我国海上溢油事故海洋环境损害赔偿法律问题研究——以船舶溢油事故为视角*

白佳玉

(中国海洋大学法政学院,山东青岛 266100)

我国经济的持续发展带动了能源消费量的急剧上升。根据国家能源局公布的数据显示,在我国能源消费构成中,原油占23%,石油消费量位居世界第二①参见《世界与中国的能源数据比较》,载http://nyj.ndrc.gov.cn/sjtj/t20051128-51344.htm,2011年11月1日访问。。陆上石油开发已不能满足我国经济社会发展的需要,海上石油开发及石油进口极大地补充了国家石油需求的缺口。然而,海上石油开发及油轮运输中频发的溢油事故却对海洋环境造成了污染。2011年6月4日蓬莱19-3油田发生的溢油事故和2002年11月23日天津大沽口东部海域的“塔斯曼海”轮船舶碰撞溢油事故,是近年来海上石油开发及油轮海上碰撞导致的最为严重的溢油事故。与溢油事故造成严重海洋环境损害后果不相匹配的是事故发生后遭遇的索赔困难。“塔斯曼海”轮溢油事故历时7年最终以调解结案,且获赔数与最初的诉讼请求相去甚远;康菲溢油案截至2011年年末,漏油仍未得到完全控制,行政主管部门在寻找法律依据追究康菲中国有限责任公司责任时,发现缺少有利的法律依据而仅开出了20万行政处罚的罚单。与美国墨西哥湾漏油事故中英国石油公司设立的200亿美元财务担保相比,在中国海域的污染成本微缩到了石油开采者可以不屑一顾的程度。

尽管海上石油开发与油轮货物油或燃料油溢出属于不同的污染源,但都对海洋环境造成损害。防止油轮污染的法律制度相对预防、响应海上石油开发造成海洋环境污染的法律制度而言要完善得多。国际海事组织制定的《1969年船舶油污损害民事责任公约》将环境责任私法化,并要求内国法采取相应措施以方便履约。联合国海洋法会议制定的《1982年联合国海洋法公约》则赋予了沿海国保护领海、专属经济区及大陆架海洋环境的权利。可见,对海洋环境的保护很大程度上要通过内国法的法律制度来落实。本文以船舶溢油事故造成海洋环境损害为视角,分析我国海上溢油事故海洋环境损害的若干法律问题,提出了通过立法来建立或完善相关法律制度的管窥之见。

一、船舶溢油海洋环境损害赔偿的困境

“塔斯曼海”轮溢油污染损害赔偿案是我国有关海洋环境污染损害赔偿案中损害赔偿额度最大的一起环境侵权案件,也是国家行政主管部门首次以司法途径索赔海洋生态损失及渔业资源损失的案件。在该案一审判决后,被告向天津市高级人民法院提起上诉,直至2009年,该案在最高人民法院的调解下达成调解协议,协议中被告的赔偿额与一审判决中的赔偿额相去甚远。以“塔斯曼海”轮溢油污染案为例,可以总结出船舶溢油污染案件中海洋环境损害赔偿遭遇的困境。

(一)“海洋环境污染损害”与“海洋生态损害”的关系不明确

在“塔斯曼海”轮溢油案中,国家行政主管部门依据2000年修改的《中华人民共和国海洋环境保护法》(简称《海洋环境保护法》)第90条第2款的规定向油污责任人提出海洋生态损害赔偿。然而,《海洋环境保护法》仅界定了“海洋环境污染损害”,未规定“海洋生态损害”的概念。《海洋环境保护法》第95条第1款规定:“海洋环境污染损害,是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境,产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。”我国加入的《〈1969年国际油污损害民事责任公约〉1992年议定书》(简称1992 CLC)也只表述了“污染损害”的概念。根据1992 CLC第2条第3款的规定,“污染损害”包括船舶溢出的油类或排放引起的污染在溢油船之外造成的灭失或损害以及预防措施的费用以及预防措施造成的进一步损害。其中,对环境损害的赔偿不包括纯利润损失,而且仅限于已经或将要采取的合理恢复措施的费用。相关法律原则性的规定使得“海洋环境污染损害”与“海洋生态损害”的关系不够明确。这两个概念是包含关系,抑或可以相互替换?根据现有的法律规定,很难得出一个确切的结论。该案一审判决仅认定了有关国家行政主管部门主张的海洋生态损失中的海洋环境容量损失费和生物治理研究费,对于检测评估费、海洋生态服务功能损失费、海洋沉积物恢复费、潮滩生物环境以及浮游植物和浮游动物恢复费均未认定。

