政府应急保障的责任流分析

韩春梅 李 侠

一、应急保障责任流的内涵

就应急保障活动而言，其责任是伴随着应急保障活动的进行而产生发展的，随着应急保障活动过程的变化，责任也会发生转移。同时作为一个完整的事物运动过程，根据系统论的观点，责任还需要经过分析、评价等环节，并依据评价结果实施奖惩，以体现责任的约束作用。因此，我们把应急保障活动过程中责任的产生、分解、转移、分析、考核以及与之相关的奖罚等一套完整的处理过程称为应急保障的责任流管理。

应急保障的责任流是对应急保障活动中的物流、信息流、资金流和工作流等要素流动正确性的保证，它是将上述诸流中成本要素的正确性与对应急保障人员管理集成于一体而形成的，它是集成于物流、信息流、资金流和工作流之中的一种特殊的流，伴随着物流、信息流、资金流、工作流的流动而流动。以动态管理的观点来看责任，某一个作业单元的责任不仅存在于本单元，而且以累积的形式存在于其下游各作业单元，即责任存在传递和流动的现象。通过上下游作业单元间责任的传递机制，应急保障责任随着业务流程而流动起来，各作业单元之间由此联结成一个整体。

不能保证成本就会给应急保障带来损失，这种损失需要政府整体来承担，最终要落实到个人。只有政府部门的每个成员都来努力完成好自己的责任，避免损失的发生，应急保障才会落到实处，这就是应急保障的成本责任。成本责任清晰才能发挥行政人员的积极性和主观能动性。正确甄别和确定成本责任是实施成本责任管理的关键之一，科学的成本责任管理体系对应急保障成本管理创新的可操作性具有重要的意义。

二、应急保障的责任流的流动机理

应急保障的责任流的流动机理包括动因、传导机制和保障机制。

（一）动因

动因是指使应急保障的责任产生流动的原因。应急保障的责任在系统内产生流动是由其内在的驱动力决定的，这种内在驱动力就是动因。没有动因就形不成流动，没有流动责任理论也就失去了成立的依据和基础。责任流的动因由结构性动因和执行性动因构成。结构性动因是指由系统组织结构产生的驱动力。政府是一个系统，系统有结构和层次，政府这个系统的结构、层次对应于政府的组织结构。系统中的组织根据职能分为不同的组织单元，应急保障的责任流中的作业单元就是在组织单元的基础上根据应急保障的责任流管理需要进行划分的，作业单元与组织单元是相关的。一方面本作业单元的权力督促着责任在其所辖的下层作业单元间转移，形成流动；另一方面在上一层次作业单元的控制下，本作业单元的岗位责任又促使其将下辖各单元的责任进行归集并向后序传递，使流动产生。这就是应急保障的责任产生流动的结构性动因。

执行性动因是指由于活动及其结果而产生的驱动力。责任总是与一定的活动相联系，活动总会产生一定的结果，活动的正确性由于责权利挂钩等机制的存在而对从事活动的主体(组织单元或作业单元)发生作用。责任具有相对时间性，随着应急保障活动过程，它的责任必须在正确的时间到达正确的作业单元。如果没有满足责任的相对时间性，责权利挂钩等机制就要发生作用，作业单元就要受到相应影响。这样与应急保障活动周期相关的责任时间性和责权利挂钩等机制，就成为应急保障的责任产生流动的执行性动因。

（二）传导机制

传导机制是指责任在动因的作用下，在上下游责任单元之间由上游向下游传递的原理和方式。上游为责任发生的n单元，下游为责任发生的n+l单元。随着完成由装备采购到最终保障应急保障活动这样一个完整的过程，责任也逐渐由原材料开始累积转移到应急保障活动当中，责任随之顺次转移到不同的作业单元，即作业单元对应于应急保障活动顺序而具有责任传导顺序。如果某作业单元将工作转交给下个单元继续进行，说明该单元的责任已经完成，后序作业单元则要对前序的责任进行核实，并开始新责任的实施。以动态管理思想，对责任转移要区分独立责任和累积责任。独立责任是指本岗位工作引发的成本责任，而累积责任是指融入前序成本责任在内的一种累积责任。责任传导机制就是要建立独立责任与累积责任的区分和计量机制，明确各作业单元的责任以及上下游作业单元间成本责任的交接关系。传导机制是实施应急保障的责任流管理的保障。

