高水平民办大学建设与政府公共财政政策选择

周朝成

（浙江树人大学，浙江杭州310015）

自1999年高校扩招以后，加快了我国高等教育大众化的进程，民办高校规模也迅速扩大，这既是市场机制引入高等教育系统的改革成就，也是高等教育扩招的必然结果。根据规模与质量的辩证关系，在经历了大众化扩张之后，高等教育必然进入到质量调整阶段。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》（以下简称《纲要》）指出，要大力支持民办教育，“支持民办学校创新体制机制和育人模式，提高质量，办出特色，办好一批高水平民办学校”。因此，在“十二五”期间，建设一批高水平民办大学将是民办高等教育发展的重要任务。

优质高水平民办大学建设与“985”、“211”这类高校建设在内涵上是有差异的，后者既要关注创新性人才培养又要关注科研学术水平建设，而优质高水平民办大学主要是培养满足社会需求的高级应用型人才，需具有较高的教育教学质量和良好的社会声誉。今后的这一建设过程将需要大量的经费投入，然而在当前的形势下，政府不断加大对公办高等教育的投入，民办高等教育很少甚至没有得到政府财政的直接拨款，一些原先拥有的发展优势正逐步丧失，甚至有学者提出民办高等教育在发展中有“国进民退”的现象。因此，如何通过政策对民办高等教育进行公共财政预算，促进高水平民办大学建设，是当前民办高等教育发展中的重要问题。

一、历史新时期：民办高等教育的转型发展

（一）民办高等教育发展历史阶段

民办高等教育的快速发展，得益于改革开放的有利外部环境，得益于社会主义市场经济体制改革的不断深入。以国家关于民办高等教育发展的相关政策为依据，我国民办高等教育的发展经历了三个重要发展阶段，国家在每一阶段都出台了比前一阶段更加优惠的发展政策，促进了民办高等教育的迅速恢复与发展。

第一阶段（1978—1991）：民办高等教育政策建设的起步阶段。其主要特点是对民办高等教育发展实行“允许与限制”并行的政策。在这一时期，我国《宪法》明确了社会力量可以举办教育，导致最早的一批民办普通高校和很多民办高等教育机构纷纷建立，如1984年浙江树人大学的创建和这期间一大批民办高等教育机构的创建等。

第二阶段（1992—2001）：民办高等教育政策逐步完善阶段。其主要特点是对民办高等教育发展实行鼓励与规范并重的政策。在这一时期，民办高等教育逐步获得了合法地位，《中国教育改革和发展纲要》《中华人民共和国教育法》以及《民办高等学校设置暂行规定》等都对发展民办高等教育作了相应的政策支持，民办高校得以快速发展。1997年国务院颁布了我国第一部专门规范民办教育的行政法规《社会力量办学条例》，重申了“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针，但是明确提出“国家严格控制社会力量举办高等教育”，对已经处于恢复创办阶段的民办高等教育有所限制。这一时期的民办高等教育既有发展，又出现过一些曲折，但整体上是民办高等教育事业还是向前发展的。

第三阶段（2002—2009）：民办高等教育政策法律体系初步建立阶段。其主要特点表现为对民办高等教育实行“依法治教”政策。2003年《民办教育促进法》颁布，次年《民办教育促进法实施条例》正式下发，对民办高校的法律地位作了进一步规定，民办高等教育规模迅速扩张，成为我国高等教育事业的重要力量，在满足社会高等教育需求和培养高级人才方面发挥了重要作用。

（二）转型发展：从规模发展到内涵发展

政府的外部政策变迁是民办高等教育发展路径的基本政策依据与风向标，对民办高等教育发展起到重要的扶持作用。由表1可知，从发展规模上分析，民办高等教育在恢复发展初期规模较小，就民办普通高校而言，1996年为21所，到2004年底民办高校和成人高校则为228所，若将233所独立学院纳入统计，总计有461所；民办普通高校在校生人数从1996年的1.2万人增加到2004年的139.75万人（含独立学院学生）。［1］至2009年，经历10年的高等教育大扩张后，民办高校达到658所（含独立学院322所）；在校生人数为446.14万人，其中本科生人数为252.48万人，专科生人数为193.66万人；另有自考助学班学生、预科生、进修及培训生19.39万人。［2］

