农村水库移民社会养老保险制度探讨

施国庆，陈 琛

（河海大学中国移民研究中心，210098，南京）

农村水库移民社会养老保险制度探讨

施国庆，陈 琛

（河海大学中国移民研究中心，210098，南京）

水库移民因为工程建设征地而丧失了赖以生存的土地，生产生活失去保障，生活水平恢复和发展面临巨大挑战。农村水库移民社会养老保险可作为国家建立并实施的社会保障制度和移民安置方式之一。通过对农村水库移民的社会养老保险制度的探讨，提出了水库农村移民社会养老保险设计的理论基础、影响因素、原则，对水库移民养老保险对象和需求进行分类，分析了养老保险金给付标准影响因素和养老保险金资金来源，讨论了养老保险基金的管理、运营、监管体制。

农村水库移民；移民安置方式；社会养老保险制度

水库移民是我国农民中的特殊群体。水库移民为了国家和社会的利益献出了世代居住和耕种的土地，在重建家园和转产就业中不仅精神上承受着巨大的冲击，生活上还要克服众多的困难，故他们应当老有所养。

伴随着社会主义市场经济体系建设，为解决农村水库移民安置面临的人多地少、移民安置环境容量限制等问题，考虑水库移民的可持续生计与生产生活水平恢复的需要，水库农村移民社会养老保险作为一种与时俱进的针对水库移民的社会保障制度应运而生，也是可供选择的一种针对老年人的移民安置方式，正在引起政府、社会和广大移民的广泛关注。水库移民养老保险制度的关键要素包括资金来源、保障对象、养老保险金的给付水平以及测定方式等。

建设征地造成的失地农民的社会养老保险制度建设研究已有相当成果。有些地方已经形成了比较完善的法规，在用失地农民的补偿金建立失地农民社会养老保险制度方面取得了实际进展，切实保障了失地农民的基本权益。但是，由于失地农民的社会养老保险制度主要适合于城市郊区征地产生的失地农民，具有每批人数较少、批次非常多、征地收益与养老保障责任主体均为当地政府的特点，同时，以失地农民交纳社会保障基金进入城市居民社会养老保险体系为主要形式，并不适合水库移民数量多、一次性安置、征地收益主体（水利水电开发建设单位）与移民养老保障责任主体不同的情况。

本文吸收和借鉴失地农民养老保险的有关研究成果，探讨水库农村移民社会养老保险制度构建问题。

一、移民养老保险的理论依据

1.卡尔多—希克斯标准

卡尔多—希克斯标准实质是假设一些社会成员经济状况改善的同时，并没有导致其他社会成员利益的受损，或者获益社会成员补偿了受损的其他人，则社会福利增加，这是衡量社会变革是否有益的原则标准。任何水利水电工程的建设对于水库所在地的移民来说都是一项重大的社会经济变迁，充满了机遇和挑战。要使移民分享水利水电开发的收益，必须由获益方在合理补偿利益受损移民的同时，还要分担他们未来的社会经济风险，为他们提供可以持续的生活和生计。在这一理论基础之上设计移民养老保险资金来源时，应当考虑到移民的养老保险资金来源于业主、地方政府和工程的受益者，从而保证移民从水利水电工程中获得必要的补偿和效益分享，以增加移民的社会福利。

2.马斯洛需求层次理论

美国人本主义心理学家马斯洛将需求划分成“生存、安全、社交、尊重、自我实现”五级层次的需求。生存是移民生活最先要求满足的需要。移民养老保险制度的建构首先应该满足超龄劳动者或者丧失劳动能力的移民日常生活最基本的需求，其方式是通过定期领取养老保险金来购买必要的日常生活用品，以满足生存需要。

3.生命周期假说

根据生命周期理论，劳动者一生的收入等于消费，故理性的消费者希望在其有生之年，把劳动期间积累的储蓄分配到终生来消费，在年老停止劳动后也能维持一定的消费水平。因此，移民劳动者可以在中青年收入较高时期，从收入中提取一部分进行储蓄，以备退出劳动期进入老年时生活所需，确保老年生活安定。

4.社会保障理论

从社会保障理论角度分析，我国现行的社会养老保险遵循由国家、集体和个人三者共同承担的经济原则。这是符合我国市场经济体系要求，也是经过众多西方发达国家检验的一种比较有效的资金筹集模式。这是设计水库移民社会养老保险制度的最基本的理论依据。在我国，大部分城镇居民养老保险金由国家、企业和个人共同出资，企业和个人共同负担养老保险金的30%，其余由国家财政承担。参考城镇社会养老保险金的缴纳原则，农村养老保险金亦由三部分组成。由于绝大部分水库移民是农民，没有工作单位来为其承担部分养老保险金。考虑到移民可分享水利水电工程效益，故水利水电工程业主需充当企业这一角色，承担一定的社会责任，承担的比例根据工程效益及其分配、地方政府财税增加情况并综合考虑安置地的居民生活水平合理确定；另一方面，移民村集体经济组织及移民家庭在搬迁时获得土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，这些费用除去用于新土地征地费等之后归个人所有。故移民个人和村集体经济组织有义务承担一定的养老保险费。这也符合社会公平原则。

