地震应急联动机制建立浅析

刘 博

我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一。灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重。洪涝、干旱、台风、风暴、雷电、地震、沙尘暴、地质灾害等在我国都有发生。70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质和海洋等自然灾害严重的地区。近15年来，我国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人（次）受灾，倒塌房屋约300万间，紧急转移安置人口约800万人，直接经济损失近2000亿元。近年来，我国破坏性地震频发，地质灾害不断，业已成为社会关注和研究的重点领域，所以，加强地震应急联动机制建设，全面调动社会资源参与地震应急救援尤为重要。

一、地震应急联动机制的现状

地震应急联动机制是指政府将所有资源纳入到一个统一指挥的调度系统内，协调指挥各相关部门，向社会公众提供紧急救助服务的联合行动。地震应急联动机制的运作程序包括收集汇总地震信息、会商、提出对策、建议启动应急程序、对地震现场监测和评估、善后处理和恢复重建。

以往，地震发生后，应急工作都是单灾种应急管理，联动效率低。但是地震灾害具有损失大、受灾范围广以及涉及次生灾害多等特点，仅依靠本地区、本系统、单专业的力量是无法应对的，所以，近几年，在各级政府的大力支持下，相继建立了地震应急联动机制，实行跨行政区域、多部门、军地联动的机制。

在实践中，我国对地震应急救援联动机制进行了有益的尝试。比如2005年11月26日的江西九江-瑞昌地震，就调动了安徽、湖北、福建等省的部队、部门、区域优势力量赶赴现场开展应急工作；2006年7月4日的河北文安地震，中国地震局及其直属单位、河北、北京和天津地震部门在地震现场联合开展应急工作。实践证明，较大的地震或具有重大社会政治影响的地震事件，开展地震应急联动十分必要，这是今后地震应急工作发展的必然趋势。

当前，地震应急联动机制建设伴随着全国突发公共事件应急机制建设得到了进一步发展。特别是汶川地震之后，我国对地震应急联动机制建设作了很多理论和实践探索。

如何在新形势下建设好地震应急联动机制，增强社会抗御地震灾害的能力是摆在各级政府面前一项重要工作。目前，我国的地震应急联动机制大致分为区域联动、部门联动、军地联动三类形式。

区域联动机制情况。2006年9月，中国地震局印发了《全国地震应急区域协作联动工作方案（试行）》，将全国分成六个区域，在地震系统建设了地震应急联动机制。自地震应急区域协作联动工作开展以来，各联动区本着以区域为主、资源共享、优势互补的原则，整合了区域内的队伍、装备、车辆等各种应急资源，加强日常和震后的相互协作与联动，形成了区域的应急合力。各区域协作联动工作体制、机制日渐成熟，建设逐步完善，运行趋向平稳。汶川地震后，各区域应急协作联动工作发展步伐加快，逐步与日常应急工作相衔接，工作内容正在向多方位、多层次、多领域延伸和拓展，同时也得到了地方政府的重视和认可。各地震应急协作联动区结合自身特点进行了规模不同、内容各异、形式各样的地震应急演练。这些演练的开展为各区域磨合机制、检验队伍提供了平台，为提高地震应急工作效率打下了坚实的基础。汶川8.0级地震、西藏当雄6.6级地震、四川攀枝花6.1级地震等，西南和西北区域及时启动应急协作联动机制，派出人员支援受灾省份开展工作，检验了应急联动机制运行情况。

山东省地震局根据本省情况，下发了《山东省地震应急区域协作联动工作实施方案》，将全省划分为鲁东、鲁中和鲁西三个地震协作联动区。定期召开协作联动区会议，分析震情形势，交流工作经验，完善应急措施，增强联动机制意识。同时，山东省还与河南、江苏等省建立了区域应急联动工作机制，进一步提高了地震应急反应能力。

部门联动机制情况。为加强部门之间应急联动，中国地震局与国家测绘局、国家安全监管总局、中国气象局等单位建立了联动协调工作机制，及时将基础地理信息、企业安全生产和灾区气象等相关信息与中国地震局进行互联互通，建立了稳定的信息沟通渠道，对判断地震灾情准确性、采取应急联动方案提供了基础数据。在地方政府支持下，部分省局与各相关部门也相继建立了相应的联席会议制度，各部门根据本单位工作性质制订了地震应急方案，与地震系统及相关部门建立了应急联动机制，综合协调救援队伍建设和紧急救援行动。青海省地震局还与省铁路、民航系统建立协作机制，设立了震后的快速应急绿色通道。广东省地震局与省委宣传部建立了震后灾情信息快速发布的地震应急宣传工作机制。

