关于提高北京防震减灾能力的几点建议

包路林 王建宙

近年来，国内外重大地震灾害频繁发生。仅2010年以来，全球已发生28次7级以上地震，造成重大人员伤亡和经济损失。2011年3月11日，日本本州岛附近太平洋海域发生的9.0级地震更是以其高震级和引发海啸带来的巨大灾害震惊了世界。汶川特大地震后，我国地震也明显增多，分布范围明显扩大，部分少震弱震地区相继发生中等有感地震，产生了较大的社会影响。预计未来几年我国大陆仍将处于强震活跃阶段，有发生多次6级以上地震的可能。首都圈地区是我国东部地震多发区之一，也面临地震灾害的潜在危险。近期的强震活跃形势和地震造成的生命和财产损失，为北京市防震减灾事业的发展带来了更多感悟、经验和启示。

一、北京市防震减灾现状

北京市地处华北平原地震带、山西地震带、张渤地震带交汇部位，历史上曾多次发生5级以上地震，其中最严重一次为1679年三河-平谷8级地震，距今332年，造成严重的伤亡和损失。北京市作为处在VIII度高地震烈度区的特大城市，防震减灾工作对保障民众生命财产安全和经济社会持续发展具有重要作用。通过近几年的发展，北京市地震监测预报、灾害预防和应急救援等各项工作取得了较大发展。在监测预报方面，地震监控能力达到ML1.0级，地震速报基本能在8分钟内完成。前兆观测站点的空间分布密度处在全国前列。地震宏观观测网共建成监测站点80多个，分布在全市14个区县；在灾害预防方面，成立了市区两级防震抗震领导小组和地震应急指挥部，组织开展了城市活断层探测、地震小区划等基础工作，对住宅建筑、学校校舍和桥梁隧道、水库堤坝等基础设施的抗震性能进行了排查评估；在应急救援方面，编制完成了《北京中心城避震及应急避难场所规划纲要》，全市5个区县制订了地震应急避难场所专项规划，建成应急避难场所33处。

二、国外先进经验

国外城市在防震减灾方面的经验值得北京市借鉴。2010年9月4日，新西兰南岛发生7.1级地震，只重伤2人。2011年2月22日，新西兰第二大城市再次发生6.3级地震，死亡人数超过200人。前者创造了7级地震无人员死亡的奇迹。2011年3月11日，日本本州岛附近太平洋海域发生9.0级强烈地震，死亡和失踪人数近3万人，但在如此罕见的重大地震中建筑物的抗震能力、民众的防震减灾意识、震后社会的井然秩序成为世界各地防震减灾工作的榜样。

总结起来，国外在防震减灾方面的先进经验主要体现在地震监测预报的技术和设备设施先进、建构筑物抗震性能较好、城市基础设施体系注重配套防震减灾设施以及防震减灾科普宣传教育工作到位等方面。以日本为例，日本地处环太平洋地震带，为地震多发国。在地震监测预报技术和设备设施方面，日本自19世纪开始地震科学技术的研究，已拥有1000个左右观测点的高灵敏度地震仪，建成高密度地震观测网，实现数据实时交换；在建构筑物抗震方面，日本政府从1996年开始，连续多次修改《建筑基准法》，把各类建筑的抗震基准提高到最高水准，除木结构住宅外，尤其是商务楼要求要求8级地震不倒，使用期限能够超过100年；在城市基础设施体系方面，日本在城市规划中十分重视防震减灾设施配套建设，星罗棋布地设置了应急避难场所，并专门设置储备仓库和耐震型储水槽，排水井在灾时可以作为临时厕所使用；在防震减灾科普宣传教育方面，日本全国各地经常进行有市民和消防队参加的防灾训练，电视台也播放防灾知识节目。政府首脑还亲自参加灭火消灾训练，对消防队员进行防灾训示；长期细致入微的防震减灾宣传教育逐渐养成了民众的防震习惯，即使9级规模的震后，日本民众和整体社会依然体现出井然秩序。

三、提高北京市防震减灾能力的几点建议

（一）加强建构筑物的抗震能力

人类目前还无法阻止地震等自然灾害的发生，最好的防震减灾工作就是努力构建一个减少地震灾害损失的社会。高抗震性能的建构筑物是减少地震损失最直接有效的方法，从全球重大地震灾害调查中可知，95%以上的人命伤亡都是因为建筑物受损或倒塌所致。目前，北京市除学校外约有3000余万平方米城镇楼房和2000余万平方米平房抗震能力较差或无抗震设防。在农村，农民自建房普遍没有采取抗震措施，抗震能力薄弱。各种市政管网、交通、电力、通信等基础设施也部分存在抗震情况不明、抗震能力不足的问题。一旦发生较大地震，这些抗震薄弱的地区就可能成为重灾区。因此，建构筑物的抗震设防尤为重要。“十二五”时期，北京市的抗震目标为城区具备抗御Ⅷ度地震的能力，郊区基本具备抗御Ⅷ度地震的能力。遭遇Ⅷ度左右地震时，建筑物倒塌比例很低，社会基本保持稳定。

建构筑物的抗震设防应从设计标准、施工质量与管理、使用维护、定期检查等多方面来保障。任何一方面不能落实则无法满足抗震设防的要求。首先，应完善抗震设防的法规和标准，包括公共建筑、各类建设工程以及民居的建设标准，并建立建设工程地震安全性评价的强制机制。其次，制定抗震排查鉴定与加固改造计划，全面启动抗震加固工作，对抗震设防能力较差的建设工程和民居进行加固、改造和拆除。对于新建工程，应从设计到竣工全面落实抗震设防标准，确保达到要求。

