试析一九五二年至一九五四年中央行政体制的调整

徐 悦

在新中国历史上，1954年《中华人民共和国宪法》（简称《宪法》）的颁布是中央行政体制发生转变的分水岭。与《宪法》颁布后所确立的国务院体制相区别，在1949年至1954年间，新中国建立并实行了中央人民政府下辖政务院的二级政府体制。尽管该体制存续时间只有五年，但其在政权初建的关键时期发挥了重要的历史作用，奠定了国务院体制的内在结构，并经历了建立、运行、调整以及转变的完整过程，为研究者提供了一个相对独立的研究框架。本文以1952年至1954年中央行政体制的调整为研究对象，在分析体制调整原因的基础上，对调整措施及其深远影响作出评述。

在对体制调整原因进行分析前，首先有必要对新中国成立之初中央行政体制基本格局作一简述。新中国成立伊始，按照《共同纲领》和《中央人民政府组织法》的规定，中央政府的组织系统是在中央人民政府委员会下根据民主集中制原则分设政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院及最高人民检察署，四个机构各司其职，为互不统属、相互平行的关系。政务院作为最高国家行政机关，下设委、部、会、院、署、行，统一管理全国政务（见图1）。中国共产党成为全国范围执政党后，尽管其在国家权力配置结构中处于领导核心地位，但在1949年至1952年间中共对国家政权的领导主要表现为政治领导，既确保中共的领导地位，同时又支持政府在行政范围内独立行使职权，党政关系呈现相对分离的状态。

图1：1949年至1954年中央人民政府组织结构简图

一、1952年中央行政体制调整的原因

新中国中央行政体制于1952年进行调整是缘于以下四方面因素的共同作用。

（一）大规模计划经济建设的即将展开

在三年国民经济恢复时期，中央政府统一了全国的财政收支、物资调度和现金管理，为计划经济建设的开展奠定了良好基础。按照“三年恢复、十年建设”的经济发展方针，1953年将开始进行国民经济发展的第一个五年计划。大规模计划经济建设的开展客观上要求建立与之相适应的中央高度集权行政体制。

首先，这是由传统计划经济体制的内在逻辑所决定的。新中国成立后，在经济体制的选择上，以苏联模式为模本，经过“一五”计划的运行实践，于50年代中后期逐步确立了高度集中统一的计划经济体制。所谓“计划经济”，它是以公有经济为基础和以产品经济为理论，建立起与高度集权的政治体制相适应的高度集中的、指令性的计划经济体制模式。①参见《列宁全集》第35卷，人民出版社，1984年，第555页。由此可见，传统计划经济体制本身就是一种政治经济高度合一的体制，所有制的公有化和经济调节方式的行政化是该体制的两个根本要素。传统计划经济建设的开展要求中央运用行政手段来调节经济活动和下达经济指令，而经济建设的计划性和有效性则是以实行中央部门管理为主的集权模式为前提的。

其次，这是实现重工业优先发展战略的现实需要。新中国成立后即面临着如何实现工业化和现代化的重大历史课题。为尽快实现工业化、建立独立完整的工业体系，新中国选择了优先发展重工业的经济发展战略。发展重工业，即发展冶金、动力、燃料、基本化学和机械制造业，是“一五”计划的中心环节和大规模建设的重点。但中国工业化基础十分薄弱，数十年的外国侵略和国内战争摧毁了中国经济中本来就很弱小且主要是由外国支配的现代工业成分。原有的重工业更是十分落后，重工业的许多部门，则没有或等于没有。面对工业发展水平落后的现实状况和资金、资源的发展性短缺，加强中央的集中统一领导，通过建立传统计划经济体制以集中有限的人力、财力和物力进行重点建设是一个合乎逻辑的历史选择。

此外，新中国中央政府既缺乏制订国民经济长期发展计划的经验，也缺乏健全的计划机构、准确的统计资料和先进的统计技术。根据中共中央《关于编制1953年计划及五年建设计划纲要的指示》，制订计划应建立在熟知国民经济状况、工业现有设备、原料分布、天然资源及其利用的可能性、国家建设和人民需要的状况、人力和资金的可能性以及各种经济和工业之间正确的发展比例等各项信息的基础之上。②参见《建国以来重要文献选编》第3册，中央文献出版社，1992年，第451页。因此，为动员整个国家从中央到地方、从工业到农业等各层级、各行业、各部门的力量完成“一五”计划的编制工作，也需要加强中央的集中统一领导。