(二)海洋环境损害难以量化

以“塔斯曼海”轮溢油事故为例,原告提出的索赔包括海洋生态损害赔偿、渔业资源损害赔偿和渔民损害赔偿。其中,海洋生态损害赔偿及渔业资源损害赔偿都较难以量化。

海洋生态损害属于对海洋生态系统的破坏,这种破坏体现为对海洋生物链动态平衡的破坏。船舶溢油污染对海洋生境和海洋生物的破坏都是不可估量的,尽管海水的自净能力是海洋区别于陆地应对污染问题的一大优势,21世纪中期,人类也因考虑到海水的自净能力而制定了在海上倾倒废弃物的条约(《1972年伦敦倾废公约》),但是,短时间内大量持久性烃类矿物油溢出海面,会造成海面以下生物缺氧,以海洋生物为食的飞鸟也会遭遇灭顶之灾。

因船舶溢油而造成的海洋生态损害不同于渔民损失易于计算。海洋生态损害对应的是海洋生态价值的破坏,渔民损失对应的是海洋经济价值的破坏。渔民损失属于传统侵权法中因对人的财产的损害而遭受的损失,可以通过计算直接经济损失来填补遭受的财产损害。侵权行为人侵害的是渔民在特定期间内某一海域的渔业权,即该渔民在特定期间内开发、利用相应海域内渔业资源的权利。海洋生态损害不能直接体现为对人的财产的损害,这种损害是对海洋生态系统动态平衡的破坏,进而影响这个系统中的生物和生境。

渔业资源属于国家或集体所有。《中华人民共和国宪法》第9条第1款规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,属于国家所有,即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”渔业资源损害是对国家或集体的渔业资源所有权的损害,然如何对资源进行经济性定价却存在困难。虽然在“塔斯曼海”轮溢油事故中,有关国家行政主管部门所主张的渔业资源损失在一审判决中基本获得诉求中的赔偿数额,但是,有关渔业资源损害的计算问题仍未上升到立法层面来解决。

(三)不同的国家行政主管部门的诉求存在交叉

海洋自然资源是组成海洋生态系统的基础,海洋生态系统的平衡又决定了海洋自然资源的健康。如果将海洋自然资源与海洋生态系统割裂开来由不同的国家行政主管部门依据不同的计算办法诉求损害赔偿,将出现不足额赔付或重复索赔的现象。我国海洋行政主管部门和渔业行政主管部门根据《海洋环境保护法》的规定,代表国家对责任者提出损害赔偿要求。在“塔斯曼海”轮溢油案一审判决中,天津市渔政渔港监督管理处索赔的渔业资源损害赔偿基本获得全额赔付,而天津市海洋局索赔的海洋生态损害赔偿仅10%的额度获得支持。2007年5月,圣文森特籍的集装箱船“金盛”轮与韩国籍的货船“金玫瑰”轮因碰撞而发生燃油泄漏。山东省海洋与渔业厅向“金盛”轮所属外国公司索赔。2011年1月,青岛海事法院判决山东省海洋与渔业厅诉求的海洋生态损害及渔业资源损害均得到了适当的赔偿。由于不同的国家行政主管部门代表国家提出的海洋生态损害与渔业资源损害之间存在“唇齿相依”的关系,因此,不同的国家行政主管部门间在损害范围及损害赔偿计算方法的选择上应尊重海洋环境的整体性。

二、船舶溢油海洋环境损害赔偿困境的法理分析

船舶溢油海洋环境损害赔偿困境的症结在于这类损害不能简单地等同于《中华人民共和国侵权责任法》(简称《侵权责任法》)中侵权行为所造成的损害。侵权法所调整的是人身或财产权益受到侵害而形成的社会关系。船舶溢油事故所造成的损害不仅仅包括人身或财产的损害,还包括了人类赖以生存的环境的损害。船舶溢油这种人类行为首先损害了环境要素或以环境要素为基础的生态系统,侵权法救济的是当这种损害超过了环境承载能力进而引发的人的利益损害,如果这种损害未超过环境承载能力并导致人的利益损害,便无法进入侵权法视野,更谈不上侵权法中救济措施的适用。

