湖北省水利工程项目实施代建制的实践与思考

赵金河，刘树庶

（湖北省水利厅建设处，430071，武汉）

湖北省水利工程项目实施代建制的实践与思考

赵金河，刘树庶

（湖北省水利厅建设处，430071，武汉）

政府投资；水利工程项目；代建制；实践

在政府投资水利项目中推行代建制，不仅可以有效地保证工程质量，提高政府投资效益，控制建设规模，节约投资，预防建筑工程中的腐败发生，而且对利用社会化专业机构管理水平，从源头上解决政府投资管理过程中的约束软化、项目建设单位专业管理经验不足、超投资风险防范制约机制缺失等问题，都具有现实意义。

湖北省近几年水利建设投资在国家扩大内需中一直保持较高水平，在大规模水利建设中现行的项目法人组建和建设管理模式暴露出一些深层次的问题。为规范水利建设管理行为，深入贯彻湖北省人民政府《关于进一步推进非经营性政府投资工程项目实施“代建制”的通知》精神，湖北省水利厅结合水利工程建设实际，在试点和借鉴其他相关行业经验以及深入调研的基础上，于2010年6月出台《湖北省水利工程建设项目实施代建制暂行办法》，在全省水利建设中大力推行实施代建制。

湖北水利工程代建制是指在项目实施阶段（初步设计或实施方案批复后）由代建单位负责项目的实施，严格控制项目投资、质量和工期，保证项目施工安全，竣工验收合格后移交给使用单位的制度。它采用招标投标等方式选择代建单位，由项目法人自行或委托招标代理机构对具备资质并备案通过的代建单位进行遴选，确定代建人。

一、实施代建制的主要内容

湖北省水利工程代建制的主要内容反映了代建项目建设过程中三方 (即项目法人、代建单位和使用单位)的职责划分、代建人性质的认定、代建人应承担的法律责任和责任赔偿、代建费用等，具体内容体现在《湖北省水利工程建设项目实施代建制暂行办法》中，主要有以下几个方面。

1．适用范围

政府总投资在200万元以上的水利工程建设项目，可以实施代建制。主要考虑当前水利工程建设和体制改革推行阶段过程的实际，规定具有一定的灵活性，既给项目法人是否选择代建制留有选择的空间，又给水行政主管部门对具体项目是否实行代建制留有控制余地。

2．选择代建单位的方式及条件

代建单位可通过招标和委托等方式进行选择。

代建单位资格要求根据项目大小不同。大型项目代建单位须具备监理甲级施工，设计行业甲级，施工总承包壹级及以上其中之一的资质。中小型项目代建单位须具备监理乙级及以上、设计行业乙级及以上、总承包贰级及以上其中之一的资质。同时，代建单位须在省级水行政主管部门备案，经审查合格，具备代建资格备案的单位，方可从事代建工作。

3．代建单位和使用单位的职责

代建制办法中使用单位是指项目建设期间的项目法人或在建设期间行使项目职责的运行管理单位。其职责是：提供工程项目代建的基础资料，负责相关协调工作；负责代建单位的招标投标工作，协助代建单位办理相关手续等；负责向代建单位拨付工程建设资金及代建费。

代建单位与使用单位根据中标结果或委托合同签订代建合同，严格执行合同管理。设计变更需按规定履行报批手续，对未经省级相应水行政主管部门批准的超规模、超标准建设要求，代建单位有权拒绝执行。代建单位须向使用单位书面报告工程建设施工、监理情况，控制工程进度、投资及质量、安全。严格执行相关财务制度，与承包人等签订廉政责任书，办理开工及质量监督手续，负责验收并负责档案资料的管理和移交。接受相关水行政主管部门的监督管理，定期向相关水行政主管部门和使用单位报送工程建设情况和资金使用情况。代建单位履行代建责任前，须向项目法人提交代建管理费的20%~30%作为履约保证金，具体数额在合同中约定。

4．代建服务费以及奖惩

代建服务费目前暂在项目概算的建设单位管理费中列支，且不低于建设单位管理费的70%。代建服务费的支付阶段及比例在代建合同中约定。项目竣工验收合格，竣工财务决算经主管部门审计审核批复后，决算投资比合同约定投资有结余的，代建单位可获得一定比例的奖励。