（二）新中国成立之初中央行政体制存在的疏漏

新中国成立之初中央行政体制在制度设计和实际运行中存在的疏漏，是促使该体制进行调整的另一原因。由于体制初创，政务院作为最高国家行政机关，在机构设置、权力配置、人员配备等方面均存在一些不稳定因素。其中最为关键的是，随着国家各项工作的全面开展，政务院的实际权力和地位超过了《共同纲领》和《中央人民政府组织法》中所赋予其职权大小的规定，而中央人民政府主席对政务院的领导没有完全建立起有效的现实路径。

按照规定，政务院对于所属各委、部、会、院、署、行的相互关系、内部组织和一般工作，仅负联系、统一和指导的责任。但在体制运行的实际过程中，政务院逐渐成为全国内政外交的实际领导机构和中央人民政府内的核心机构。政务院不仅对所属部委机构均有直接指挥之权，且由于新中国司法工作刚刚起步，由政务院政治法律委员会联系和指导最高人民法院与最高人民检察署的具体工作，政务院与这两个机构成为实际工作中的指导关系。在1949年至1952年间，政务院在领导国家政务及地方政府等行政事务方面事权比较专一，无其他机构可以代替。

与此同时，没有建立起中央人民政府主席对政府工作的经常指导的有效现实路径。按照制度设计，中央人民政府主席对政务院工作应负经常领导之责。对此，周恩来曾明确指出：根据我们民主集中制的组织系统，在人民代表大会闭幕期间的最高权力机关，是中央人民政府委员会，而对工作的经常指导，又是集中在由民主方式产生出来的主席身上①《周恩来统一战线文选》，人民出版社，1984年，第142页。。这种状况的出现，一方面是由于组织法中并没有就中央人民政府主席的权力范围及其行使职权的方式作出明确规定，另一方面是由于中央行政体制在实际运行中出现了与制度设计的一定偏差。这就为政府实际工作的开展埋下了体制上的隐患。

（三）中共中央发动反“分散主义”运动

毛泽东作为中央人民政府主席，对政务院的经常领导并没有得到体制上的保证。针对政务院所属部门没有执行向中央请示报告制度，毛泽东在政务院成立并运转一年后，即先后两次在给周恩来的批示中提出意见②关于批示的具体内容，参见《建国以来毛泽东文稿》第1册，中央文献出版社，1987年，第460、513页。。对此，薄一波明确指出，1953年初由于毛泽东认为政府工作中存在分散主义现象，根据他的意见，为加强中央集中统一领导采取了重要措施③薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，中共中央党校出版社，1991年，第309页。。这些重要措施即是指以反“分散主义”运动为起始的对党政机构进行的一系列调整。

中共中央发动反“分散主义”运动始于“新三反”。1952年11月17日，中共中央山东分局第二书记向明以山东分局纪律检查委员会的名义写了一份关于反对官僚主义、命令主义、违法乱纪的意见的报告④报告列举了山东省区、乡、村基层组织干部中存在的官僚主义、命令主义、违法乱纪的严重情况；同时提出了开展这一斗争的具体办法，以及领导责任和领导方法问题。参见《建国以来毛泽东文稿》第4册，中央文献出版社，1990年，第11页。。针对此报告提出的问题，中共中央于1953年1月5日发出《关于反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的指示》，号召各级党委、中央人民政府各党组、中央各部门大规模开展“新三反”运动。“新三反”开始后，中共中央即部署政府各部门检查和改进工作，并多次在检查报告的批语中指出：“政府大多数部门的主要缺点是缺乏思想和政治领导，有些部门达到了惊人的程度，这种情况必须改变”，“中央认为在很多部门中极端缺乏思想领导和政治领导的状况是完全不能容忍的，这是官僚主义存在和发展的主要原因”⑤《建国以来毛泽东文稿》第4册，第58、69页。。由此可见，中共中央发动“新三反”运动的真正意图之一，是在基层开展反对官僚主义、命令主义、违法乱纪的同时，重点解决中央政府工作中存在的分散主义问题。

