从产权经济学看民办高校产权的生成及其运行机制

王振朋 辛婷婷

（齐齐哈尔职业学院，黑龙江齐齐哈尔161005）

市场经济下的民办高等教育不可能回避产权问题。民办高校在发展过程中所遇到的许多深层次问题几乎都与产权有关。将产权作为内生变量，以产权经济学作为研究的观测通道，探讨民办高校产权内涵的界定，明确民办高校的生成机制和运行机制及其机制的内在路径。

一、民办高校产权的内涵

民办高校产权的内涵及其语素分析，需要从产权的概念系中理顺其逻辑演绎的相关概念要素关系，进而为民办高校产权界定提供理论基础。

（一）产权的概念及其生成与运行

1.产权。产权经济学认为，人类活动是以特定的资源为基础的，产权的出现和产权制度的建立是与资源的稀缺性相联系并在使用资源过程中产生责、权、利关系。德姆塞茨认为：“产权是一种社会工具，其重要性就在于事实上他们能帮助一个形成他与其他人进行交易时的合理预期。”［1］诺斯指出：“产权本质上是一种排他性权利。”［2］而阿尔钦则认为：“产权是一个社会所强制实施的选择一种经济品的使用的权利。”［3］《牛津法律大辞典》中认为：产权是指存在于任何客体之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利。由此可见，产权是界定人们行为关系的一种规则，实质上是反映交易主体之间的责、权、利相统一的，以相对独立的经济利益主体为基础可以交易的权利关系。

产权的内涵可以界定为，产权是由于对稀缺资源的使用所引起的一种人与人之间的经济关系，是以人和物的关系形式体现出来的人与人之间的社会关系，是个人或组织对资源或资产的权利，是一种社会基本权利关系的制度表达。通过制度表达实现权利享有不是最终目的，通过特定方式来实现权利的意义或价值才是最终目的。

2.产权的生成。民办高校产权的生成是社会结构变迁的必然结果。产权生成是产权关系的规范化起点，它明确保护各种权利的边界及利益分配，提高资源配置的效率，降低产权主体之间的交易成本，使建立排他性规则所需的交易费用小于这种规则带来的收益。［4］依据《民法通则》《民办教育促进法》及《民办教育促进法实施条例》等法律法规的规定，民办高校一旦成立，即依法具有了独立的法人资格，对其实际控制和管理的资产享有完整的权利，并随着公共教育组织结构的功能耦合状况发挥作用。

3.产权的运行。产权关系是一个组织的核心，是其运行的基础。产权运行主要是指法人机构以组织产权为基础，通过市场化实现组织经济意图的过程。产权经济学理论认为，产权的基本功能就是降低交易成本，使外部性内在化，效率是产权追求的首要目标。当产权进入某一具体的社会领域，并形成一系列的产权制度安排时，产权的功能就通过各种具体的运行显现。民办高等教育产权运行的效率标准是在参与教育活动的组织与个人对各自投入教育活动中的财产拥有明确产权的前提下，最大限度地降低教育交易成本，这种产权安排是有效率的产权安排。因而，产权运行是否科学合理直接关系到民办高等教育的办学效能和质量。

（二）民办高校产权

民办高校产权是公共教育资源中的非公有要素所有者为生产均衡统一的教育服务而把自有资源纳入公共教育资源系统中进行效率化配置，并根据比较优势确定效益产出，分享实际收益的合约实体。因而民办高校产权是指民办高校的财产权利，即民办高校的投资主体围绕其财产的所有权、使用权、收益权和处置权形成的权利关系和结构。

民办高校产权机制作为一种派生产权制度，从属于教育产权的制度安排，具有与公共教育系统内其他高等教育办学组织不同的产权结构，它是对我国非公有制经济领域内产权制度的改进和延伸，注重效率优势的实现，这也是其在公共教育的政策与制度环境内具有独立性的本质特征之所在。在民办高校产权的制度路径归约中，首先要面对的是民办高校产权的生成机制与运行机制的内涵，这是研究民办高校产权机制的基础。而当前的民办高校产权制度安排是一个充满利益矛盾与利益冲突的格局，不同的利益集团都会基于自身利益来考虑如何参与博弈，追求自身利益的最大化。因而，民办高校生成产权具有独立的价值属性，并形成其作为独立法人具有支配效力的财产权的运作前提；民办高校的产权运行则是根据社会安排给他的权利在权衡成本和收益之后实施的教育相关活动。

二、民办高校产权的生成机制

民办高校所实施的高等教育活动是在特定资源配置条件下，以实现知识传授、知识创新等目的的人类社会活动。但是由于高等教育的特殊属性和民办高校资源权属决定了民办高校在资源配置和使用中存在的与公办高校差异化的特点，从而对资源主体的产权产生重大影响。