（三）保障机制

责任流在系统内的运动是由动因驱动，经传导机制连接、传递，通过约束机制、责权利挂钩机制和监督仲裁机制的保障而实现。为了保证应急保障的责任流的正确运动，必须建立相应的保障机制。保障机制由约束机制、责权利挂钩机制和监督仲裁机制等组成。应急保障的责任流管理的基本思想之一，是将应急保障的责任分解为能够相互约束的多个不同层次作业单元的责任，由相关作业单元的自我约束和相互约束来实现系统的自我约束。例如，应急装备的采购责任可分解为采购员的订单管理和价控员的订单审批，二者之间就有一种责任约束关系。约束机制是应急保障责任流管理中实行的旨在使成本责任沿着科学、合理、有效的轨道运行的一种管理制度。约束机制要求各作业单元之间在作业活动，也即责任流的流动过程中既要互相联系、又要互相制约。约束的实现一是依靠制度、二是依靠组织，最终形成上下游间的约束，上下层间的约束，以及自我约束。责权利关系是责任流中的要素。责权利挂钩机制是应急保障的责任流管理模式的重要组成部分。

监督仲裁机制是应急保障的责任流管理得以实施的重要保障机制。建立起责任约束机制后，必然产生一些制约因素，要鼓励对应急保障活动有利的制约，克服不利制约，当出现对不利的制约后，有一种机制去解决它，这就是监督仲裁机制。监督仲裁机构的特点是：一要独立于责任或利益双方；二要能从全局出发进行仲裁。为了使应急保障活动中各个作业单元在行使权力、履行职责的同时，能够取得预定的工作成绩，使责权利挂钩机制起到应有的激励作用，必须对各作业单元的作业活动及其实际成绩进行严格的监督考核，对单元间的纠纷进行公平合理的仲裁。

三、应急保障中责任管理存在的问题和原因剖析

（一）管理模式滞后

应急保障管理模式是在计划经济条件下形成和发展的，目前还未完全摆脱供给制、福利制、封闭式的特点以及运作方式，不适应市场经济体制的要求，使行政负担沉重，经济效益不管，人、财、物等资源得不到充分的利用。由于“吃皇粮”，不用像企业那样要进行生产成本核算，浪费现象在一些行政单位仍很突出，如公车私用、盲目采购设备以及配置的计算机功能虽全但实际上仅起打字机的作用等等。没有按“经济与实用”的原则办事，高成本投入，低效益运行，重复花钱，重复建设，导致一方面经费严重不足，另一方面浪费惊人。此外，政府的经费保障机制尚不够完善，因此，也就无法使各类国有资产实行统一管理和资源的优化配置。

（二）经费供需矛盾仍然突出

目前地方财政拨给的经费，在应急保障方面还难以满足实际需求。许多地方日常经费基数偏低，应急装备更新保障不足。目前，在车辆、通讯工具、船艇中，使用多年已达报废年限的不少，但因经费迟迟不能到位，因而不能得以更新。经费紧张，装备落后，目标任务和岗位责任制难以完成落实。尽管各地财政部门划拨给应急保障的经费年年都有所增加，但仍与应急保障实际需求存在较大差距，也在一定程度上影响了应急保障工作的顺利开展。

（三）内部组织管理缺乏活力

经费保障体制不规范，缺乏可操作的标准，另一方面，从各地政府应急保障部门的工作运转情况看，有些部门的设置还不尽合理，机构重叠，层次过多，职能交叉，造成人浮于事、互相推诿、效率不高的问题。目标管理和个人的工作实绩评估还未形成科学量化的考核办法，在一些部门中还存在着“吃大锅饭”的现象。个别部门的领导的组织协调、管理决策等业务能力与其任职要求还不太相符。