图1 船舶溢油损害示意图

根据图1分析,如果依据侵权法理论,在实务中只有C可以获得赔偿,B及B′则无法简单通过追究侵权责任来获得赔偿。B及B′不属于人的利益损害,不在侵权法救济范围之内。即便将B列入侵权法救济范围,侵权法的救济手段,如恢复原状、赔偿损失等,也很难将环境恢复到如同没有遭受到损害的状态,因为生境遭受了不可逆转的破坏和物种灭绝等。

如果将上述分析落实到“塔斯曼海”轮溢油污染事故中,相关损害难以简单适用侵权法获赔的理由也就一目了然了。有关国家行政主管部门提出的海洋生态损害属于生态系统层次上的海洋环境损害(B′或B)。[1]渔业资源损害属于海洋中的自然资源损害,自然资源是构成环境的自然要素之一,自然资源与民法上物的属性不同,自然资源除具备与物一样的经济属性外,还具有公共属性,这种公共属性决定了自然资源的不可分割。因此,渔业资源损害也不等同于侵权法所救济的某个人或某些人利益的损害,而是更广泛的公共利益之损害,是海洋环境基本要素的损害(B′或B)。[2]可见,有关国家行政主管部门提出的海洋生态损害及渔业资源损害均属于海洋环境损害(B′或B)。[3]《侵权责任法》规定的环境污染责任是指环境因人类污染行为所造成的环境损害超过了环境承载能力,进而引发人的利益损害时,对这种人的利益损害(C)的赔偿责任。同理,人的利益损害的计算方法也不适用于海洋环境损害,需要跳出特定权利主体利益受损的计算模式来评估海洋环境损害。[4]

三、船舶溢油海洋环境损害赔偿的法律背景

有关船舶溢油海洋环境损害赔偿的法律制度体现在一系列国际公约及内国法中。国际公约包括对国际海运中货物油及燃料油造成海洋环境损害之民事责任承担的规范,内国法的治理则包括了法律、法规,甚至其他技术性文件等。这种国际法及内国法相交叉的治理模式体现了国际社会治理船舶溢油损害海洋环境的决心,但也存有继续改进的余地。

(一)我国加入的有关船舶溢油海洋环境损害赔偿国际公约

船舶溢油是典型的环境侵权行为,这种侵权行为所造成损害的多样性使得侵权法的简单适用无法填补所有的损害。早年,甚至人的利益损害都无法在当时的法律框架下获得充分救济,1967年“Torrey Canyon”油轮溢油案便属于这种情况。[6]《1969年国际油污损害民事责任公约》(简称1969 CLC)及《1971年设立国际油污损害赔偿基金公约》(简称1971 Fund)在此背景下产生。1969 CLC要求载重吨2000吨以上的散装货油轮必须进行强制保险或提供财务保证。1971 Fund突破了侵权法中侵权行为人是单一赔偿主体的特点,在溢油方无法赔付、享受免责或需超过1969 CLC限额进行赔付时,溢油事故受害方可以要求从石油进口方摊款所组成的油污损害赔偿基金中获赔,形成了船舶溢油方/财务保证人和石油进口方的双重赔偿主体模式。我国加入了1969 CLC,1992 CLC对我国生效,但我国不是1992 Fund的缔约国(仅我国香港地区加入了1992 Fund)。“塔斯曼海”轮溢油案则是我国加入1969 CLC以来首次提出生态损害赔偿的案例。

除1969 CLC外,我国在2008年11月17日批准加入了《2001年燃油污染损害民事责任国际公约》(简称《燃油公约》)①《2001年燃油污染损害民事责任国际公约》制定于2001年,2008年11月21日正式生效。,公约于2009年3月9日正式对我国生效。《燃油公约》适用于所有船舶,扩大了承担责任的船方范围,无单独的责任限制规定,也未建立基金赔偿机制。该公约将船舶登记人、光船承租人、船舶管理人和经营人都作为船舶所有人对待,要求其对燃油污染承担连带责任并可互相追偿。“船舶所有人”范围的扩大增加了燃油污染海洋环境损害赔偿责任人,有利于环境损害的足额赔付。

(二)我国有关船舶溢油海洋环境损害赔偿的法律体系

我国有关船舶溢油海洋环境损害赔偿的法律体系由法律、行政法规、部门规章、技术性文件和最高人民法院的司法解释构成。尽管技术性文件及司法解释并不具有法律上的拘束力,但在船舶溢油损害赔偿案件实务中却发挥了重要作用。因此,本文将技术性文件及司法解释也归入解决船舶溢油损害的法律体系中。而技术文件和司法解释是否应转化为硬法呈现在世人面前,则是文章最后将要探讨的内容。