表1 1994一2009我国民办高校发展基本情况①

因此，从上述数据可以看出，在民办高等教育发展前期，规模化发展模式是主导。有学者指出，没有规模就没有生存，没有生存就没有质量，这一规模质量观是中国民办高等教育发展前期的一种特殊辩证关系。［3］“投资办学是我国现阶段民办教育的本质特征，尽快扩大规模成为民办学校发展的唯一选择，通过短期内的规模扩张完成‘原始资本积累’也就成为民办学校发展最为有效的方式，这既是特定时期的一种选择，也是办学者不得不做出的一种选择。”［4］“以规模求生存”折射了我国民办高校发展初期的艰难，但是高等教育规模与质量发展具有阶段性，民办高校的发展也不能片面追求规模效益。随着我国进入大众化时代，民办高等教育的发展已经步入转型期，即进入中期发展阶段，在一批民办高校完成“原始积累”之后，不可能继续简单地以规模扩张为主导，在适度规模下要转向提高质量的内涵建设上来。

2009年2月11日，由浙江树人大学、西安外事学院和江西蓝天学院共同发起，浙江树人大学承办的“全国优质民办高校建设研讨会”在杭州隆重召开。会议的主要目的是基于建设高等教育强国的宏观背景，进一步推动国家示范性民办高校建设计划的制定和实施，加快优质民办高校建设，学习实践科学发展观，实施民办高校可持续发展战略，带动民办高校整体办学水平的提高。此次会议后，民办高校多方呼吁国家相关部门重视民办高校强校建设问题，以提案形式向教育部门上报并得到相关批复，2010年颁布的《纲要》已明确提出要“办好一批高水平民办学校”。因此，该会议是民办高等教育发展史上的一个重要里程碑，是民办高等教育从规模式发展向以质量提升为主导的内涵式发展模式转型的重要标志。

民办高等教育内涵式发展要在办学理念、定位与目标以及教学科研等方面做深入改革，关键是要在办学经费投入上有充足保障，在办学硬件资源上要切实改变原始积累时期供给不足的状况，在办学软件资源上要加大投入，引进优质师资，实现师资队伍建设的转型。因此，内涵式发展中的一个关键要素是要加大办学经费的投入，提高教育教学质量，充分体现民办高等教育作为公益性事业的重要社会意义。

二、制度性突破：民办高等教育财政资助政策

（一）政策的制度变迁

财政政策是政府通过各类评估调控高等教育发展的重要工具。从政策变迁角度来看，我国民办高等教育发展将从完全非财政性经费办学逐步走向财政性拨款资助办学。

改革开放以来，我国民办高等教育逐步恢复发展，出台了若干个关于民办高等教育发展的政策，但是政府公共财政几乎没有对民办高等教育实行预算支出。1987年，原国家教委出台了《关于社会力量办学的若干暂行规定》，该规定中没有提及社会力量办学的经费来源问题；1997年7月国务院颁布了《社会力量办学条例》，明确规定社会力量办学主要是指“企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人利用非国家财政性教育经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动”，同时指出“国家严格控制社会力量举办高等教育机构”。2003年9月，《中华人民共和国民办教育促进法》颁布实施并且明确规定，“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法”。从这些法规中可以看出，由于规定民办学校办学“利用非国家财政性经费”，对于民办高等教育的发展，国家选择采取无财政直接拨款的公共财政政策，至今仍然在这一政策框架下采取如提供土地、设备等方面的优惠等非财政性经费方式促进民办教育的发展。因此，纵观其恢复发展历程，我国民办高等教育在不同阶段分别是采取“以学养学”的滚动发展模式和“投资办学”的跨越式发展模式，其间能够获得政府财政性经费的民办学校非常少，而且往往并非通过普适性的政府政策与制度规定获得。民办高等教育的发展在此期间主要是解决好生存问题，规模化发展成为“以学养学”和“投资办学”两种发展模式的主要选择。

笔者调研了我国多个省份的民办高校发展状况，在实际办学中，规模化只是民办高等教育在前期特定发展阶段的一种途径与手段，在某种程度上很难保证学校的教育质量，社会对民办高校教育质量问题的反响也非常强烈。基于民办（私立）高等教育发展接受政府财政直接拨款的国际背景，在我国不断加强对公办高等教育经费投入的形势下，学术界、学校以及社会等方面不断地呼吁国家应该有制度性突破，对我国民办高等教育实行财政性拨款。在2010年颁布的《纲要》中，这一政策峰回路转，民办教育发展的国家财政政策开始发生了变化。《纲要》明确提出：“健全公共财政对民办教育的扶持政策。政府委托民办学校承担有关教育和培训任务，拨付相应教育经费。县级以上人民政府可以根据本行政区域的具体情况设立专项资金，用于资助民办学校。”