二、水库移民社会养老保险制度设计

我国建立新型农村社会养老保险制度的基本思路是按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，采用“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”基本原则，逐步解决农村居民老有所养问题。水库移民养老保险制度设计也应当遵循这一基本思路，同时考虑移民的特殊性，设计适合农村移民的社会养老保险制度，同时与家庭养老、土地保障、社会救助等其他社会保障政策措施相配套，保障农村移民老年基本生活。

水库移民社会养老保险制度设计包括设计理论依据、影响因素、原则以及具体内容。在具体内容中又包含了两个方面养老保险金给付标准和养老保险金的资金来源。

1.设计原则

水库移民的社会养老保险是复杂的系统问题。构建水库移民社会养老保险制度时应当遵循以下原则：

（1）遵循有关法律、法规规定

水库移民的社会养老保险制度关系到水库移民在搬迁后的养老生活，也关系到水利水电事业的发展，故其设计必须在国家法律政策范围内进行。我国现阶段执行的有关水库移民主要相关政策包括 《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004 年）、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（2006 年）、《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发 〔2006〕17 号）、《劳动保障部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题通知》（劳社部发﹝2007﹞14号）、国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见 （国发〔2009〕32号）等。以上政策法规与水库移民的社会养老保障制度有关，所以在设计养老保险制度时首先应当有机地遵循这些政策法规。

（2）保障水平必须与当地的经济发展相一致

经济发展水平决定养老保障水平，社会保障是以经济发展所创造的可供进行再分配的社会财富作为基础的。因此，社会保障水平受到经济发展水平的限制，同时也必须适应当地的经济发展水平。这就要求在设计水库养老保险过程中必须考虑并客观分析安置地的经济发展水平，从农村移民实际出发，设计出的社会养老保险保障待遇标准、筹资标准和缴费标准必须符合当地的经济发展水平，不能超出或者落后于当地的经济发展水平，要与经济发展水平、移民收入水平及业主、移民所在集体经济组织、移民个人等各方面承受能力相适应。

（3）动态性原则

移民安置区的经济变动决定了移民社会养老保险保障水平不能一成不变，应具备一定的动态性。在社会经济快速发展的背景下必须考虑到养老保险保障水平的变动，利用动态模型测算的保障水平，使移民的生活在动态变化的社会经济发展中真正有所保障，真正分享到发展的成果。

（4）合理分担原则

移民个人及家庭、集体经济组织、中央和地方政府、业主应合理分担责任，权利与义务相对应；探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴、业主补助相结合的制度，实行社会统筹与个人账户相结合。

（5）特殊性原则

水库移民失去了赖以生存的土地，在搬迁安置和生产开发过程中会面临着经济、政治、社会以及环境等多方面风险。故设计水库移民社会养老保险制度时不能简单照搬农村或者城镇居民的社会养老保险模式，应以至少动态恢复移民的原有生活水平或者提高移民生活水平为宗旨，切实规避移民养老风险为原则，构建符合水库移民实际情况的养老保险制度。

（6）水库移民分享水利水电工程效益

水库移民为国家和社会的利益作出了巨大的牺牲，应该分享发展的利益，体现更多的社会性和福利性。移民尚应分享水利水电工程所产生巨大效益，可以从水利水电工程效益中提取一定比例资金建立基金用于移民养老保障。

（7）强制性原则

移民的社会养老保险制度是国家为保证移民的基本权益而实行的一种制度，由国家强制力保证实施。移民的社会保障制度之所以要具备强制性这一原则，主要是因为水库移民的养老保险制度是一项关系到全体移民利益的制度，如果仅仅以某一社会组织和成员的意愿来决定是否参与这一制度，势必会影响到移民群体的利益。水库淹没地区绝大部分都位于经济比较不发达的山区，由于经济发展的限制，大部分政府和农村集体经济组织往往不愿意为移民缴纳养老保险费，使得养老保险的社会保障作用丧失，仅仅成为农民的一种“储蓄理财”方式。所以，只有通过国家的强制力，借助于法律、法规，将一定时期、一定的移民养老保险制度加以规范，并使之对移民具有普遍的约束力时，才能够真正实现移民养老保险作用。对于农村移民基本养老保险，实行强制性原则；对于超过基本需要的部分，则采用政府主导和农民自愿相结合的方式，引导农村居民普遍参保，提高保障水平。