（一）法理视域中的民办高校产权生成机制

产权问题是民办高校发展中的一个深层次的问题，是市场经济条件下各种所有制办学发展到一定阶段的产物。虽然我国民办高校兴起近30年，国家己经先后出台了相关法律、法规对民办高校的产权作出规定，但仍存在着权利与义务不对称的现象，产权不明晰的现状已成为制约我国民办高校发展的制度瓶颈。

1.产权主体的缺位。民办高校具有法人财产权，即具有对其所拥有的财产进行实际的占有、使用、收益和处置，并排除他人非法干涉的权利。而当下中国民办高等教育管理体制中表现出的产权主体缺位，造成了民办高校产权的残缺。《民办教育促进法》对民办学校财产权有如下规定：第一，民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权，出资人可以从办学结余中取得合理回报；第二，民办学校清偿上述债务后的剩余财产，按照有关法律、行政法规的规定处理。有研究者提出，这些规定对民办学校财产权法律关系中的主体地位没有彻底明确，也没有完全体现出产权法律关系的权能内容，即产权的各项权利束，因而，是不全面、不公正，存在残缺的。这不仅严重地挫伤了教育投资者的积极性，堵塞了民办高校融资的渠道，而且使得部分投资者为了维护自己的利益，牢牢抓住学校的实际控制权和管理权不放，要么亲自担任学校的董事长、校长等高级职务，要么委托自己的亲属担任要职，直接干预学校的运作及校产支配，严重地影响了学校法人财产权的独立行使，造成民办高校法人财产权的落实不到位及民办高校财产权的最终归属不明确。

2.产权治理结构不完善。完善的内部治理结构和外部治理结构共同组成了民办高校的产权治理结构。在民办高校内部，各产权主体需要通过设立相应的机构，制定一定的行为规则，来达成权利的实现。所有的权力机构和行为规则构成了民办高校的法人内部治理结构。同时，政府、利益相关者以及社会公众通过相应的方式来对学校的办学进行参与和监督，这构成了民办高校产权的外部治理结构。但从外部治理结构看，除了政府（教育行政管理部门）能通过行使教育管理权对学校的办学活动进行一定规范外，利益相关者和社会公众基本上都无法参与学校的治理。但在民办高校运行的实践中，内部治理结构不健全、外部治理结构不完整是民办高校面临的共同问题。

3.产权主体的剩余索取权。对于民办高校举办者是否拥有资产收益权即剩余索取权的问题，《教育法》已规定任何教育都不允许以营利为目的办学，这实际否定了举办者的剩余索取权，而且《民办教育促进法》是在以民办高校为非营利组织的基点上来立法的。［5］立法忽视了教育产权制度存在着经济行为，产权制度是国家为调整与财产有关的经济权利关系所作出的一系列制度性规定。范先佐教授强调“一个完整的教育产权的界定应该根据对教育活动中各个主体的权利界定，以及面对教育活动中不确定性与不完全信息时，对教育剩余索取权与教育剩余控制权的架构”，［6］其结果是作为教育产权主体的投资收益形式，教育剩余索取权与教育剩余控制权尚缺乏必要的法律保障。现行的法律法规是从捐资办学的角度出发设计和规范民办高校的发展的，忽略了投资办学主体合理的经济利益意图。立法过于强调教育的公益性，防止教育投资牟利，对教育投资的合理回报作了限制，由于缺失剩余索取权与控制权的制度设计本身就缺少了动力机制，限制了投资者的所有权和收益权，因而投资者就利用其所掌握的学校控制权来变相获取相应利益，实际上忽视了产权制度存在着经济行为，完全回避了对举办者投入和办学积累增值部分校产的产权及民办学校终止时清偿债务后剩余财产的分配问题，导致民办学校明晰产权的工作难以开展，产权纠纷经常出现，投资回报无法落实。

（二）制度视域中的民办高校产权生成机制

1.办学主体多元化的利益格局。民办高校作为一种不同于公办高校的办学模式，运用市场机制，自筹资金、自主办学，改变了长期以来形成的由政府垄断高等教育的格局，推动了我国高等教育大众化的进程。但办学主体多元化带来了利益格局的多元化，涉及不同投资者利益的分配、保护以及投资主体权利和义务规范等一系列问题，使得学校的产权关系开始复杂化。

2.产权交易的价值释放。产权的运行即产权的实现，是民办高校产权发挥权能和获得利益的过程。产权的实现过程往往伴随产权的分解或重组。产权的分解或重组等方式是通过产权的交易来完成的，因此，交易是产权最基本的运作单位。［7］民办高校之所以很难实现促进良好发展的产权结构，重要原因在于产权交易费用的存在及外部性内在化的失衡。我国度量学校的有形资产、无形资产、商品有价值边界的成本和转移资源产权所耗费的成本较高，并强调在这个过程中人力资本的价值和教育的公益性，保证教育的有形资本和教育内部物质资本的保值增值性。