（二）政策的制度性突破

以上海为例，自2005年以来，上海市政府高度重视民办教育发展，至2010年，先后出台了若干促进民办教育发展的公共财政政策与措施，在国内率先出台制度并实施公共财政对民办高等教育的资助。

1.以专项项目形式进行公共财政资助。2005年10月，为贯彻上海市教育工作会议和上海市民办教育工作会议精神，上海市教育委员会出台了《关于促进上海民办高校教学高地建设的通知》，该通知中指出，“民办高校教学高地建设以各民办高校自主实施，资金主要来源为院校举办方投入，上海市教育委员会、上海市财政局选择部分项目利用民办教育专项资金进行扶持，各民办高校对市教委、市财政扶持的项目应提供不少于三分之一的经费配套（不包括土地或建筑）”。因此，通过公共财政设立民办教育专项资金，以项目化形式对民办高校②的师资队伍建设、教学条件建设以及教学改革与研究三个方面进行资助，提升民办高等教育内涵。

2.设立上海市促进民办教育发展专项资金。2006年4月，上海市教育委员会、上海市财政局关于印发《上海市促进民办教育发展专项资金管理办法》（沪教委财〔2006〕20号）的通知中指出，为建立促进本市民办教育发展的长效机制，经上海市人民政府批准，从2006年开始，本市设立上海市促进民办教育发展专项资金，专项资金来源于上海市财政，列入市级财政年度教育经费预算。市教委根据民办高校发展规划，定期确定、发布鼓励和扶持民办高校发展的具体项目，民办高校根据市教委发布的项目，直接向市教委申报，主要采取补贴、贴息和奖励等多种方式对专项资金资助项目给予资助，申请资助的项目应实行财务单独核算。项目实施过程中实行专项检查，对项目结束后的财务进行审计，对项目实施结果进行综合评价等。

同时，上海市教育委员会积极出台政策，于2008年12月出台了《上海市民办高等学校财务管理办法（试行）》和《上海市民办高等学校会计核算办法（试行）》，规范民办高校对“民办教育发展专项资金”的财务管理。

2009年10月，上海市教育委员会、上海市财政局、上海市国家税务局、上海市地方税务局和上海市民政局联合颁发了《关于加强民办高等学校学费及政府扶持资金账户管理的通知》。

3.实行政府扶持金申请制度。2010年，上海市教委下发了《上海市教育委员会、上海市财政局关于做好上海市民办高等教育政府扶持资金申请工作的通知》（沪教委民〔2010〕7号），要求增加扶持民办高等教育内涵发展的专项资金，用于加强民办高校师资队伍建设、改善民办高校教育教学条件等。不过，从坚持公益性与规范民办高等教育发展的角度出发，该文件规定申请政府扶持金的民办高校需要满足以下五个基本前提：一是坚持教育公益性，出资人不要求回报；二是依法规范办学，年度检查合格；三是财务管理规范，执行《上海市民办高等学校会计核算办法（试行）》和《上海市民办高等学校财务管理办法（试行）》，并开设了民办学校学费专户和政府扶持资金专户，接受政府部门监管；四是建立了教职工年金制度；五是法人财产权已落实（或已启动落实工作）。该文件出台后，针对民办高等教育的专项资金将扩增一倍，扶持民办高等教育内涵发展的专项资金将翻5番，将向全市17所民办高校拨付政府扶持资金共计4 073万元。同时，支持上海杉达大学、上海建桥大学等6所民办高校与上海大学、上海师范大学、上海理工大学等5所公办高校结对，还将重点扶持若干所民办高校的建设。

三、高水平建设：公共财政框架下的民办高等教育发展改革

建设一批高水平民办大学是今后我国民办高等教育发展的重要建设内容，既需要内部的自我约束与规范管理，更需要外部的政策、制度、经费与管理等多方面的支持。从当前民办高等教育发展的政策环境分析，高水平建设尤其需要政府开放政策，明晰和突破民办高等教育发展中的一些瓶颈问题，把民办高等教育发展的经费扶持纳入年度财政预算，建设一个针对高水平建设的综合性管理平台，形成公共财政资助框架下的高水平建设制度与模式。