（四）新税制改革事件

偶然事件对于历史进程的影响是难以进行准确评估的，但我们仍然可以从现存资料出发，作出符合逻辑的推论。1953年初的新税制改革事件正好发生在中共中央发动反“分散主义”运动伊始①1953年1月推行的税制改革，主要是以“保证税收、简化税制”为原则，取消建国之初对国营工商业和合作社的工商业税负减免政策，使“公私一律平等纳税”，后因遭到中共中央的严厉批评而停止执行，史称“新税制改革事件”。。几经风波，至1953年8月全国财经会议，中共中央对新税制改革事件作出正式定性：党中央和毛泽东历来强调党的统一领导，反对各个党的组织和党员个人向党闹独立性，反对无政府、无组织、无纪律的错误倾向，反对分散主义，这决不是偶然的。这次税收、商业、财政、金融工作中所犯的许多错误，是与向党闹独立性、与无政府无组织无纪律的错误倾向、与分散主义离不开的。修正税制及其他许多违反党的原则的措施，不向党中央请示，不与地方党委商量，亦不考虑有关部门的不同意见，这都是分散主义发展起来的必然恶果。②薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，第246页。由此可见，新税制改革事件成为中央政府工作中存在分散主义的典型例证，也就成为中央亟需加强对政府工作集中统一领导的重要佐证。

二、中央行政体制的初步调整（1952年6月至1953年3月）

1952年6月至1954年《宪法》颁布前是中央行政体制的调整变化时期，这一时期又可以具体划分为两个阶段：1952年6月至1953年3月，是中央行政体制的初步调整阶段；1953年3月至1954年6月，是中央行政体制的深层次调整阶段。总体而言，在初步调整阶段进行的党政机构和人事变动，基本还是在新中国成立之初形成的中央行政体制框架内进行，但中共中央加强集中统一领导的趋势已经显现。

（一）政务院的机构及人事变动

1953年开展计划经济建设的方针确定后，为了加强对经济工作的集中统一领导，政务院首先调整与增强了财经各部门的力量。根据1952年8月中央人民政府委员会第17次会议决议，政务院成立了对外贸易部、商业部、第一机械工业部、第二机械工业部、建筑工程部、地质部及粮食部。至1952年底，政务院财政经济委员会下属的财经部门由建政之初的16个增加为20个③1952年8月的机构调整在财经委员会下新成立7个部门的同时撤销了贸易部，海关总署于同年12月划归对外贸易部领导。由于食品工业部在1950年12月即被撤销，到1952年12月，中财委下属的财经部门增加为20个部。。当时，政务院所属部级机构共38个，其中心就是中财委所领导的20个部。

在增强财经部门力量的同时，政务院于同年11月又增设了高等教育部、扫除文盲工作委员会和体育运动委员会，加强了对国家文教体事业的统一管理，进一步完善了中央行政机构的设置。

与此同时，政务院相关机构和部门的人事任命也进行了相应调整④调整后的人员任职情况如下：叶季壮为对外贸易部部长、曾山为商业部部长、黄敬为第一机械工业部部长、赵尔陆为第二机械工业部部长、李四光为地质部部长、章乃器为粮食部部长、王鹤寿为重工业部部长、蒋光鼐为纺织工业部部长。。其中最主要的变化是，相继把各大行政区的一些党政领导人集中到中央工作，并在政务院内担任要职（见表1）。

表1：大行政区党政负责人调政务院任职情况表

（二）中央人民政府部门的增设

根据1952年11月中央人民政府委员会第19次会议决议，中央人民政府成立国家计划委员会，同时将大行政区人民政府或军政委员会一律改为中央人民政府行政委员会。这一调整在使中央政府规模空前扩大的同时，也使政务院的职权范围发生变化。

其一，国家计划委员会的成立削弱了政务院对国家经济计划的管理权限。

国家计委成立之前，由政务院财政经济委员会统一领导全国各地区及省市人民政府的财政经济工作。财经委内设计划局、技术管理局、物资分配局、统计局、私营企业局、外资企业局、合作事业管理局、人事局、编译室等机构，行使着包括财经计划的拟订、审核、监督执行以及财经统计事项在内的经济管理权限。国家计委成立后，就其机构设置而言，它是在财经委计划局基础上组建完成，下设16个计划局、一个私营企业计划处和一个统计局；就其职权而言，由它全面主持经济计划的编制和实施，指导中央一级各国民经济部门和文教部门，以及各大区行政委员会和各省、市人民政府的财经委员会制订经济文化事业的长期计划和年度计划。这样，国家计委就在领导国民经济的一些重要方面代替了政务院，自成立即有“经济内阁”之称，实际削弱了政务院对国家经济计划的管理权限。此外，从领导关系上来说，国家计委作为中央政府内与政务院平行的机构，直接受中央人民政府主席领导，这就为确保毛泽东和中共中央对经济工作的集中统一领导在一定程度上提供了体制保证。