（8）属地管理原则

中央确定基本原则和主要政策，地方制订具体办法，对参保农村水库移民实行属地管理。

2.适用对象

（1）水库移民类别划分

根据年龄段和性别对参与养老保险的水库移民进行划分，将移民分为四类：被抚养人员、青壮年劳动力移民、保养移民、退休人员（见表1）。

（2）移民养老保险需求

不同年龄段人员对于养老保险的需求不同。一方面，劳动者在中年期因为生产能力比较高，收入水平也比较高，因此他们抵御风险能力也相对较高；但是在年轻和年老时，他们的生产能力和收入水平较低，抵御风险的能力自然较低。另一方面，年龄与疾病的发生率又成正比。所以，不同年龄段移民所面临养老风险不同，继而由风险带来的养老压力也不同。

（3）考虑需求差异的水库移民养老保险对象选择

不同年龄段移民享受养老保障待遇不同。不同年龄段移民养老需求不同，故在设立养老保险制度时应当考虑到这种需求的差别。针对不同群体，设立不同补助项目，构建一种多层次的社会养老保险保障水平（见表2）。对于现阶段没有养老保险压力的被抚养人员，在移民自愿选择安置方式的情况下，可以不将这部分群体纳入到移民养老保险体系中，给予他们一定的生活教育补助费。对于有点养老压力但养老需求不是十分迫切的青壮年劳动力，应将其纳入社会养老保险体系中，在达到法定的保养年龄或者退休年龄时，使其享受相应的保障待遇。此外也应当为他们提供免费的职业技能培训，提高这部分移民的劳动技能，提升其自身综合素质，增强其社会竞争力。对于保养人员，国家和业主应将其纳入最低生活保障制度体系，在达到法定退休年龄时令其领取养老保险金，不再领取最低生活保障金。可以针对中年无业人员、半就业人员建立一种与退休人员有一定待遇标准差异的“准养老”制度。对于达到退休年龄的移民按月领取养老保险金。对于残疾人员、完全丧失劳动能力人员建立提前进入养老制度。

3.给付标准测定

合理确定影响移民养老保险金给付标准的主要因素包括：

（1）食物消费支出

是移民的最低需求、最基本的需求，也是整个基本性因素中最核心的因素。对于食物消费支出的计算，一种方法可根据中国营养协会所推荐的低等或中等能量摄入标准确定食物清单和消费量，再根据移民的饮食习惯和安置地物价水平，计算出食物消费支出；另外一种方法可针对水库移民的饮食习惯列出基本食物清单，然后将满足移民基本生活的食物清单和平均日消费量或所需费用做详细地统计，计算每种食物的人均消费水平，再进行累加，得出食物需求。

（2）非食物消费支出

非食物性支出是在满足人最基本的生物需求基础上的扩展需求，包括衣着、居住（包含水费、电费、燃料费、日常生活用品、冬季取暖费）、家庭设备、医疗保健、交通通信、文化娱乐及其他指标。在计算该项指标时可以将移民的非食物支出项进行累加,再求得人均数量。

表1 移民不同年龄段划分

（3）参考性因素

引入安置区物价消费指数，以考虑物价变化的影响。养老保险金给付标准受物价水平的影响。养老保险金标准应随安置区物价水平的变化而变化,这才符合水库移民养老保险制度设计的动态原则。

4.资金来源

移民养老保险资金筹集遵循我国现行城镇社会养老保险原则，由国家、集体、个人三者共同承担，建立社会统筹账户和个人账户。根据上述原则，我国水库移民资金来源也采用社会统筹账户和个人账户结合的原则。根据效率与公平的原则，资金由国家、企业、个人三部分按比例承担。对于企业部分，由于我国移民大部分是偏远地区的农民，他们因水库淹没而丧失养老保险所需的土地。按照“谁受益，谁补偿”的原则、移民享受工程效益原则、卡尔多—希克斯理论，水利水电工程业主应当从工程的投产收益中提取一部分来负担。个人部分则由集体经济组织以及个人所获得的土地补偿费和安置补偿费来缴纳。所以移民的社会养老保险金主要来源于水利水电工程业主、移民个人以及村民集体经济组织和政府。

（1）个人缴付

移民个人缴费资金主要来源于三部分。一是按照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的有关规定确定的土地补偿费和安置补助费，补偿标准通常为16倍耕地年产值，可以按照人均指标提取出来，缴纳参保的老年移民养老保险金；二是国家对大中型水库农村移民每人每年发放的600元后期扶持资金，扶持期限为20年。这两项均作为个人缴付部分计入个人账户。