（一）开展分类管理，实施公共财政资助政策

2003年颁布的《民办教育促进法》主要是促进民办教育的发展，并没有一个明确的民办高等教育分类标准和划分体系，一方面强调了“利用非国家财政性经费面向社会举办学校及其他教育机构”，另一方面强调了“民办学校资产的使用和财务管理受审批机关和其他有关部门的监督”。但是，从制度设计及其实施状况分析，存在两个方面的问题：一是当时的制度设计把多种形式的民办高校、培训机构等统称为“民办高等教育机构”，既有公益性民办高校，也有营利性民办教育培训机构，没有区分营利性与非营利性民办高校；二是在财务管理上，一些民办高校实际上没有受到监督，或者采取了多种形式回避监督，甚至实行企业报税制度，从教育积累中抽走资金用作其他投资，导致了名义上是非营利但实际上是营利性的违规操作，也就违背了《民办教育促进法》规定的“民办教育事业属于公益性事业”的基本规定。正是基于这样的基本现实，一方面政府不可能对营利性的民办高等教育进行财政性资助，另一方面政府又很难从民办高等教育机构中将非营利性民办高等教育分离出来，因此，政府也就很难出台对民办高校进行财政性资助的相关政策，即便出台了部分专项性质的资助政策，在现实操作中也会遇到落实不到位之类的问题。

建设高水平民办大学，首先要从制度设计的源头上进行调整，规范与发展民办高等教育，实施营利性与非营利性分类管理，并根据不同性质类型的学校制定相应的管理制度，把不同单位性质的民办高校纳入不同范畴制度的管理之中；其次要将公共性财政资助作为建设高水平民办大学的重要政策，在政府大力资助公办高等教育的政策背景下，如果政府不开放对民办高等教育的资助政策，也就很难形成公、民办高等教育共同发展的基本格局，民办高等教育的内涵建设将举步维艰。

实际上，我国政府对民办高等教育财政资助是一个“自下而上”的政策过程，地方政府在财政投入与水平建设方面已经出台了一些可操作的措施。北京市、上海市、广东省以及湖南省等省市在2006年之后相继出台了关于民办教育发展的专项资金政策，③这些地方性政策的出台对于当地民办高等教育的发展起到了极大的推动作用。但由于我国是一个集权制国家，当国家层面缺乏明确政策时，从整体效应上分析，这些地方性政策影响面不广，投入资金量不大，政策实施面临多重阻力。因此，建议国家从长计议，调整对于民办高等教育发展的制度设计，加大财政经费的资助力度，将公共财政资助作为建设高水平民办大学的重要政策选择。

（二）多种方式资助，提升教学科研水平

在国际高等教育发展过程中，多种方式资助是许多国家政府促进民办（私立）高等教育发展的重要方法。日本政府在1975年制定了对私立高校实行国库补助的《私立学校振兴援助法》，资助形式包括一般资助和特别资助。一般资助是以一定的资助单位数额乘以教职工数和学生数而得出的一般资助金额，并根据师资设备的条件水平进行有倾斜性的分配；特别资助是针对私立高校有特色的教育和研究活动（如有特色的研究生教育、有特色的研究项目、国际交流活动、在边缘地区推广高等教育等）而进行的资助，政府对私立高校的这种资助是以竞争为基础的。美国政府对于私立高等教育实行多项目化的财政资助模式，根据美国教育统计中心（NCES）的分类，政府资助项目分为非竞争性资助和竞争性资助，前者主要包括拨款、非限制性助学金与合同资助，后者主要包括限制性助学金、合同资助以及专项经费资助（FFRDC）。［5］

目前，我国政府在国家层面上还没有明确对民办高等教育发展的财政资助政策及其具体操作措施。根据我国对公办高等教育“综合定额+专项补助”的财政经费资助模式，当前我国对于民办高校的资助几乎没有“综合定额”资助。就竞争性“专项资助”而言，中央财政专项主要是对公办高校进行资助，很少有对民办高校进行资助的专项，而在近几年，省（直辖市）级财政专项作为地方性资助已经逐步向民办高校有条件地开放。从各个省级财政项目政策分析，各地政策既不统一，也不平衡，各有所侧重，统而论之，这些地方性专项资金项目主要分为四类：一是用于教育教学改革的项目；二是用于教学基础设施建设的项目；三是用于表彰奖励的项目；四是用于师资队伍建设的项目。