3.办学自主权的权能实现。民办高校资源配置基本上由国家、政府和教育部门通过计划而非市场的方式完成，无法根据效率原则自主进行资源的优化配置，也不能根据自己掌握和支配的外部信息及时做出预期反应和采取相应行动。这导致民办高校发展的内源性动力严重不足，同质化的倾向日趋严重。其突出的表现是民办高校办学缺乏应有的自主权。民办高校是否具有办学自主权的关键是在合法前提下，民办高校能否自主确定办学方式。民办高校的自主办学更应该是一种市场行为而非政府决策下的行政行为，它受市场供需的调节。因而民办高校产权权能的实现，首要条件就是要具备明晰的办学自主权，在办学自主权明晰的前提下，产权的各项权能才可得以有效发挥，才能高效率地实现组织目标。

三、民办高校产权运行机制

民办高校产权运行机制，是指民办高校产权内部各主体之间的相互作用和行为方式。产权经济学强调，权能的发挥和利益的实现是以产权的行为性为基础的。因而，产权主体之间的作用和行为的实质就是产权权能发挥和利益获得的方式，即以市场为资源配置的根本手段，在市场机制的调控下，民办高校产权与其他资源的适度交换。根据民办高校产权主体行为发挥和作用的对象及范畴来看，民办高校产权运行机制具体可划分为内部治理机制、产权交易机制、产权意志机制和监督机制四个层次。

（一）内部治理机制

民办高校的法人治理机制是民办高校作为独立的法人实体，在举办者、决策者、管理者和教职工等权益相关人之间建立的学校运营与权利配置的组织结构，以及通过这种组织结构形成的责、权、利的划分与制衡等一系列制度安排。在这种组织中，不同机构依据不同的职权，各司其职，各负其责，相互配合与制衡，以保障学校的正常决策和管理秩序。［8］民办高校法人治理机制的最大优势是形成一个责任明确、权力制衡的民办高校决策与管理体制。民办高校法人治理结构的构建，既要遵循法人治理结构的一般原理，又要受到教育规律的制约。虽然民办高校的财产归学校法人所有，学校法人对它所拥有的财产依法享有独立使用和支配的权利，但学校法人本身无法行使财产权利，必须通过一定的法人组织机构来行使。董事会就是学校的决策机构，决策的正确与否直接关系到学校产权的调整和发展。

（二）产权交易机制

民办高校作为法人实体具有民事行为能力，可以通过自己的民事行为，为自己取得民事权利、设定民事义务。一些民办高校缺乏原始投入，主要是靠办学积累滚动发展，应当允许民办高校在法定的教育市场上进行交易和重组，并通过产权交易发展壮大，甚至符合条件的可以上市，发行债券或股票，实现产权多元化，这样法人的治理结构才会相互制衡，民办高校和受教育者的利益才能得到保护。

（三）产权意志机制

高等教育作为公共事业是以自愿性、半自愿性或半强制性的方式实现公共利益的一种制度安排，其价值目标具有多元化趋向，除经济目标外，还有社会效益、政治效益与文化效益等多种“溢出效应”。界定和行使民办高校产权的最终目的，在于通过教育部门和民办高等教育责、权、利的明确认定来提高教育资源配置和使用的效率。因而，产权的意志特征决定了政府决策在产权界定和维护中的机制中枢作用。作为民办高校产权，虽然具有公共性和营利性的双重要素特征，但从产权权能的角度来看，其价值目标更多具有公众化意志，倾向于社会公共利益的实现。

（四）产权监督机制

产权监督源于财产所有权的所有者与运营者的主体分割，民办高校的产权利益相关者及其所有者基于对自身利益的关心，必然要对财产使用情况进行监督。民办高校产权运作中制度的设计使这种权责关系适用于复杂的市场经济关系，并由此衍生出错综复杂的委托代理关系。在这种关系中，作为原始权利拥有者的所有者不再拥有直接管理其财产的权利，其财产将作为法人财产的一部分由委托管理者来管理。这种权力安排使大规模的法人治理结构下的协作群行为模式成为可能，也使多个产权主体的财产集中到一个法人中，形成一种类似于集体产权的产权形式。在市场经济条件下，市场在民办高校办学中的调控和监管机制本身会对办学行为形成激励和约束，而这种激励和约束机制在很大程度上可以弥补政府监督与内部监管不力造成的不足，自动矫正民办高校的办学行为。只有完善民办高校运行的市场监督机制，建立有效的办学行为激励和约束机制，改革产权重组和权能释放制度，建立起与市场机制相吻合的多重产权监督机制，才能使民办高校产权制度的优越性得以体现。

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