其二，大区政府机构与任务的改变削弱了政务院对各地方政府的最高行政领导权。

此次调整之前，大行政区人民政府具有双重属性，它既是地方最高一级政权机关，又是政务院领导地方政府的代表机关，对下领导所辖各省市县地方政府的工作，对上接受政务院的行政领导。此次调整将大区政府一律改为行政委员会，是代表中央政府在各地区进行领导与监督地方政府的机关。对此，周恩来曾明确指出：为了适应即将开始的国家大规模经济建设的需要，必须加强中央的集中和统一领导，因此，现在大行政区一级必须改为虚级，即一律改为行政委员会。这样，它不再是一级政权机关，而只是作为中央领导地方政府工作的代表机关。①《周恩来年谱（1949—1976）》上卷，中央文献出版社，1997年，第269页。此次调整在对大区政府性质作出改变的同时，也将行政委员会的直接统属权由政务院转移到了中央人民政府委员会。

（三）政务院党组系统的改组

中共中央在中央政府成立后不久，即作出《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组织的决定》，在政务院内建立了党组系统。党组作为中共在政府中的领导机构，其成员由在各部门负主要领导责任的党员组成，政府工作中的重大问题均须经过党组系统向中共中央请示报告。政务院党组系统分为政务院总党组干事会、各委分党组干事会和各部党组小组三个层次。其中，政务院总党组干事会实际成为中共中央在政府中的最高领导机构，中共中央对政府的领导主要通过这一级组织实现。

1952年8月间，鉴于政务院机构与人事变动，周恩来以党组干事会书记名义向毛泽东并中央书记处报告：政务院党组干事会应予改组；同时，为了便于照顾整个政府部门的工作，拟扩大原政务院党组的范围，并更名为中央人民政府党组干事会，直属中共中央政治局及书记处领导②《周恩来年谱（1949—1976）》上卷，第254页。。改组后的党组干事会成员由11人增加为24人，仍由周恩来担任党组书记③原政务院总党组干事会成员由11人组成，周恩来为书记，董必武、陈云分别担任第一、第二副书记，罗瑞卿、薄一波、陆定一、胡乔木、刘景范、李克农、李维汉、齐燕铭8人为干事。改组后的政府党组干事会成员在11人基础上，新增加了邓小平、林伯渠、彭真、李富春、曾山、贾拓夫、习仲勋、钱俊瑞、王稼祥、安子文、吴溉之、李六如、廖鲁言等13人，共计24人，以周恩来为党组书记，陈云、邓小平分任第一、第二副书记。。

政务院党组系统于此时进行改组的主要目的，是为了加强中共中央对政府工作的直接领导。但从改组的实际效果看，中央人民政府党组干事会取代政务院总党组干事会，主要是调整了人员、扩大了规模。其一，改组后的政府党组干事会成员，不单是原政务院各委部担任领导职务的党员，而且新增加了从各中央局、分局调到中央工作的党员干部；其二，在领导职务上，周恩来仍然担任中央政府党组干事会书记，其作为政府内党的系统的实际负责人地位没有发生改变；其三，党组系统的运行机制并未发生根本改变，党组干事会这一级组织仍是中央政府中党的最高领导机构，毛泽东和中共中央对于政府各部门的领导，在很大程度上仍是通过这一级组织进行的。

（四）中央领导机构与人员的加强

在对中央政府及政务院进行机构和人员调整的同时，党中央也采取措施加强并完善了自身的领导机构与工作方式。党中央于1952年6月20日在给中国驻苏联大使张闻天的电报中指明：“由于经济建设即将成为我们国家的中心任务，党和政府的中央机构必须加强，中央拟将各中央局书记及其他一些干部调到中央工作，并拟参考联共中央的经验来建立党中央的机构。”①《建国以来毛泽东文稿》第3册，中央文献出版社，1989年，第474页。根据中央的提议，由刘少奇具体主持制订了《关于加强党中央办事机构的意见》。《意见》指出：目前我们的国家正进入建设时期，各方面都要求中央领导更加集中。但是，一方面党中央的负责同志过少，而工作却十分繁重；另一方面党中央的办事机构已远不能适应这样的要求。因此，拟于明年初将各中央局的书记抽调回来，以加强中央的领导，同时加强中央现有的各部、委、办公厅的组织及其工作，并增设一些新的部、委。②《建国以来毛泽东文稿》第3册，第508页。此后不久，中央局五大书记及其他重要领导干部被陆续调到中央，在党中央和政务院担任领导职务（见表2）。