根据以上分析，在当前建设高水平民办大学的政策趋势下，作为教育财政政策主要决策者的政府，对民办高等教育的公共财政政策需要转变观念，做好制度安排，对民办高等教育的发展给予积极支持与回应：一是设立专门针对高水平民办大学建设项目的专项资金，作为支持和培育民办高校中具有一定水平或者一定特色的教学科研发展内容，把高水平民办大学建设项目作为政府促进民办高等教育发展的重点战略措施；二是针对部分声誉好、质量高的民办高校逐步有条件地进行“综合定额”资助；三是由于目前部分地方性财政专项的资助范围还比较小，建议进一步增加对民办高等教育的财政专项资助范围，将教学改革、科学研究、学科建设以及基础设施等方面的项目逐步统一纳入政府财政专项的资助范畴；四是除了上述集中直接形式的资助项目以外，政府还应该积极通过财政杠杆，如贴息、税收等政策，通过多种资助形式促进民办高等教育发展水平的提升。

（三）加强服务管理，确保财政投入绩效

在民办高等教育发展过程中，体制不完善一直是羁绊民办高等教育发展的一个重要因素，也导致民办高校上水平、创特色、强内涵等方面的建设面临阻力。一些民办高校利用当前制度设计上的系统性缺陷，将一些法人财产收入抽逃或转移，这里既有管理体制不完善的原因，也有财务管理不规范的原因。这种情况显然阻碍了政府对民办高等教育发展的财政性资助政策的出台。退而言之，即便政府对民办高校有了相关的财政资助政策，但如果民办高校存在体制不顺、财务管理混乱等问题，也很难确保财政性资金能投入到民办高校高水平建设的教学科研项目之中。理顺体制、规范财务对于获得财政性资助、建设高水平民办大学是一个重要前提。

总之，管理制度改革必须要服务于民办高校的高水平建设。第一是要坚持办学公益性，理顺管理体制，落实民办高校法人财产权。在一些地方政府的财政资助政策设计中，已经将“公益性”作为财政资助的条件性前提。如上海市教育委员会、上海市财政局在《关于做好上海市民办高等教育政府扶持资金申请工作的通知》中明确规定，申请扶持资金的民办高校必须“坚持教育公益性，出资人不要求回报”以及“法人财产权已落实（或已启动落实工作）”。《广东省民办教育专项资金管理暂行办法》中关于专项资金申报的基本条件也明确规定，要求民办高校产权清晰、教学管理规范、质量高、社会声誉好。第二是要完善制度，规范财务，确保资金落实内涵建设。完善制度的重点是要规范财务管理，对于财政性资金可要求设立专户形式进行管理，按国家有关财政制度进行会计核算和财务管理，并实施严格的政府采购。这既可以监管财政资金的安全，又可以确保财政专项资金的专款专用，将资金落实到民办高校的内涵建设中去。第三是要强化特色，选择做强，确保资金向重点项目倾斜。高水平建设既是内涵建设，也是特色培育，须有重点、有选择性地做强、做特，因此，无论是政府财政性资金项目的政策设计还是民办高校内部的学术资源配置，尤其在当前民办高校资金紧张的环境下，必须有针对性地对重点项目进行资金倾斜。对于财政性项目，政府必须系统性地设计与选择，通过财政政策与评估等手段，着力推出重点建设院校以及重点项目，并对财政性投入进行严格管理与绩效跟踪评价，服务于高水平民办大学的整体建设。

注释：

①徐绪卿等：《我国民办高校家族化管理问题研究》，2011年5月。

②这里民办高校主要包括独立设置的全日制民办高校（含本科院校与高职院校）以及民办本科独立（二级）学院。

③主要有北京市教育委员会、北京市财政局在2008年9月颁布的《关于印发北京市民办高等教育发展引导性项目管理办法（试行）的通知》，广东省教育厅、广东省财政厅以及广东省劳动保障厅在2007年12月颁布的《广东省民办教育专项资金管理暂行办法》，湖南省人民政府在2008年1月颁布的《关于促进民办教育发展的决定》等。

［1］陈新民.中国民办高等教育的转型及其对策分析［J］.浙江树人大学学报，2006（6）：5－9.

［2］2009年全国教育事业发展统计公报［EB/OL］.［2011－05－03］.http://www.edu.cn/zysj_9508/20110223/t20110223 _580325_1.shtml.

［3］黄藤.论民办大学的规模质量观［J］.黄河科技大学学报，2002（9）：8－14.

［4］邬大光.投资办学：我国民办教育的本质特征［J］.浙江树人大学学报，2006（9）：1－4.

［5］周朝成.美日中私立（民办）高等教育发展的政府经费资助之比较研究［J］.复旦教育论坛，2007（1）：79－83.