对中国国民党工业政策的方针和纲领产生深远的影响，成为南京国民政府制定和奉行工业政策的重要思想来源和理论依据。至少在表面上，国民政府一再声称，以“建国方略”、“建国大纲”等总理遗嘱为政府的指导思想，“依据建国方略实业计划所指示之方策原则，为确定物质建设实施程序之标准”［7］。1927年南京政府发表成立宣言，称“实行总理建国方略、建国大纲之建设程序。吾党民生主义，其最大原则，在平均地权、节制资本，同时并建设国家资本，以发展各种有利民生之实业”［8］。1928年2月，国民党第二届中央执行委员会第四次会议通过的宣言指出：“吾党今后，必以强毅而坚忍之决心……，实现总理建国方略宏远之计划”［9］。1928年10月26日，国民政府第四次国务会议通过了《国民政府训政时期施政宣言》，其中提出“进行经济建设之原则，必依个人企业与国家企业之性质而定其趋向。凡夫产业之可以委诸个人经营或其较国家经营为适宜者，应由个人为之，政府当予以充分之鼓励及保护，使其获得健全发展之利益。”［10］1931年5月，国民会议通过的《训政时期约法》第四章国民生计，第一条就称：“为发展国民生计，国家对于人民生产事业，应予以奖励及保护”。第三条、第四条又称：“国家应兴办油、煤、金、铁矿业，并对于民营矿业予以奖励及保护”，“国家应创办国营航空，并对于民营航业予以奖励及保护”［11］。这些宣言主张基本上都是孙中山先生奖励私人资本思想的延续。

此外，民间呼吁政府扶植、保护工业发展的呼声也不绝于耳。1928年6月20日至30日，国民政府财政部召开全国经济会议，参加这次会议的有不少是“国中实业界、金融界之声望卓著者，与夫各商会之领袖，及经济学识专门诸彦为委员”［12］7。会议开幕时，金融界代表张家璈提出殷切希望，“今日以前为军费的财政时期，今日以后为经济的财政时期”［12］17。期盼政府以经济发展为中心，扶植民营经济发展。1930年11月1日至8日，在南京召开的全国工商会议中，与会的工商界代表纷纷要求政府保护工商业的发展，其中，由10余名会员提出的“拟请政府明令颁布保育工商政策昭示全国案”临时动议中，强烈要求政府将对工商业实行全面维持保护的工商政策向全国公布，以慰“举国商民喁喁望治之心”［12］111，这些提议反映了经济界人士期望借助国家政权力量，保育经济，以发展“先天不足，后天畸形”民族工商业的殷切希望。

无论是孙中山保护、鼓励工业发展的思想，还是民间对保育民族资本主义经济的制度需求，都为国民政府工业奖励政策的出台奠定了思想基础。

综上可见，国民政府工业奖励政策的出台是多种合力作用的结果——既有现实社会经济的迫切需求，又有清末民初工业奖励政策演变发展的内在逻辑，更有孙中山等提倡民营经济发展等思想基础。换言之，它是在响应时代要求、总结历史经验教训、汲取孙中山等经济思想的基础上提出的。国民政府工业奖励政策既切国内经济时弊，又顺应世界经济发展潮流，既继承清末民初的工业奖励政策，又有所舍弃和发展，既有政府的主动提倡，又有民间的积极支持，可谓是一个继往开来、开创务实的资本主义现代化经济制度改革纲领。

［1］ （美）阿瑟·恩·杨格．1927－1937年中国财政经济情况［M］．北京：中国社会科学出版社，1981：490-496．

［2］ 严中平，等．中国近代经济史统计资料选辑，北京：科学出版社，1957：248．

［3］ 中国第二历史档案馆．中华民国史档案资料汇编（第5辑．第1辑．财政经济（5））［G］．南京：江苏古籍出版社，1994：50．

［4］ 中国第二历史档案馆．中华民国史档案资料汇编（第5辑．第1辑．财政经济（5））［G］．南京：江苏古籍出版社，1994．

［5］ 蔡鸿源．民国法规集成（第16册）［M］．黄山：黄山书社，1998：23-24．

［6］ 孙中山．孙中山选集［M］．北京：人民出版社，1981：217．

［7］ 秦孝仪．革命文献．第76辑［Z］．台北：中央文物供应社，1978：55．

［8］ 国闻周报（4卷39期）［J］．1927-10-9．

［9］ 秦孝仪．革命文献．第69辑［Z］．台北：中央文物供应社，1976：189．

［10］ 立法院编译处．中华民国法规汇编（第1编）［M］．中华书局，1935：43-44．

［11］ 罗家伦．革命文献．第23辑［Z］．台北：正中书局，1960：633．

［12］ 全国经济会议秘书处．全国经济会议专刊［Z］．上海商务印书馆，1928：7．

Origins of Policy for Industrial Incentives by National Government

SHI Ya-nan1，CHEN Ming-hui2

（1．Central China Normal University，Wuhan 430079，China；2．Wuhan Sports University，Wuhan 430079，China．）

After its establishment，the national government not only faced the depression of the domestic economy，but also faced enormous pressure from the international competition，which led to a reward system established by the national government to reward industry in order to develop economy and to increase revenue．At the end of the Qing Dynasty and the begining of Ming Dynasty，industrial incentives policy and the positive demonstrative effect and the influence of Sun Yat-sen thoughts of supporting industry made the national government realize the importance and necessity of supporting and rewarding the national industry．With all these combined，the national government gradually established a system of policies for industrial incentives．

the National Government；industrial incentive policy；origin

F429．0＝6

A

1009-105X（2011）04-0094-04

2011-08-28

2011-10-16

1．史亚楠（1983－）女，华中师范大学历史文化学院教师；

2．陈明辉（1982－）男，武汉体育学院讲师，华中师范大学中国近代史研究所博士。