关于我国应急救援队伍建设的研究

王责任

1. 引言

近几年，我国经受了一系列重大突发事件的考验，主要有：1998年长江流域的特大洪涝灾害，2003年的“非典”疫情，2008年的南方特大雨雪冰冻灾害，2008年的四川汶川特大地震，2009年的央视火灾，2009年的“甲流”疫情，2010年的青海玉树地震，2010年的甘肃舟曲特大泥石流。2010年南方的旱灾和水灾。为了有效处置好这些重大突发事件，我国政府认识到了组建一支“闻警即动，通用性强，战斗力过硬”的应急救援队伍的重要性。2009年10月18日国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》，明确指出要通过三年左右的努力，基本形成统一领导、协调有序、专兼并存、优势互补、保障有力的基层应急队伍体系。2010年7月5日公安部在辽宁省大连市召开全国公安消防部队应急救援工作会议，刘金国副部长要求：年底前，东部地区所有省份要完成应急救援总队的组建，80%的市、县要完成组建任务；中部地区50%、西部地区30%的省、市、县要完成三级组建任务。

2. 我国应急救援队伍建设现状

2.1. 我国应急救援队伍的基本情况介绍

目前我国应急救援队伍可以分为专业应急队伍和非专业应急队伍，其中专业应急队伍主要指分布在各行业各系统的救援队伍，有消防应急救援力量、地震灾害应急救援队伍、洪水灾害应急救援力量、核事故应急救援力量、森林火灾应急救援力量、海事应急救援力量、矿山应急救援力量、化学事故应急救援力量、医疗救护力量等等，非专业应急队伍是指社会团体、企事业单位自建的应急队伍以及应急志愿者等组成，在参与各种突发事件应急处置中起次要、补充作用的应急处置队伍。在很多重大突发事件面前，我国应急救援队伍这种“多队单能”的弊端暴露出来，很难适应我国灾害发展形势需要，我国政府认识到了组建一支“一专多能”的综合性应急救援队伍的重要性，因此在2007年颁布的《中华人民共和国突发事件应对法》中第二十六条规定：县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍。特别是自2008年四川汶川地震之后，我国加快了综合性应急救援队伍的建设，2009年9月9日，湖南省通过依托公安消防部队组建省、市、县三级综合应急救援队伍的形式率先组建了综合性应急救援队伍，目前我国大部分省市都组建了一支依托公安消防部队为骨干力量的综合性应急救援队伍，同时出台了适合各地情况的应急救援队伍建设实施方案。我国非专业应急队伍已初见规模，主体力量依托社区自治组织、高校、企事业单位的应急队伍以及应急志愿者等组成，由中国青年志愿者协会、35个省级志愿者协会、5492个地市及区县志愿者协会、1910个高校志愿者协会以及近13万个志愿者服务站（服务中心、服务基地）组成的志愿服务组织实施网络基本形成。2008年7月11日湖南省成立了应急志愿者总队，应急志愿者总队可在省政府的统一指挥下，按照应急救援指挥部的调度，协调各职能部门，以最短时间投入紧急救援任务当中。

2.2. 我国当前应急救援队伍建设存在的问题

2.2.1专业应急救援队伍少，不能满足我国当今发展需要

目前来讲，我国处置各种突发事件的应急救援队伍种类比较齐全，但各种应急救援队伍的力量离实际需求还有很大差距。专家测算，要基本达到全国灾害事故应急救援的实际需求，消防警力需要有25万到30万人，其中国家级综合应急救援机动力量应达到至少5万人。而目前我国公安现役消防部队只有15万左右，现有消防队（站）执勤警力平均不足20人，远远低于每队（站）30人的最低标准，而我国《城市消防站建设标准》第三十六条规定：各站人员配备数量为二级普通消防站15～25人，一级普通消防站30～45人，特勤消防站45～60人。我国公安现役消防部队现有编制人员占全国总人口的比例不到万分之一，而世界上多数国家都平均在万分之十以上。

2.2.2各种救援力量分散，协同能力差

我国应急救援队伍过去是根据灾种和部门需要来建设的，这种单灾种导向的专业救援力量分散于各个行业和系统。这种应急救援力量建设的体制，很难满足我国当前灾害发展的需要，特别是很难应对一些重大突发事件。这种体制的局限性主要体现在以下几个方面：这些应急救援队伍归口不一、互不隶属，彼此协调困难，难以调度指挥，在应急救援工作中合力不足，严重影响应急救援的整体效能；各救援队伍平常缺少交流，缺少共同合作的演练，缺少经验总结；处置突发事件时，各应急救援队伍容易片面地追求自身利益的最大化和责任的最小化，相互抢功、推诿、扯皮现象很难杜绝，缺乏大局观念，救援行动不够配合；这种体制容易造成应急救援人力资源配置的不均衡，易造成资源重复建设现象，易导致巨大的人力、装备及资金方面的浪费。