1.法律

我国有关船舶溢油损害赔偿的法律包括《中华人民共和国民法通则》(简称《民法通则》)、《侵权责任法》、《海洋环境保护法》和《中华人民共和国海商法》(简称《海商法》),与船舶溢油海洋环境损害赔偿直接相关的法律是《海洋环境保护法》。《海洋环境保护法》第90条规定:“造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损失。”该条同时赋予了有权行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对溢油方提出损害赔偿要求的权利。在我国司法实践中,以《海洋环境保护法》第90条为依据提出海洋环境损害赔偿的国家行政主管部门主要是国家海洋行政主管部门及国家渔业行政主管部门。

2.行政法规

《防治船舶污染海洋环境管理条例》(简称《条例》)规定了船舶溢油海洋环境损害赔偿的内容。《条例》自2010年3月1日起施行,是《海洋环境保护法》的下位法,包括船源污染事故防治、应急处置、调查处理和损害赔偿等内容。在船舶污染事故损害赔偿部分,《条例》规定,“造成海洋环境污染损害的责任者,应当排除危害,并赔偿损害”,责任限额及责任的强制保证需参照CLC及《海商法》的规定。

3.部门规章

为确保船舶溢油受损方能得到充分赔偿,交通运输部出台了《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》(简称《办法》),《办法》自2010年10月1日起施行。我国已加入了1969 CLC,根据1969 CLC的规定,载重吨为2000吨以上的中国籍货油轮需要办理保险或提供财务保证。《办法》则扩大了需要办理保险的货油轮范围:所有载运持久性油类或非持久性油类物质的船舶,以及1000总吨以上载运非油类物质的国际航线船舶及国内航线船舶都需要参加强制保险。《办法》确保国家行政主管部门可直接向溢油船舶的保险人或财务保证人索赔,保障了海洋环境损害赔偿的成功赔付。

4.技术性文件

“塔斯曼海”轮溢油案计算渔业资源损失依据的是农业部1996年10月8日发布的《水域污染事故渔业损失计算方法规定》(简称《规定》),《规定》第二部分“污染事故经济损失量的计算”包括了“天然渔业资源经济损失额的计算”。根据该计算的规定,渔政监督管理机构根据当地的资源情况,以不低于直接经济损失中水产品损失额的3倍收取赔偿费。天然渔业资源经济损失应属于利润损失之外的环境损失。“塔斯曼海”轮案判决最具代表意义的是对海洋生态损害赔偿的支持,但最终赔偿数额与原告索赔额相去甚远。除海洋生态损害难以量化外,与当时未出台有关海洋生态损害的计算办法也有关系。2007年5月1日,国家海洋局发布了《海洋溢油生态损害评估技术导则》(简称《导则》),在一定程度上改善了海洋溢油生态损害难以量化的处境。

2011年1月,青岛海事法院对前文提及的“金盛”轮与“金玫瑰”轮船舶碰撞溢油案做出了判决,对渔业资源损害及海洋生态损害都予以认可并支持相应的赔偿,没有出现“塔斯曼海”轮案中海洋生态损害索赔仅少部分获得支持的情况。该案从司法实践的角度肯定了国家海洋局发布的《导则》所确定的海洋生态损失评估办法。

5.最高人民法院司法解释

尽管我国不是判例法国家,司法判例不是我国法律的渊源,但在法律规定原则性过强而不利于指导审判实践的情况下,司法解释就发挥了重要的作用。《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》于2011年7月1日起施行,解答了船舶溢油纠纷案在审理中经常遇到的问题。该司法解释将预防和减轻船舶溢油损害发生的费用、船舶溢油导致的财产损害和收入损失、因环境损害引发的收入损失、已经或将要对受污染环境采取的合理恢复措施费用列入船舶油污损害范围。此部司法解释将海洋环境损害赔偿限于已经或将要为恢复环境而发生的费用。

四、完善我国船舶溢油海洋环境损害赔偿法律制度的建议

通过对船舶溢油海洋环境损害赔偿法律背景的阐释可以看到,我国不但积极加入了相关国际公约,而且制定了一系列的法律、法规、部门规章、技术办法和司法解释,在应对船舶溢油造成的海洋环境损害方面已初步形成了一套法律体系。然而,我国有关船舶溢油海洋环境损害赔偿的法律制度仍存在缺陷,应正视这些存在的问题并加以改善。