日本政府最为重视的是加强学校和医院的抗震性能，因为学校是地震发生后人们避难的场所，医院则是救助伤员的场所，如果这些防震救灾据点的安全得不到保障，那么就无从开展迅速有效的救灾工作。北京市可借鉴这一做法，并加以推广，不仅对学校、医院的抗震设防采用最高标准，也应对近期大规模开展的轨道交通，以及机场、电厂、油库、燃气厂站等公共设施和重要场所采用高标准的预防措施。

由于农居抗震设防一直处于极低的水平，有必要尽快开展典型农宅加固试验研究，选择部分农宅进行改造加固试点工作，探索政府对加固改造工作的支持扶持机制。在普查和试点基础上，可制定分步实施细则，结合农宅节能改造，采用政府支持、农民自愿的原则，逐步推进全市农宅的加固改造工作。

（二）推进应急避难场所建设

北京市避难场所数量和标准虽在全国领先，但总量和资源配置仍存在缺口。目前，北京市已通过改造公园等设施建成应急避难场所33处，总面积约500万平方米，可容纳约200余万人。但这些避难场所仅能容纳约10%的常住人口。未来很长一段时间，北京市需要进一步加大应急避难场所建设，在增加数量的同时注重城乡统筹、合理分布。应急避难场所建议仍应以公园、校园、医院等设施的改造为主，例如北京市近年来在中心城区、城乡结合部、郊区新建了多个城市休闲森林公园、40余个郊野公园和11个新城滨河森林公园，这些公园如果均能改造为应急避难场所，总规模将相当可观。（见图1、图2）

地震应急避难场所建设需要考虑以下几点：一是保证可达性，尽可能将避难场所建在居住区、办公区、商业区等人群集中的区域周围；二是保证安全性，应尽量远离高大建筑物，易燃、易爆化学物品、核放射物品存放处，或地下断层及易发生洪水、滑坡、塌方、泥石流等区域；三是保证一定面积的平坦用地，以利于搭建临时性简易建筑及帐篷等设施。

图1 北京城区应急避难场所分布图

图2 日本东京城区应急避难场所分布图

此外，应急避难场所不是单纯的空地，需要配套相应的设施（见图3），包括供水、排水、电力、物资等各方面。日本东京市就按2公里内必有一个供水点进行规划建设，现在供水点已基本覆盖整个行政区域，为应急避难场所用水以及消防用水提供了良好的基础保障。在北京市应急避难场所建设中应主要考虑配备以下设施：应急篷宿区设施、医疗救护与卫生防疫设施、应急供水设施(水管、贮水池、自备水井等)、应急供电设施、应急排污系统、应急厕所、应急垃圾储运设施、应急通道、应急标志、应急消防设施、应急物资储备 (食品、救灾用品、油料等类) 设施、应急通信设施、应急指挥管理设施等。对于部分有条件的大型场所，还可以适当配备应急直升机停机坪。

（三）推广防震减灾宣传教育

普及全民防震减灾知识对于防震减灾工作十分重要，防震救灾最关键的还是全民个人的努力以及地区内民众的互救互助，因为在地震发生之后，由于受灾地区的通信系统和交通运输中断，中央政府往往很难了解灾区的实际情况，外部救援人员一般都需要花费一定的时间才能够赶赴灾区，第一时间内灾民互救互助尤为重要。在房屋抗震性能较好的基础上，如果居民在平时能够了解相关知识，参加过有效的防灾演习和避难训练，储备了数日的应急食品和药品，并能够在地震发生之后相互展开救助，在第一时间挖掘出被埋在废墟中的邻居或是对伤员进行急救，那么地震就不会造成大规模的人员伤亡。

图3 北京城区应急避难场所和应急指挥中心

日本在防震减灾方面的突出成绩和平时非常注重防震减灾宣传息息相关。由于通过多种途径和方式的宣传手段，日本民众的防震减灾意识和技能不断提升，因此地震发生时自然就减轻了众多的伤亡。随着近年来地震灾害的频发，我国也日益重视防震减灾的宣传工作，要求民众防震减灾的基本知识进机关、进学校、进社区、进企业、进农村，并纳入国民素质教育、纳入中小学教学、纳入领导和公务员培训之中。当前，北京市虽然能在“7.28”唐山地震纪 念 日、“5.12”汶川特大地震纪念日等时机开展一些防震减灾宣传教育活动，但距离全民了解、全民参与、全民互动还相差甚远，居民整体的防震减灾意识和能力还很薄弱。因此，未来我国各级政府及相关工作部门，需用大量利用媒体、学校授课、展览演习等方式系统推进防灾减灾宣传教育和科普工作，使居民能够有方便的途径广泛地了解相关知识，参与实践演习，从而提升防灾减灾意识和自救互就技能。

（四）多部门推进防震减灾工作

地震灾害的自身特性决定了防震减灾工作从灾害预防到灾后重建都需要多个单位的参与。当前，北京市防震减灾的相关工作主要是由市地震局来负责，然而设施建设、建筑抗震、宣传教育等很多工作无法靠一家政府部门的力量完成，需要各部门积极参与进来。例如，地震监测设施和观测环境保护需要国土资源、公安等部门的支持；建设工程抗震设防的监管需要建设和其他产业部门的支持；防震减灾相关法规的修订以及防震减灾知识普及和探索需要政法、宣传、教育等部门的支持等。除了政府部门的支持之外，社会团体、社会各界人士也应积极参与到防震减灾工作中来，形成全社会共同抵御地震灾害的局面。

图4 北京某处公共安全宣传教育基地