2.2.3缺乏有效的法律规范保障

当前我国对应急救援队伍建设方面的法律规范不够健全，主要是各地政府自行出台的一些有关于综合应急救援队伍建设方案，而国家层面上有关应急救援队伍建设的文件有《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》，其中《中华人民共和国突发事件应对法》中只有第二十六条有关于应急救援队伍建设的条款，应该出台一部象《消防法》一样规格的法律来保障应急救援队伍建设和发展，从而使我国应急救援队伍的建设发展步入正轨。

2.2.4应急救援队伍资金装备投入少

我国目前应急救援装备配备方面普遍存在数量不足，技术落后等问题，严重缺乏针对性强、特殊专用的先进救援装备，远远不能满足处置各种灾害事故的需要。而且我国目前用于专业救援的一些特勤装备主要集中在大、中城市的特勤大中队，其它普通消防站专业救援器材相对缺乏，在2008年的四川汶川地震中这个问题得到了突出的反应。同国外发达国家相比，我国现有区域应急救援装备配置的布局远远不能适应经济社会发展和人民群众日益增长的消防安全需求。依托公安消防部队为应急救援队伍的骨干力量，必须要在原有基础上，加大对公安消防部队的资金及装备投入，为救援队伍处置重大灾害事故提供更为有力的保障。

2.2.5盲目建设，应急救援队伍的人员缺乏一定资质

各级政府在组建应急救援队伍的时候，对本区域灾害类型规模进行评估，没有制定科学的应急救援人员数目确定方法，多是为了完成上级的任务而未经科学合理论证就仓促组建，没有从实际上真正落实上级文件精神，没有将应急救援队伍建设真正落到实处。而且不少组建的应急救援人员缺乏一定的培训、技能和资质，不适应从事应急救援任务的需要，而是为了应付上级检查而成立的。如果以这种形式来建设应急救援队伍的话，当灾难来临时，应急救援队伍很难发挥它应起到的作用，很难应对当地救灾的需求。在美国，政府对应急管理队的各个职位、各个级别都设定了相应的培训要求和考核、资格认定机制。

3. 国外应急救援专业队伍介绍

许多发达国家在完善应急救援工作时，特别注重完善应急救援队伍建设，有一支能满足本国应急救援需要的专业队伍。发达国家的应急救援队伍主要是消防队伍，消防部门的职能也由传统的单一模式向多功能化立体方向发展，普遍承担了灭火、救护、防化、垮塌、爆炸、交通事故以及空难救援等抢险救援任务，灭火出动平均仅占这些国家消防年出动总数的10%左右，其余90%左右都是应急救援。如美国在1979年就设立了由总统直接领导的“联邦紧急事务管理局”（FEMA），全国有2600名专门人员，设10个分区，在每个城市按面积和人口密度设有大量的能承担救生、防灭火和其它灾害抢险救援任务的消防站，还设有直属的28个城市抢险救援队，分布于不同州的各类城市，按照美国法律，各大中城市的消防人员数依城市常住人口数目而定，每个城市的父母官对此要负责落实。纽约人口800万，现有消防队员15000人；檀香山人口为90万，现有消防队员1031人；达拉斯市人口为106万，现有消防人员1614人；休斯顿市人口有163万，现有消防队员3141人；西雅图市人口有53万，现有消防员1068人。德国是建立民防专业队伍较早的国家，全国除约6万人专门从事民防工作外，还有约150万消防救护和医疗救护、技术救援人员。这支庞大的民防队伍均接受过一定专业技术训练，并按地区组成抢救队、消防队、维修队、卫生队、空中救护队。法国的民防专业队伍主要由一支近20万人的志愿消防队和一支由8万预备役人员组成的民事安全部队组成。民事安全部队现编成22个机动纵队、308个收容大队和108个民防连，分散在各防务区，大区和省，执行民事安全任务。

4. 关于我国应急救援队伍建设的几点想法

4.1. 依托公安消防部队为应急救援队伍骨干力量

消防部队作为我国应急救援的一支骨干力量，具有体系完整、反应迅速和战斗力强，分布广泛等多重优势。特别是在“5·12”汶川特大地震救援中，参战的消防官兵以不足现场总救援力量的10%的警力，搜救出26%的生还者，是所有救援队伍中最短时间内救助生命率最高的一支队伍。国务院《国家突发公共事件总体应急预案》的25个专项预案、80个部门预案中，有62个将消防部队作为重要的处置力量，可见消防部队的职能和地位十分突出。这种做法一定程度上可以有效地解决应急救援力量分散、协同能力差的问题，有利于用最小的成本建设一支一专多能的应急救援队伍。