根据工作情况，山东省地震局和山东省人防办（民防局）联合下发了《山东省地震局关于充分利用人防资源提高地震应急救援能力的通知》。利用人防战备资源，大力推进防空防灾一体化。加强部门联动，密切协作，共享资源。实现工作互补，建立运转灵活的应急联动工作机制。

军地联动机制情况。中国地震局、各省局地震系统以不同形式与总参、武警部队和公安部消防部队组建了地震灾害紧急救援队，规模从60人到150人不等；同时，军地之间建立了联席会议制度，各救援队与本省地震部门建立了联动工作机制，制定了应急预案，建立了震情灾情信息通报制度，各省地震系统与当地部队相继举行了各种地震应急军地联合演练，加强了军地之间应急机制的密切协作。

2006年，山东省地震局与济南军区、省军区、省武警总队、省公安消防总队等多家单位在济南市联合举行了“军地联合地震应急救援演练”；2007年10月，武警山东省总队和山东省地震局联合印发了《武警山东省总队省地震局地震应急救援协作联动方案》，建立了震情灾情信息通报制度，明确了信息通报的主要内容、信息通报时限，规定了地震应急救援协作联动措施。形成了军地地震应急联动机制。

二、地震应急联动机制目前存在的问题

建立地震应急协作联动区是高效处置地震事件的重要保障，是减少地震灾害损失、实现社会稳定的必然要求。几年来，在各级政府的领导下，在开展地震应急联动机制建设过程中，区域联动、部门联动、军地联动等在地震应急联动机制的框架下应对并妥善处置了不少地震灾害事件，虽然取得了一些成绩，但仍然存在较多问题，特别是部门之间、军地之间的协作联动工作问题尤为突出。主要表现在：一是各部门、单位对开展地震应急联动工作的认识不到位，思想重视程度不够，地震应急联动意识比较淡薄，协调配合困难，应急反应迟缓，缺乏联动的主动性和自觉性；二是各部门、单位之间地震应急联动制度不落实，联动方案不健全，联动责任不明确。加之，平时开展地震应急救援培训及救援演练等各种训练少，现场处置能力差，实战经验不足，这些都制约着地震应急联动工作的成效。

以上问题在山东省地震应急救援联动机制建设中也同样存在。有些部门、单位对演练工作浮于表面，流于形式。信息不畅，各自为战；隶属不同，协调困难；部门利益，得过且过；反应迟缓，被动应付；这些问题在演练中都有所表现，对演练工作敷衍了事，忙于应付，没有真正到达演练的实际效果和目的。

三、加强地震应急联动机制建设的建议及措施

（一）建立规章制度，完善联动措施，使地震应急联动机制真正联“动”起来

2007年11月1日起《中华人民共和国突发事件应对法》实施后，各地要通过配套法规和地方条例来进一步明确应急联动各部门责、权、利的关系，加强各相关部门的协调与合作。研究制订突发事件应对法的配套制度，修订完善现行相关法律、行政法规和部门规章。联动工作的组织构架、运作规则、处置程序、应急平台建设的技术标准及应急联动主体责任等都要用制度和法规来加以规范。同时，对联动的相关制度进行疏理，通过补充修改提高制度的可操作性，明确地震系统和联动单位的职责，确定联系方式和联络人员，定期召开联席会、通气会、培训会等，互通信息，交换意见，分析不足，提出对策，促进地震应急联动工作实现良性循环。

（二）深入广泛开展应急救援联动演练，努力提高公众应对地震灾害的能力。

应急救援联动机制建设是一个复杂的系统工程，应急救援演练是应对地震来临时提高应急救援、开展自救互救最直接、最有效方法。首先要从大局意识、责任意识的高度提高对应急救援演练重要性的认识。经常开展地震应急救援演练，不仅能检验各单位、各部门的应急准备机制、应急响应机制、应急协同联动机制，还可以检验公共服务系统的信息共享机制及应急服务机制，提高各单位、各部门应对地震灾害的能力，扎实推进应急救援工作顺利发展。