四、应急保障责任流的实施

从管理的角度说，管理应以人为本，责任流管理也必须注重人的因素的影响。应急保障的责任流管理正是责任管理与人员管理的有机结合。应急保障的责任流管理就是将责任通过一种机制或模式分解落实到各个作业单元，并加以考核。它通过对责任的产生、分解、转移、分析和考核进行计划与控制，实现政府应急保障的管理，它是把责任管理与强化人员管理结合为一体的一种管理模式，是先进管理理念的手段之一。

应急保障的责任流管理模式的一般框架如图1所示。一般地，应急保障责任流管理模式由行政人员-岗位管理、应急保障责任流程管理、监督促裁管理等三部分组成，这三部分各司其职，紧密联系。

行政人员-岗位管理由行政人员管理、岗位管理、行政人员利益管理三部分职能组成。行政人员管理主要是指政府人力资源管理，它以行政人员为对象，将与行政人员相关的自然情况、教育培训与技能、工作业绩与工资、劳动合同及相关的福利待遇等集中统一管理。岗位管理是将行政人员与责任目标联系在一起；以岗位为对象统一管理，包括岗位设置、岗位责任管理、岗位责权利关系管理等。

依据责任确定岗位，还是依据岗位确定责任反映了两种不同的思路。一般而言，岗位可以依据应急保障活动责任及应急保障目标分解来设置。行政人员利益管理是依据行政人员所聘任岗位的目标以及成本责任考核结果，核算行政人员所应获得的奖励或惩罚，该利益也称为动态工资或浮动工资，它和行政人员管理中记录的静态工资汇总在一起形成行政人员工资。

应急保障的责任流管理由责任定位、责任传导管理、责任考核管理组成。责任定位实质上是根据作业单元进行责任分解和目标核定的活动过程，是在政府应急保障活动流程基础上将应急保障责任层层落实到各个岗位上。责任传导管理主要管理责任的交接关系，责任的交接转移是依据应急保障活动流程进行的。责任考核管理主要是进行工作绩效与责任指标考核，是对应急保障活动流程中的责任进行分析、评价，并将评价结果与责任岗位目标进行比较、以衡量岗位职责的实现情况。工作绩效与责任指标考核是对业务运作情况的监督与控制，以充分保证业务运作结果对应急保障落实有利。工作绩效与责任指标考核的有关数据包括各种计划指标的分解及其完成情况，完成情况的综合评价等。应急保障的责任流管理模式要求政府按工作绩效与责任指标考核的需求进行数据管理。

图1 应急保障的管理模式示意图

监督仲裁管理包括模拟执行和监督仲裁两部分。模拟执行是指在应急保障的责任流管理模型的基础上，通过模拟数据或从调查访问采集的实际数据进行应急保障的责任流管理的仿真执行，利用相关责任模型模拟责任流的传递过程，借以分析上下游作业单元间责任的划分，评价责任执行情况，它为监督仲裁提供数据作为依据。监督仲裁通过模拟执行等手段，对应急保障责任流管理执行过程中的纠纷进行仲裁。

以上三部分内容是成本责任流管理模式的核心，它们在应急保障的责任流管理的运行过程中相互制约，互为条件。

通过对社会形势与公共安全现状分析提供了应急保障确立目标的依据，政府据此规划出应急保障预算，有计划地筹集、分配和使用各项资金，结合政府经费情况，制定出应急保障总目标，应急保障总体责任就此产生。这一过程可以理解为是进行应急保障目标责任规划的过程。应急保障的责任从责任定位开始进入责任流管理体系。在责任定位开始之前，政府必须结合实际情况规划出的应急保障目标成本和经费用水平对应急保障活动流程做出分析，以确定出合理的作业单元体系，必要时需要进行部门业务流程重组，以删除无作为环节，从而降低行政成本。对业务流程分析、重组的过程应在应急保障责任流管理模式的实施准备阶段就开始，可以与应急保障目标规划结合进行。