二、代建制的探索实践

柴湖镇安全饮水工程是湖北省水利行业第一个实行代建制的工程，也是一个实行代建制较为成功的范例。

柴湖镇安全饮水工程位于钟祥市南部，包括取水、输水、净水、供水和配套建筑物等工程，水厂规模为10 000m3/d。受钟祥市水利局（以下简称委托人）的委托，湖北华傲水利水电工程咨询中心（以下简称代建单位）承担该工程在初步设计批复后建设实施阶段（初步设计批复后至项目竣工验收）的代建工作。在工程建设管理过程中，代建单位根据法律法规和行业规程规范的要求，运用项目管理知识、方法和工具，建立了以组织保障为基础，以全要素系统管理和全过程动态管理为核心的科学项目管理体系，有效保证项目成功实施，防控建设领域腐败。

1．建立健全组织架构，明确组织职责与权限

在代建合同中，明确项目工程代建的主要内容：办理开工批复和工程实施的有关手续，组织工程监理、施工和材料设备采购的招标工作，工程相关合同的洽谈和签订工作（合同管理体系见图1），对合同进行全过程管理，参加工程中间验收和竣工验收，编制工程决算并负责工程竣工和相关资料的整理，负责向委托人报告工程进度及资金使用情况，负责参建各方的联系工作，协调工程保修期的相关工作。代建项目建设目标为：工程投资不超过已审批初步设计概算所列建设范围内工程投资总和；工程质量满足设计要求，符合国家、行业相关标准；满足设计工期要求。为保证合同目标的实现，代建单位建立了如图2的组织机构，提升项目规划管理能力，实施系统动态管理，及时组织制定规章制度，保证代建管理工作正常有序开展。

2．履行代建合同职责，精心组织工程实施

（1）强化管理，严把质量关

在项目实施过程中，各参建单位严格按照“代建单位负责，监理单位控制，施工单位保证，政府部门监督”的质量管理体系运作，认真落实各项质量管理措施，以工程质量为中心，全面加强工程质量管理。

在工程质量管理过程中，代建单位凭借多年形成的完善的质量管理制度和在质量控制方面的丰富经验，采取了以下具体措施：一是全面加强质量管理，及时组织设计、监理、施工单位进行设计交底，严格按批准的技术施工图施工，控制工程变更。二是督促监理单位检查施工单位质量保证体系的建立及施工质量三检制和各级人员质量责任制的落实情况，检查施工单位检测设备的到位情况，强调按章作业。三是审查监理单位编制的监理规划，检查监理机构的质量控制体系，检查监理人员的到位情况，督促监理单位现场监督以单元工程施工质量控制为基础，以工序控制为重点，实行单元工程开工签证制度，对原材料和工序控制等进行全方位跟踪监理、签证，保证施工质量始终处于受控状态。四是到施工现场检查和了解工程进展情况，掌握工程建设的变化，检查监理效果，及时发现问题，提出处理意见，并协调有关事宜。五是对工程建设中遇到的技术难题，及时召集参建单位会商，研究有效解决办法，在施工过程中多次组织召开质量方面问题的会议，确保工程建设质量。六是加强业务指导，在代建过程中，代建单位经常对代建部工作进行检查指导，及时指出工作中存在的薄弱环节，从总体上严格把关，防止代建工作中可能出现的漏洞，使代建工作处于有序、规范的状况。

依据相关规程规范和代建合同的要求，代建部主持了分部工程的验收工作。该工程项目单元工程、分部工程和单位工程的合格率均为100%，工程质量满足设计要求。

（2）周密计划，确保工期

图1 合同管理体系图

图2 组织机构框图

针对柴湖镇安全饮水工程建设时间紧、要求高的实际情况，代建部编制了切实可行的工程总进度目标，按照总体建设计划分解任务，合理制定合同工期，督促各中标单位按照合同要求，制定本标段不同时段的详细作业计划，计划必须严谨周密，充分考虑各种不利因素，留有余地，保证人员、设备、材料等资源按时进场，对工程实行日安排、月报告，实现合同工期目标。

在工程实施过程中，代建部每月定期召开工地会议督促各施工单位落实进度计划，检查监理单位的进度控制情况，并进行实际进度与计划进度对比，发现问题及时进行协调。对于协调难度大、有工程变更等情况的施工部位，代建部积极配合委托人及当地政府尽快协调解决，保证了工程的顺利进行。