（2）政府补贴和集体补助

包括政府对新农合参保人全额支付新农保基础养老金，村集体对新农合参保人缴费给予补助，其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供的资助。国家或者地方政府对居民进入城镇居民养老保险体系的相关补贴。

（3）中央和地方政府专项补贴资金

国家政府资金主要来源于三方面：①水利水电工程建设与运行期间向国家和地方政府缴纳的营业税、增值税、资源税、个人所得税等税收收入中可提取一定的比例建立移民社会养老保险基金；②政府预算内投资、国债资金、扶贫资金、农业综合开发资金以及政府部门安排的各类建设基金和专项资金等，因水库建设而不需要向库区投入，转而用于移民社会养老保险资金补充；③政府用于农村居民养老保险财政专项支出。

（4）水利水电开发项目业主专项资金

移民安置是水利水电开发项目业主的责任。当征地补偿费用不足以保障老年移民养老保险费用时，应当从水利水电工程的发电、灌溉、供水、航运等所产生的经济效益中提取部分财务收益，配套用于水库移民社会保险专款专用的基金。

5.基金管理和运营

水库移民社会养老保险制度实施方案之一是将参保人员纳入安置地新型农村居民养老保险体系。其主要适用对象为搬迁前后均居住在农村，并且为农业户籍人口的移民，建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴等全部记入个人账户。新农保基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按有关规定实现保值增值。新农保基金根据所在省的规定进行管理。

表2 不同年龄段人员的补助方式

水库移民社会养老保险制度实施方案之二是将参保人员纳入安置地城镇居民养老保险体系。其主要适用对象为搬迁前为农业户籍移民人口但现已经居住在城市（镇）、或者进入城（集）镇安置的农业户籍移民人口，这些移民均需要将农业户口转为城市（镇）非农业户口。可以一次性先缴付养老基本金、再在一定期限内分年度交纳部分补充基金。采用统筹账户和个人账户结合的方式，实行分级管理。统筹账户资金纳入到省级社会统筹账户，个人账户资金则纳入安置地市级或者县级社保基金账户，并且应当标记账户性质。

第三种方案则是单独建立水库移民社会养老保险基金，独立运营和管理。运营模式有三种方案：第一种是集中垄断式，即由政府系统或者政府授权的公营机构集中运营基金；第二种是分散竞争式运营模式，它通常由政府根据法律规范的资格条件确定多家符合条件的私营机构运营基金，各机构之间允许竞争；第三种运营方式，即由政府部门成立专门负责水库移民社会养老保险基金的管理机构，政府管理机构将基金委托给商业银行管理，由商业银行负责选择符合条件的私营机构对基金进行投资，负责基金的保值增值，基金的所有权与经营权分离，基金的法人是政府社会保障基金管理机构，基金的保管人是商业银行，基金的投资人是符合条件的私营性投资机构。

6.基金的监管

如采用上述方案一、二，直接按照国家有关新农保和城镇居民养老保障管理体系。如采用方案三，则需要专门的监管体系，可建立以政府基金管理机构、移民代表、水利水电工程业主以及其他社会公益组织成员共同组成的监督委员会，监督基金的运营、管理和分配，维护各方的利益。同时，加强财政、审计、司法、监察部门和社会舆论部门的监督。

三、结 语

水库移民工作是水利水电事业发展中最重要的关键因素。水库移民的社会保障是实现“搬的出，稳的住，逐步能致富”目标的关键政策措施。水库移民养老保险安置方式是社会主义市场经济新形势下解决移民可持续发展的主要选择方案之一。探讨水库移民社会养老保险制度建构中的主要问题，是一项建设性探索研究，对促进水库移民工作的和谐发展意义重大。

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Discussion on countryside reservoir imm igrant society old-age insurance system

Shi Guoqing，Chen Chen

Due to the loss of land and security of production and living in land acquisition in project construction,the reservoir resettlement face great challenge of recovering production and livelihood.Social welfare system for rural reservoir resettlement,being a key measure of implementing social security system,can be used for migration resettlementmanagement.The basic theory,influential factors and principle designed for socialwelfare system for rural reservoir resettlement are worked out.The objects and needs of social welfare system for rural reservoir resettlement are classified.The influential factors for determining payment standard of retirement pension and sources of funding are investigated.Themanagement,operation and supervision of retirement pension funds are discussed.

rural reservoir resettlemen；mitigation resettlementmethod；socialwelfare system

D523.8

A

1000-1123（2011）02-0011-04

2009-11-16

2011-01-10

施国庆（1959—），男，教授，博士生导师，河海大学公共管理学院院长，中国移民研究中心主任，从事移民社会学、管理学研究。

国家社会科学基金重点项目《征地拆迁移民的社会稳定与社会管理的机制研究》（07ASH010）。

责任编辑 车小磊