行政人员-岗位管理既为业务流程分析、优化提供必要的基础数据，又为应急保障目标规划提供相关数据，它是责任管理活动的依托。在应急保障的责任流的运动过程中，也就是应急保障的责任流管理模式的实施过程中，行政人员-岗位管理根据优化重组后的业务流程进行管理活动，它为责任流的实施提供必要条件和保障，是对应急保障人员和岗位进行管理、考评的操作部门，是应急保障的责任流管理模式的重要组成部分。

应急保障的责任流程管理在应急保障目标责任的基础上从责任定位开始，经责任传导、责任考核完成一个基本的责任运动过程。一般而言，作业单元可以依据应急保障目标责任定位及责任元来设置。责任定位是依据应急保障活动流程将应急保障目标责任层层分解落实到各个岗位上。责任定位是在政府组织结构基础上进行的，而在进行定位以前，政府组织结构应该在经过优化、重组以后的新业务流程基础上重新建立。责任定位是责任流管理模式运行的起点，它是逐层深入，逐渐细化的。它先从顶层（应急保障部门的局长等）把政府的应急保障的总责任分解到下一层（分管应急保障的副局长／职能部门），然后逐层分解到对应的各个底层（各部门所属的基层岗位或人员）。这是纵向定位过程。一般情况下，在每一个层次，成本责任还要在同层各个作业单元间进行分解，这是横向定位。比如市政府全年的经费从财政分解到分局和各个职能管理部门，是纵向定位，各分局之间和职能管理部门之间再进行责任分解，是横向定位。分局与职能管理部门是处于同一层次的两个不同作业单元，因为它们在政府中的职能和作用不同，费用和活动内容各有特点，所以应该分成两个不同的作业单元以便于考核，这两个作业单元的责任人应该是分管它们工作的副局长或部门主管。实际中是否一定存在横向定位应视具体情况而定。

应急保障活动的进行是有方向性的，比如应急装备，随着应急装备采购计划确定，各应急装备种类和需求数量质量的确定，装备由其他企业工厂进入政府应急保障系统、投入配发开始，责任也随之开始发生，并随着装备的下发过程（物流）而开始传递，责任传导管理开始发挥引导责任传递的作用。责任定位通过将一项责任分解为两个或多个不同作业单元的责任，形成基于信息或者客观数据的上下游业务活动之间的良性制约关系，责任传导则在此基础上使静态的责任相互连接在不同的业务链间形成动态的应急保障的责任流，责任是伴随着应急保障活动过程而传递的。责任传递到最后一个作业单位，就构成了一个应急保障的责任流的周期过程，传导管理就是保证责任流的传递顺利进行。

责任考核对业务活动流程中的成本责任进行分析、评价，将评价结果与成本责任指标进行比较，以衡量岗位职责的实现情况。在每一个责任传递过程中都要进行责任考核，责任考核有传导过程中的考核和期末考核。责任通过应急保障的目标的制定、分解而产生，伴随着应急保障实体在不同的作业单元间依次流动而实现流动，但是它的考核是以应急保障的活动周期的起始时间为标志考核的。在责任每次考核期末，就各作业单元的实际业绩进行考核，反映责任中心的责任目标与实际成果二者之间的差异，并对其中的重要差异进行说明和分析。在责任流程管理和监督仲裁管理之间存在着约束分析活动。责任的约束机制以成本控制为中心，权力为手段，利益为激励，形成清晰的责权利关系。

整个应急保障的责任流活动周期过程都处于监督之中，建立在模拟执行基础上的监督仲裁机制始终在起作用。监督仲裁在模拟执行的基础上，通过信息系统的支持，运用制度等手段，监督并仲裁成本业务处理过程中的恶性制约或责任纠纷，从而实现基于作业单元的科学管理。

应急保障的责任流管理模式可以使成本责任明晰、责权利关联、责任相互约束，最大限度地调动行政人员的主观能动性，形成自觉约束、相互约束、上下约束相结合的约束机制，在政府各个层次把责任真正落实下去，切实发挥奖惩措施对行政人员个人的激励作用，最大限度地降低应急保障成本，优化应急保障成本管理。

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