(一)厘清《海洋环境保护法》下一些易于混淆的概念

《海洋环境保护法》对一些基本概念的界定不清。“海洋环境”“海洋生态”的概念,“海洋环境污染损害”与“海洋生态损害”的关系不明确。区分易混淆的概念是实现我国法律与相关国际公约“对接”的前提条件。例如,1992 CLC并无“海洋生态损害”的概念,甚至没有出现“海洋生态”这样的表述方式。那么,《海洋环境保护法》在赋予海洋环境监督管理权的国家部门向责任人就海洋生态、海洋水产资源和海洋保护区进行索赔的权利同时,应说明这些索赔是否属于海洋环境污染损害索赔。

(二)制定统一且有法律约束力的海洋环境损害评估办法

《水域污染事故渔业损失计算方法规定》和《海洋溢油生态损害评估技术导则》是司法实践中指导海洋环境损害评估的主要技术文件。两份文件不具有法律约束力,《海洋溢油生态损害评估技术导则》更是国家行政主管部门在索赔海洋生态损害赔偿受阻的情况下诞生的。《海洋环境保护法》赋予不同的海洋环境监管部门就海洋生态、海洋水产资源和海洋保护区的破坏进行索赔,间接地鼓励了各海洋环境监管部门出台各自的损害计算办法。这无形间割裂了环境的统一性,忽视了环境要素之间、环境与生态系统之间的依存关系。具备海洋环境监督管理权的国家部门有必要联合制定一部具有法律约束力的海洋环境损害评估办法,既提高了计算办法的法律效力,又避免了海洋环境损害的重复索赔。

(三)积极促进国内油污基金的生效

虽然我国已经加入了1969 CLC,但不是1971 Fund的缔约国。基金公约突破了传统侵权法单一赔偿主体的局面,将石油进口方纳入赔偿主体,进而提高了赔偿额度。我国未加入1971 Fund,这主要出于我国赔偿能力有限等客观原因的考虑。我国沿海地区的油污事故大部分是由于沿海运输船舶溢油事故造成的,《船舶油污损害赔偿基金征收和管理办法》草案由财政部会同交通运输部在大量调研的基础上于2003年制定,并经过多次修改和征求意见,该办法的尽快生效有利于提高因沿海船舶溢油而造成海洋环境损害的赔付率。该办法生效后将与《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》相得益彰,形成我国船舶油污损害民事责任保险及基金保障体系。

(四)动用立法资源有效应对溢油造成的海洋环境损害

油轮碰撞、触碰以及海上石油开发中的油类物质溢出,都会给海洋环境带来极大的威胁。1990年,“瓦尔迪兹”号油轮在美国阿拉斯加威廉王子湾触礁,并造成了美国史上最严重的溢油事故。美国《1990年油污法》由此诞生,以内国法的形式解决了溢油事故发生后的索赔问题。我国目前没有专门针对溢油污染索赔的立法,沿海及国际油轮造成污染事故后适用不同的法律规定,不同污染源造成的溢油也适用不同的规定,由此导致了法律适用上的冗繁,也不利于司法操作。提高对海上溢油事故的重视程度,动用一定的立法资源来有效应对各类溢油事故给海洋环境造成的损害,是此类事故发生后可依法积极响应的最佳途径。

五、结语

船舶溢油事故损害赔偿经历从不充分的人的利益损害赔偿到较充分的人的利益损害赔偿,再到海洋环境损害的赔偿。人类意识到,船舶溢油事故所损害的已不简单是“你的”或“我的”利益,而是包括了具有公共生态价值的海洋环境利益的损害。对这种损害的赔偿不是以往解决人的利益损害问题的侵权法理论可以解决的,这是司法实践中海洋环境损害赔偿容易受阻的理论根源。

海洋环境损害的特殊性要求法律在海洋环境损害的索赔主体、索赔范围、评估办法等方面都要突破原有的侵权法理论。诚然,发展了的海洋环境损害赔偿理论对已被人类发觉且可修复的受损环境意义重大,但那些未被人类发觉或不可修复的受损环境,又岂是人类“一厢情愿”的修复活动可以恢复原状的呢?!海洋环境损害赔偿毕竟是海洋环境保护的末端环节,人与自然和谐共存的理想应主要寄托于有效的事前预防来实现。

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