（3）明确程序，保证资金安全

规范合同管理，严格结算和拨款程序。依据《中华人民共和国合同法》和工程建设合同范本，认真搞好与中标单位的商务谈判，签订施工合同，严格按合同要求执行，并严格违约处罚。督促委托人及时筹措资金，同时严格按照财务制度和有关程序进行资金拨付和结算，切实做到专款专用，专账专户，坚决杜绝计划外支出，保证资金安全。

图3 代建中资金支付流程

工程价款按实际完成的工程量进行结算，每月完成的工程量由施工单位上报，监理单位复核，代建部审核后报委托人审批，委托人同意后将工程款拨付给代建单位，代建单位支付施工单位工程款 （资金支付流程见图3）。在施工过程中发生的合同外项目和设计变更项目，实施前均报委托人同意，投资增减均经过委托人审批后执行。监理费的支付也需代建部审核后报委托人批准。由于在资金支付过程中实行了透明化操作和层层把关，因此避免了套取国有资金、腐败等违法违规行为，提高了资金的使用效率，效果良好。

三、几点思考

代建项目以建设速度快、质量效益好、资金安全证明了代建制管理模式的优越性。但由于代建制仍然在发展探索中，还存在一些问题，如委托人（或项目法人，下同）和代建单位之间的职责不清晰、不合理，合同协议内容不全面、不明确；代建市场管理体制不完善，法律法规不健全；委托人、代建单位、施工单位、监理单位以及行业主管部门对项目代建制的理解观念不一致，思想认识程度不同；政府部门、委托人和代建单位各自所追求的目的不同以及利益冲突等。为了顺利推行代建制，还要不断完善代建制度，进一步加大宣传贯彻、培训和执行力度，积极培育市场主体，积累总结代建制工作经验，合理划分代建过程中各方职责，不断提高代建单位工作水平。

1．完善法律制度

目前国家的法律法规在有关代建制方面还是空白，没有一个严谨、统一的概念，应明确代建制的概念、定位、适用范围、管理办法，确定代建项目服务应具备的管理能力、资质等级、技术力量等标准；建立代建招标制度，制定代建招标投标的程序、方法、标准等制度。水利管理部门也要完善代建单位资格确定备案制度、代建单位招标评标办法等配套制度。建议国家尽快出台工程建设项目代建制方面的法律法规，以保证地方管理部门在推行实施时有法可依，有法必依。

2．制定代建合同的标准范本

明确规定项目建设过程中合同各方的权利、义务和责任范围，规范各方行为和相互关系，确定各方在协议中的风险，内容应该涵盖项目全过程。

3．统一代建费用标准

目前批复的概算中没有对代建费单列，比如本项目的代建费是从建设管理费中支付的，委托人认为给多了，代建单位又觉得给少了，制定统一取费标准，防止代建工作质量达不到要求和市场恶意竞争。建议在概算编制中增加代建费编制规程和相关项目，并规定相关取费标准。

4．加强从业人员素质培养

代建单位属于“智力服务业”，这不仅要求从业人员有较高水准的专业知识，还要通晓有关法律、社会及相关科学知识，要有较强的语言表达能力、敏锐的思维能力和协调能力等，除此之外还要承担法律和社会责任。因此，要建立培训机构，解决培训经费，培养一批掌握国家经济政策法规、专业素质强、作风过得硬的代建单位队伍。

5．加大代建制的推行实施力度

代建制办法运用到湖北水利工程建设是新生事物，在具体实施和推行过程中，部分水行政主管部门对推行代建制不理解，对尝试代建制存在畏难情绪。因此，要加大代建制办法的宣传贯彻和推行力度，首先在省水利厅直属单位水利工程建设项目中大力推进实施，各市、州、县（市、区）及以下水利工程建设项目每年应按照一定的比例推进实施。

[1]钟明辉.水利工程实施代建制模式和方案探讨[J].中国水利，2007（6）.

[2]姬宏.水利工程建设实行代建制面临的问题及建议 [J].中国水利，2008（8）.

TV512

B

1000-1123（2011）02-0044-03

2010-11-28

赵金河（1961—），男，教授级高级工程师。

责任编辑 韦凤年 田灵燕