表2：中央局五大书记调中央任职情况表

中共中央加强领导机构建设及领导人员储备的主要目的，是为加强对政府工作的领导提供组织上的保证。对此，毛泽东于1952年12月在《中央关于改变管理干部的方法决定草案》中作出了清楚说明。决定将中共中央及各级党委对政府、财经工作及工业建设的领导责任确定为：一切主要的和重要的方针、政策、计划都必须统一由党中央规定，制定党的决议、指示，或对各有关机关负责同志及党组的建议予以审查批准。④《建国以来毛泽东文稿》第3册，第682页。

由上可见，自1952年6月起对新中国中央行政体制进行初步调整的方向，即是加强中共中央对政府工作的集中统一领导。但从调整的实际效果看，基本还是处于1949年至1952年初步形成的中央行政体制框架内。这是由于：第一，政务院的职权范围虽有所缩小，但其作为最高国家行政机关统一掌管国家行政事务的地位和职权没有改变，且由政务院财经委员会所领导的财经部门的力量有所加强；第二，五大书记调中央任职后，仍然继续兼任他们在大区的职务，大区政府的机构与任务改变了，但各中央局的职能依旧，因此，大行政区在国家政治生活中的地位与作用并没有显著的削弱；第三，政务院党组系统虽进行了改组，但其运行机制并没有发生根本变化。

三、中央行政体制的深层次调整（1953年3月至1954年6月）

继对新中国中央行政体制的初步调整后，中共中央于1953年3月又发动了对中央行政体制的第二轮调整。如果说初步调整阶段所采取的措施是较为温和的、循序渐进的，那么第二轮调整所采取的措施就是强硬的、立竿见影的；如果说初步调整基本还是处于新中国成立之初形成的体制框架内，那么第二轮调整则使中央行政体制发生了不同于此前的重大变化。

（一）中央人民政府向中央请示报告制度的确立

对中央行政体制进行深层次调整的标志之一，是中共中央于1953年3月10日作出的《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》。决定指出：为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险，今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行；政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导①关于这一决定的具体内容，参见《建国以来重要文献选编》第4册，中央文献出版社，1993年，第67—72页。。

决定对政府工作中直接向中央负责的六方面人员进行了明确分工：（1）国家计划工作，由高岗负责；（2）政法工作（包括公安、检察和法院工作），由董必武、彭真、罗瑞卿负责；（3）财经工作，由陈云、薄一波、邓子恢、李富春、曾山、贾拓夫、叶季壮负责；（4）文教工作，由习仲勋负责；（5）外交工作（包括对外贸易、对外经济、文化联络和侨务工作），由周恩来负责；（6）其他不属于前述五个范围的工作（包括监察、民族、人事工作等），由邓小平负责。

此后不久，中共中央又对国家计划工作和财经工作方面所确定的政府领导人的分工作出进一步的细致划分：（1）国家计划工作和工业工作，由高岗、李富春、贾拓夫负责；（2）财政、金融、贸易工作，由陈云、薄一波、曾山、叶季壮负责；（3）铁路、交通、邮电工作，由邓小平负责； （4）农、林、水利、合作工作，由邓子恢负责；（5）劳动工作和工资问题，由饶漱石负责。

请示报告制度的确立使政务院处理事项的范围和程序被进行了严格限制。政务院所属各委、部、会、院、署、行直接提请政务院批示或办理的事项，除例行事务外，凡属涉及方针、政策、计划的事项，均应限于中央已经讨论和决定了的问题，或是中央已经批准的计划或批准的原则范围之内的问题。政务院负责人员如发现此类事项仍必须向中央请示报告，应即提向中央；纯属政府日常业务的工作，则仍按政府系统的办公手续处理。同时，所有政府各部门召开的专业会议，凡属性质重要而不是解决纯业务性或技术性质问题的会议，均应执行事先报告并经过中央批准才能召开的原则；如属有关全局的、政策性质重大的结论，则须提请中央批准后，才能向到会人员宣布。

