我国应急志愿者行动研究

左 晴

一、引言

进入二十一世纪后，中国社会经济的飞速发展令世人瞩目，但与此同时社会的风险程度也在大大加剧，各种危机事件、自然灾害的频频发生，对发展中的中国提出了新的挑战。突发危机若得不到正确及时的处理更易扩大或加重。从2003年全国抗击SARS斗争开始，中国政府真正意义上的应急管理工作正式启动，社会各界对应急也有了新的认识[1]。《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（国发〔2006〕24号）明确要求“研究制订动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的办法，加强对志愿者队伍的招募、组织和培训”。政府《“十一五”期间国家突发公共事件应急体系建设规划》中，要求“依托共青团中央、中国红十字会、中国青年志愿者协会、基层社区以及其它组织，建立形式多样的应急志愿者队伍，重点加强青年志愿者队伍建设，到2010年达到每百万人中有100名应急志愿者。通过构筑社会参与平台和制定相关鼓励政策，逐步建立国家支持、项目化管理、社会化运作的应急志愿服务机制，发挥志愿者队伍在科普宣教、应急救助和恢复重建等方面的重要作用”。从实际情况看，突发灾害的紧迫性创造出巨大的应急志愿行动的需求空间，中国应急志愿行动虽然才刚刚起步，但在危机应对的实践中获得了长足发展，志愿行动在应急工作中的地位得到充分的肯定，因而及时总结认识这些行动，已经成为中国社会维护公共安全的重要议题。

我国应急志愿者发展至今，已具备了自己的特点，如多数应急志愿行动应急而生，缺乏专业准备；应急志愿行动组织者众多，缺乏统一部署，造成应急现场组织难度极大；多数应急志愿行动尚停留在事发和事后阶段，事前预防严重不足；震后各级政府和组织纷纷启动应急志愿行动，但全国范围的整体布局缺位，民间组织极少介入等[2]。

二、我国应急志愿者面临的问题

由各种危机催生的应急志愿行动显现了中国应急志愿行动发展的潜力，但在实践中也暴露出一些问题。从长远发展看，应急志愿行动需要从危机应对的经验模式过渡到制度化的专业建设模式，而长期、健康的制度化专业化发展还面临诸多困境。

2.1 应急志愿行动的全国统一机制未能形成

将社会力量高效地对接到政府的应急体制中将是应急志愿行动将来发展的方向，这是汶川抗震救灾带来的启示，也是将来必须面对的一个难题。中国志愿服务缺乏统一的权威性法规，志愿活动不规范，也缺乏志愿者行为规则。例如，相当多的民间或个人组织的志愿者缺乏明确目的，有的不去各地救灾指挥部报到，甚至有的未经征集和工作分配即自行进入灾区，造成物资浪费，工作混乱[3]。在国外应急志愿者发展比较成熟的地区比如日本，在灾区救援方面则成熟许多，1995年神户大地震时，征召到神户的志愿者达150万之多，他们到神户只干两件事：搭建住房和分发物资，整个灾区没有因志愿者到来而产生混乱[4]。为了改变我国应急志愿者缺乏统一部署的现状，可以利用志愿者组织加强对志愿者的有效管理；但同时，我国志愿者并没有形成一个统一性的全国组织或协会，志愿者与志愿组织的登记注册制度也没有健全和统一，因而面对政府应急体系，尚未建立有效机制将志愿资源统一对接到应急工作中。统一组织的应急志愿者行动往往更加专业、更有力量、更有效率和更具持久性[5]。

2.2 构建中国应急志愿者的专业梯队尚缺乏统一方案

志愿者作为民间力量整合到社会应急系统中，应逐步形成不同专业水平的志愿梯队，以满足应急工作的社会化和专业化两方面的要求。与普通志愿者不同，应急志愿者应更强调专门性和稳定性，拥有不同技能或经过培训的应急志愿者应建立起“应急志愿者库”，在紧急情况发生时，必须放下手中工作，立即到岗。应急志愿者中还可再发展出特殊的专业应急志愿者，专业化程度要求更高，能够在应急工作中发挥专业作用，这部分志愿者需要通过相关专业机构的挑选、鉴别、培训、能力考核合格后才能准入。普通志愿者也将在应急工作中成为重要的人力资源，他们可以在应急志愿者和专业应急志愿者的指导下行动，从而形成从普通志愿者到应急志愿者再到专业应急志愿者的多层次应急志愿行动梯队。