4.2. 加大社会应急救援培训，扩大应急救援志愿者队伍

美国有很多类似红十字会、房屋重建组织等民间非盈利慈善机构，他们都有相对稳定的志愿者，部分志愿者24小时待命，一旦灾害发生，立即采取提供食物、医疗、避难所、心理治疗、房屋维修等较为专业的救助服务，其作用是政府所无法取代的。国务院应急管理专家组组长闪淳昌指出：“突发事件多发生在基层。经验表明，基层第一时间的处置方式对减少伤亡和损失最为关键。”从2008年应对南方雪灾和汶川抗震救灾的实际情况来看，我国基层应急管理工作水平还不能满足社会发展的需要的问题已经充分暴露出来，基层应急救援能力亟待提高。由此可见，在黄金“七十二”小时时段内，加大社会应急救援培训，扩大应急救援志愿者队伍，努力提高全民的灾害自救能力对于拯救生命十分必要。历史经验表明，重大自然灾害发生后，绝大部分幸存者都是依靠自救和互救逃生的，所以我国当前一定要开展全民公共安全教育，加大社会应急救援培训。

4.3. 加大应急救援力量需求评估，优化应急救援力量分布

自从2003年的“非典”疫情后，我国就开始注重应急管理工作，特别是2008年的四川汶川特大地震后，开始大力建设应急救援队伍，2009年国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》，各级政府、部门相继出台了适合本地区、本行业的有关应急救援队伍建设的文件，规范应急救援队伍的管理。但不少地方还是没有充分认识到应急队伍建设的重要性，特别是一些经济相对落后地区，很多地方政府都是以文件落实文件的态度对待应急救援队伍的建设。笔者认为在进行应急队伍建设时，首先应该对本区域的应急力量需求进行充分的评估，根据评估结果进行应急救援力量和资源进行整合补充，不断进行评估不断调整不断优化，既可以避免盲目建设带来的不利，又能保证本地区应急救援力量的需求，真正服务于当地的经济建设和发展。

4.4. 加强应急救援队伍建设的立法工作

加强应急救援体系建设的立法工作，可为建立起符合国情、利国利民的应急救援力量体系提供法律保障。这里应重点明确三种关系。一是明确主体关系，建立一支党委、政府直接领导下的专业应急救援队伍，立足常规、常备、综合、攻坚的职能定位，推进主体建设。目前我国主要是依托公安消防部队为骨干力量进行建设。二是明确结构关系，以预案建设为基础，形成“以政府应急救援队为主体、以专业救援力量为补充、以其他公共救援力量为基础”的“层次性”构架。三是明确指挥关系，建立统一的政府应急救援指挥中心，形成统一高效的应急协调联动机制，由指挥中心将应急救援的第一指令传达到政府应急救援队和相关救援力量，重大应急救援行动全程监控，前后方协同指挥，才能真正将应急救援力量和资源融为一个整体，并形成合力，极大地提高快速反应能力和联动作战能力。《重庆市综合应急救援队伍建设实施方案》中明确规定重庆市市综合应急救援总队挂牌在市公安消防总队，由市公安消防总队总队长和政委分别任总队长、政委，市政府应急办主任任常务副总队长，市安监局、市公安局、市卫生局、重庆警备区司令部、武警重庆总队分管负责人任副总队长。

4.5. 分类分级建设应急救援队伍

根据灾害的特点和我国救援的需求，分类分级建设应急救援队伍是一种比较合理的做法，也是我国当前各省市比较认可的做法。下面就以重庆市应急救援总队为例介绍。重庆市应急救援队伍分为总队、支队、大队三级，重庆市市综合应急救援总队由地震、抗洪抢险、森林灭火、道路交通事故、地质灾害、水上事故、危险化学品事故、矿山抢险8支市应急救援队伍和1支市应急救援综合保障队伍组成，承担重大、特别重大自然灾害、事故灾难的抢险救援及其跨区域增援任务。纳入市综合应急救援总队的市属专业队伍除承担本行业（单位）救援任务外，同时承担总队赋予的其它应急救援任务。突发事件发生后，根据突发事件的种类及响应等级，按照上级应急救援机构的指令立即集结到位。各区县（自治县）人民政府根据本地区相关行业情况、易发多发灾害事故类型及救援资源等实际情况，参照市综合应急救援总队的组建模式和管理体制，组建本地区综合应急救援队伍。乡镇人民政府（街道办事处）、村（社）委员会以行政区域内民兵为主体，分别按不少于150人、50人的要求组建综合应急救援队伍。

5、结束语

应急救援队伍是我国应急救援指挥体系建设的重要组成部分，是防范和应对突发事件的重要力量，因此抓好应急救援队伍建设是国家综合减灾规划的重要内容。在进行应急救援队伍建设时，应该以公安消防部队为应急救援队伍的主干力量，然后根据当地的灾害需求评估结果，分类分级科学合理地组建适合当地的应急救援力量，在实践中不断加强立法工作，同时也要充分利用社会资源发展民间应急救援力量，满足当地的灾害需求，为当地的经济发展和社会稳定保驾护航。

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