（二）“五口通商”经济管理体制的建立

对中央行政体制进行深层次调整的另一个重要标志，是中共中央于1953年4月28日作出的《关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定》。决定指出：为完成国家经济建设计划，全党进一步加强对于财政经济工作的领导，首先是进一步加强对于中央人民政府各财政经济部门工作的领导，就成为十分必要。②关于这一决定的具体内容，参见《建国以来重要文献选编》第4册，第180—182页。中共中央加强对中央政府财经部门工作领导的一个重要措施，就是将此前由政务院财政经济委员会统一领导国家财经工作的方式，改为由政府五个方面的领导人分别领导，时称“五口通商”。

决定对政府五方面领导人及其分工作出了明确规定：（1）重工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、燃料工业部、建筑工程部、地质部、轻工业部、纺织工业部，划归国家计委主席高岗领导；（2）铁道部、交通部、邮电部，划归政务院副总理邓小平领导；（3）农业部、林业部、水利部、合作总社，划归国家计委副主席邓子恢领导；（4）劳动部，划归国家计委委员饶漱石领导； （5）财政部、粮食部、商业部、对外贸易部、人民银行、工商管理局、物资储备局，仍属中财委主任陈云领导（在陈云休养期间，由薄一波代理）。在政府五方面领导人中，除中财委主任陈云外，都是从各大区调来中央工作的党政领导人。

“五口通商”经济管理体制的建立，使政府行政体制发生了重大变化。中央政府对于下属各经济部门的领导，不再通过政务院财经委，而是分别通过政府五个方面领导人进行。为便于工作，在五人之下分设五个办公机构，分别称为第一（工字）、第二（财字）、第三（交字）、第四（农字）、第五（劳字）办公室①1953年9月，为加强对资本主义工商业社会主义改造的领导，中央决定任命李维汉为中财委副主任，并增设中财委第六（资字）办公厅。。五方面领导人有权召集政府有关部门负责人开会，并将结果直接向中央人民政府主席报告。政务院总理周恩来不在五方面领导人之内，总理办公室仅负责办理有关财经部门五个方面的联系及协调事项。

（三）中央人民政府党组干事会的撤销

中共中央于1953年3月作出加强中央对于政府工作领导决定的同时，决定撤销中央人民政府党组干事会。决定指出：为了加强中央对于政府工作的领导，以及便于政府各部门中党的领导人员能够有组织地、统一地领导其所在部门的党员，今后政府各部门的党组工作必须加强，并应直接接受中央的领导。中央人民政府党组干事会已无存在的必要，应即撤销。与此同时，政务院各委的党组组织，暂时仍存在，直接受中央领导，并分管其所属的各部、会、院、署、行的党组；这些部门的党组，仍称为党组小组。凡不属于各委而直属于政务院的其他部门，如外交、民族、华侨、人事等部门的党组，则直接接受中央的领导。

该决定的作出使政府党组系统的构成及运行机制发生了根本变化。一方面，从政府党组系统的构成来说，随着中央人民政府党组干事会的撤销，政府党组系统由此前的三个层次变为政务院各委分党组干事会和各部党组小组两个层次，自新中国成立以来形成的以总党组干事会作为中共中央在政府中的最高一级领导机构的形式正式宣告结束。另一方面，从政府党组系统的运行机制来说，随着中央人民政府党组干事会的撤销，各委分党组干事会和各部党组小组均接受毛泽东和中共中央的直接领导。中央政府各部门的工作，经由各委分党组干事会和各部党组小组直接向毛泽东请示汇报，毛泽东则亲自进行批示和指导。政府各部门党组领导人及成员的提名与审查批准，亦由此前的政务院总党组干事会负责转变为由中共中央统一负责。