以德国救助体系为例，它拥有120多万现役志愿消防队员，拥有50万义务工作者的5个志愿者组织以及联邦技术救援机构提供的7.6万名志愿工作者[6]。各种突发事件的发生概率极其不同，因而在应急志愿者培训的专业取向方面也需要做出定位。公共卫生和火灾的发生概率较高，应该在志愿者培训队伍建设中予以足够的侧重：可以从这两个方面的应急志愿者培训入手建设专业行动梯队，并注重“一队多用、一专多能”的培养方向[7]。选出的志愿者，可以根据不同条件的工作分类，个人进行一至两个专业的技能培训，包括废墟救人、消防灭火、简单包扎、帐篷搭建、物资分发、灾民安置、防控疫情等。

2.3 全国志愿者及志愿服务发展极不均衡，应急志愿行动难以实现“就地”原则

突发公共事件具有不确定性，人们无法准确预测它会在什么时间、什么地点、以什么样的规模发生，特别是发生大规模灾害时，往往会出现政府专业应急人员不够或难以及时赶到的情况。在这种情况下当地志愿者应该发挥较为熟悉所在区域灾害的具体情况的优势，为仓促赶来的专业应急人员提供信息传递、现场引导、人员疏散、救护伤员、维持秩序、宣传解释等帮助。“就地”原则是应急志愿行动必须遵循的原则，但要做到这一点却受到当前全国志愿者及志愿服务发展极不均衡状况的影响。我国志愿者数量看上去虽不少，但稳定的志愿者数量偏少，而且从志愿者的职业构成上看，我国志愿者中多为青年学生，特别是在校的大中学生，这是稳定的志愿者比例较低的原因之一。而我国城市社区的志愿者中，很大部分由离退休人员构成，他们从事应急志愿工作的范围有一定限制。在地域上志愿服务也面临结构性失衡。我国东部地区和城市地区，开展志愿服务的时间较早，已经形成一定的体系，应急志愿者的发展有较充分的基础。但广泛的中西部及农村地区，自然灾害频发，志愿者精神普及与志愿者体系建立工作却未到位，应急志愿行动的推行存在很大困难。应急志愿行动必须在全国建立健全一个“横向到边、纵向到底”的全方位应急体系，才能大力提高基层应对各类突发事件的能力。

2.4 应急志愿行动的保障支持制度缺乏，影响应急志愿行动的实际执行

应急志愿者平时并不需要财政供养，只要加以资源整合、培训演练就可以成为一支成本不高、平战结合的辅助性应急力量。但这并非完全不需要政府和社会的保障支持。从政府投入看，国外的应急志愿服务中，有一部分的资金来源是由政府通过应急救援体系的分支机构提供给志愿者，多以救援装备的形式出现[8]。政府更重要的作用在于建章建制。例如，澳大利亚的志愿消防员享受政府给予的火灾伤害保险，如果参加火灾扑救，原单位的工资不得扣发，如果因灭火救援负伤，工资照发，医疗费则由保险公司支付[9]。应急志愿行动的物质保障和制度保障需要随制度化建设的进行而及时推进。

另外，我国的应急志愿行动原有体系还存在反应迟缓等问题。过去五年政府围绕着“一案三制”为核心而建立起来的应急管理体系在汶川抗震救灾这场巨灾的应对行动中发挥了重要作用，然而也暴露出不足，主要表现在当灾害从自然灾害次生出其他灾害类型的巨灾系统时，原有体系缺乏“预见性”，反应迟缓[10]。

三、我国应急志愿者行动的启示

针对我国应急志愿行动的特点和困境，根据我国的社会发育特点，制定出与我国应急机制相协调的应急志愿服务体系，使其在今后的灾难救援中发挥应有的作用。

3.1 建立全民动员的应急服务意识，营造应急志愿服务氛围

倡导志愿主义和志愿精神，只有在全民对应急服务有了一定的共识后，才能充分动员民众加入到应急志愿服务的行列中来，也才能从根本目标上减少和消除突发紧急事件所产生的危险和破坏。个人与社区自救是危机管理过程中的关键因素，特别是在危机发生后至外部救援到达前的这段时间内，自我救助特别重要。因此要重视对公民的防灾、救灾、自护、自救培训教育，通过利用各种宣传渠道，建立防灾教育基地、应急救援学校等，实施公共教育，确保公民在遇到危险时具备保护生命和财产所必需的常识和能力，自愿参与到应急救援之中。我们需要促使全社会高度关注、共同参与，是有效应对突发公共危机的根本保证。另一方面，要营造应急志愿服务氛围，汶川特大地震发生以后，最早奔赴灾区救助的是成都的出租车司机和部分成都市民，而最值得一提的是被认为处于志愿行动边缘地位的农民或农民工志愿者——来自甘肃庆阳的5位农民组成一支救灾志愿者队伍[11]，宁夏彭阳籍26名务工人员同样也组成队伍奔赴灾区[12]，他们的志愿精神标志着我国全民志愿的初始。因此，首先应在体制上推出具体的措施，以利于志愿服务的推进和开展，辅以全民动员项目的实施，并借助媒体宣传动员。