（四）中共中央领导体制和方式的调整

中共中央为加强对政府工作的直接全面领导，对自身领导体制和领导方式进行了相应调整和完善，主要表现在以下三方面：

第一，中共中央工作方式的完善。中共中央于1953年4月28日通过的《关于中央目前工作方式的决定》对中央处理问题的会议制度及负责人员作出了明确规定。②关于这一决定的具体内容，参见《建国以来刘少奇文稿》第5册，中央文献出版社，2008年，第129—130页。按照要求，中共中央每星期在中南海西楼召开两次政治局会议和两次书记处扩大会议，每次会议时间在两小时至四小时。经常参加政治局会议的人员包括毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、陈云、高岗、彭德怀、彭真、林伯渠、董必武、邓小平、饶漱石、李富春、邓子恢、薄一波、习仲勋等16人；必须参加书记处扩大会议的人员包括毛泽东、刘少奇、周恩来、朱德、陈云、高岗、邓小平、饶漱石8人。此后，中共中央政治局和书记处作为国家最高决策中心，直接对政府汇报的各方面情况进行集中处理和指导批示，政府各部门则根据中共中央作出的决议负责具体办理和执行。

第二，中央办公厅工作体制的调整。为适应中共中央工作量加大的情况，将中央办公厅的工作体制由按地区分工改为按部门分工，并由第一办公室工作人员分工负责，具体分工情况如下：（1）中央组织部、纪律检查委员会、全国总工会、青年团中央、全国妇联、总理办公室和中财委（劳）第五办公厅，主要由李波人负责；（2）中央农村工作部和中财委（农）第四办公厅，主要由何均负责；（3）中央统战部和中财委（资）第六办公厅，主要由何载负责；（4）国家计划委员会和中财委（工）第一办公厅，主要由李东冶负责；（5）中财委（财）第二办公厅和中央宣传部，主要由邓力群负责。①《建国以来刘少奇文稿》第5册，第338—340页。

第三，分部分级管理干部制度的确立。新中国成立初期的干部管理体制沿用了战争时期的做法，即除军队干部实行单独管理外，所有干部均由中央及各级党委组织部门统一调配和任命。随着组织机构的日益增多和干部数量的急剧增长，这种干部制度的不适应性开始显现。对此，中共中央于1953年11月作出《关于加强干部管理工作的决定》，决定建立分部分级管理干部制度。所谓分部管理，就是将全体干部划分为九类，由中央及各级党委的各部分部进行管理。②具体分类情况如下：（1）军队干部；（2）文教工作干部；（3）计划、工业工作干部；（4）财政、贸易工作干部； （5）交通、运输工作干部； （6）农、林、水利工作干部；（7）少数民族的党外上层代表人物，宗教界的党外上层代表人物，各民主党派和无党派民主人士，华侨民主人士，工商界代表人物，协商机关、民主党派机关、工商联、佛教协会、伊斯兰协会和回民文化协会的机关干部；（8）政法工作干部；（9）党、群工作干部和未包括在上述九类之内的其他工作干部。参见《建国以来重要文献选编》第4册，第572—577页。所谓分级管理，就是在中央及各级党委之间建立分工管理各级干部的制度，凡属担负全国各方面重要职务的干部由中央管理，其他干部则由中央局、分局及各级党委分工加以管理。为此，需要在中央及各级党委原有的组织部、宣传部、统战部基础上，逐步增设工交、财贸、文教、政法等新的工作部门，以分门别类地管理各方面的干部。对此，有学者指出，分部分级管理干部的制度，不仅是采用苏联的办法，实行党与政府对口设部的开端，而且这一制度延续了整个毛时代。③庞松：《毛泽东时代的中国》第1卷，中共党史出版社，2003年，第400页。

综上所述，中共中央经过对中央行政体制的深层次调整，从体制上确保了对政府工作的集中、统一、全面、直接领导，使中央政府的组织结构和运行方式均发生了不同于以往的重大变化。一方面，从中央政府的总体架构来说，虽然中央人民政府下辖政务院的二级政府体制尚未改变，中央人民政府委员会和政务院的组织实体仍然存在，但政务院作为最高国家行政机关，失去了在领导国家政务方面事权专一的地位和职能。据不完全统计，政务院于1949年至1954年间通过和颁布的法令、决定共有381项，其中在1953年中央行政体制调整前约有344项，约占总数的90％，自中央行政体制调整后，只有37项，仅占总数的10％。④参见《中央人民政府法令汇编》第1—5册，法律出版社，1982年。

另一方面，从中央政府的运行方式来说，由政务院对中央人民政府委员会和中央人民政府主席负责并报告工作，演变为政务院各方面工作直接向中共中央请示汇报。特别是国家最为重要的经济管理体制，由新中国成立之初政务院财政经济委员会统一管理国家财经工作的局面，演变为政府五方面领导人在中共中央直接领导下分口管理国家经济工作。随着1954年宪法的颁布，最终以国务院即中央人民政府的一级政府体制取代了中央人民政府下辖政务院的二级政府体制。

四、关于1952至1954年中央行政体制调整的反思

通过对1952年至1954年中央行政体制调整原因与具体措施的分析，笔者认为，至少可以从以下两方面进行反思和启示。

（一）党政关系极大地制约和影响着行政体制的建立与运行，脱离党政关系，就不能看到行政体制的实质，这是中国行政体制的独特性所在

首先，从理论上说，按照政治系统论的观点，政治体制内部是分层次的，同时政治体制的各个部分之间又是相互影响、相互制约的互动关系。行政体制居于政治体制的外层，主要涉及的是政府职能的合理界定、政府机构的科学设置、行政职权的正确划分和行使等内容。党政关系居于政治体制的核心，与行政体制密切关联，并对行政体制的建立与运行产生影响。执政党的路线、方针、政策以及政府的各项工作，都要通过一定的行政体制来实施。

其次，从历史进程看，中国共产党是中国政治与行政体制的创造者。中共在彻底推翻旧政治体系的基础上通过武装革命方式取得政权；当国家政权机构均处于草创阶段，中共作为领导全国政权的执政党，已经建立起较为严密的组织系统以及严格的工作制度；面对新中国成立之初严峻的国际国内形势，中央人民政府在中共领导下迅速组建完毕，并表现出高度的权威以及高度的组织能力、整合能力和动员能力。

再次，从现实政治运行看，经过1953年对中央行政体制的深层次调整，形成党政双轨行政的独特结构。党的一元化领导方式通过党对政府归口领导、党管干部等一系列的制度安排被强化和固定下来，中共由此前的领导政府转为控制政府行政体系。此后，执政党与政府的关系经过长期演变，但基本上中共是通过政府实现统治社会的目的，政府在某种意义上并不具备很强的独立性。因此，在对中国中央行政体制调整过程进行考察时，必须始终将党政关系作为一个重要影响因素。

（二）在1949年至1954年间，中国的党政关系经历了一个由党政相对分离，到执政党逐步加强对政府集中统一领导的转变过程，中共在新中国成立之初对如何处理与国家政权机关的关系问题进行过有益的思考和探索

通常认为，从新中国成立至80年代初，中国共产党对国家生活的领导方式，基本上是党政不分、以党代政。通过对1952年至1954年中央行政体制调整这段历史过程的考察可以发现，新中国建立之初虽总体上沿用了在战争年代发挥过重要作用的党的一元化领导原则和方式，但并没有将其与“以党代政”相等同，而是在政治生活中尽量注意区分党政系统的职能。

第一，中共中央多次发出指示就如何正确处理党政关系问题做出说明，提出党不能代替政府的明确主张，认为应由政府解决的问题均须由政府用法令、决议、指示等来宣布，党的决议只有经过政府法定机关的宣布，才能具有法律上的效力。第二，在决策和工作程序上，改变了根据地时期党向政府和人民直接下命令的做法。当时的法律、命令和许多重要文告，都是由中共中央准备和提出的，但首先经过全国政协及其常委会讨论，再提交中央人民政府委员会或政务院会议讨论通过，然后以政府的名义正式颁布实施。同时，中共中央通过党委和党组系统保证政策的贯彻落实。第三，中共党内主要领导人就党政关系问题提出鲜明主张。其中比较有代表性的，如董必武将党对政权机关的关系概括为：一是对政权机关的工作性质和方向给予确定的指示；二是通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；三是挑选和提拔忠诚而有能力的干部（党和非党的）到政权机关中去工作。①1951年9月23日董必武在中央人民政府华北事务部召开的华北第一次县长会议上的讲话，见《董必武选集》，人民出版社，1985年，第307—309页。

随着1952年中央行政体制调整的启动，中国的党政关系开始逐步走向党政合一。尽管新中国成立之初对党政关系的有益探索持续时间比较短暂，但却具有重要的启示作用和示范意义。它表明“党”和“政”是两种性质完全不同的政治存在形式，党不能因为领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因为领导政权机关而取消党组织本身的职能，它们之间的密切联系并不能使它们失去必要的界限，在国家政治生活运行中有必要而且是完全可以区别开来的。以史为鉴，这些思想和做法至今仍是值得借鉴的。