3.2 充分认识应急志愿服务的作用，把应急志愿服务纳入应急救援体系

应急志愿服务是我国相对较新的志愿服务领域，所以社会对其认知还不充分，突发应急事件的危险性和紧急性，也会影响志愿者在此领域发挥作用。应急事件中如果没有志愿者的参与，那是难以想象的[13]。所以应急志愿服务的提供与应急救援体系的衔接十分重要，需要在具体运作的过程中依据一定的规范建立相应的机制。

3.3 建立协调一致、有序高效的应急志愿者指挥系统

这是有效应对突发公共危机的重要基础和进行救援资源协调的保障。从卡特里娜飓风事件的应急救援管理中，我们看到了多层面的、多主体、多系统在协调运转上所带来的损耗和对时间与资源的浪费，应急救援中，集中指挥系统的建立十分必要。由于历史和传统的原因，红十字会与该指挥系统的配合由来已久，战地急救给了红十字会以专业应急救援身份，红十字会从对最基层的民众的动员到救援工作的实施，都发挥着其特有的作用。这些，给我们的启示是我们的志愿者应急救援系统也需要有一个能够从上到下的一个组织系统与整个应急救援系统相配合，由于目前中国的红十字会还不能起到像美国红十字会那样的作用，那么，与美国红十字会的职能相类似的组织在中国有民政系统和共青团系统，而这两个系统中又以共青团系统更相似于红十字会在美国的地位和所发挥的作用。

3.4 制定有关法律法规，对民众参与应急服务提出明确的要求和规定

根据美国的经验，每位居民都有义务参加应急志愿服务，要求每个居民对于自己的家乡和所居住的城市承担应急的个人责任，参加培训，掌握应急技巧，在遇到紧急状态下迅速做出反应，参与应急救援工作和维护社区安全。“保护我们的安全与自由，需要大家一道努力，每一个美国人都有一个危急的角色需要扮演。”[14]我们在借鉴别国的经验中，应注重保护好志愿者的志愿精神，但作为突发事件，每个人都身处其中，只靠个人的自觉自愿还不够，需要有某种程度上的强制推动，以便在突发事件发生时，有更多的人参与救援，最大程度上减少事故造成的损失。

3.5 制定出参与应急志愿服务的专业标准

这个标准是多层面、全方位的，在各个专业上制定一套符合应急救援体系运作的志愿者参与专业标准，用作志愿者能力考核和准入条件[15]。同时，重视专业培训和资格认证，以上述标准，由专业部门监管和培训，严格考核标准。

3.6 建立国家应急志愿服务支持基金

根据美国的经验，美国国家应急志愿服务支持基金（The National Emergency Volunteer Support Fund）对个人开放申请，申请得到批准者可得到至少5万美元的资助，如果效果好，有需要可以提供更多的资金支持。这一基金主要支持的是应急一线的志愿救援者，为他们提供技术训练等支持。由于美国的专业救援人员很少，主要是靠志愿人员参与救援，这一基金的建立为一些重大事故紧急救援配备和储存了人力资源。我们国家在消防等紧急救援领域也存在基础薄弱和人力匮乏问题，与此同时，目前国家应急体系中的专职专业人员的培养投入因客观条件的限制是有其局限的，如果借助国家志愿者支持基金的支持，大量志愿者资源在应急服务中的引入将成为可行。

[1] 陈群祥.对我国应急管理体系建设的回顾与思考[J].长春工业大学学报：社会科学版，2008,(3):70-73.

[2] 王微.在危机应对中前行的中国应急志愿行动：现状与困境[J].青年探索，2010,(2):6-9.

[3] 祁国栋，朱炜，陈光.突发公共事件中的志愿者组织与管理：问题和对策——以汶川“512”大地震为例[J].社会工作，2008,(9下):38-40.

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