水电开发“政府主导+市场运作”模式探讨

冯志军，孙永健，李引转

（1.新华水利水电投资公司，100053，北京；2.江河机电装备工程有限公司，100070，北京）

水电开发“政府主导+市场运作”模式探讨

冯志军1，孙永健1，李引转2

（1.新华水利水电投资公司，100053，北京；2.江河机电装备工程有限公司，100070，北京）

水电建设；机制创新；新华水电

长期以来，新疆水利水电建设项目，如水库和水电站等一些公益性和准公益性项目，大多是以政府作为开发建设主体，从工程项目的规划、设计到建设等各环节进行统一管理，这种建设方式在当时对推进新疆水利水电事业的发展起到了很大的作用。随着国家西部大开发战略的进一步实施，中央召开了新疆工作座谈会，水利部也召开了全国水利援疆工作会议，如何贯彻落实中央关于新疆工作的战略决策，推进新疆跨越式发展，对新疆水利水电事业发展提出了新的要求。中央新疆工作座谈会明确提出，加快新疆经济发展，必须突出以水利建设为重点，集中力量抓好一批关系全局的基础设施和环境保护重大项目建设，构建“东联西出、西来东去”的欧亚大陆桥，保持天山南北的碧水、青山、蓝天。全国水利援疆工作会议也明确了水利援疆工作的总体要求，即要紧紧围绕中央推进新疆跨越式发展和长治久安的战略部署，充分发挥水利行业优势，坚持节约优先、合理开发、优化配置、强化管理、有效保护的原则，以水资源和水环境承载能力为基础，以水资源可持续利用为核心，以民生水利建设为重点，全方位加大水利援疆工作力度，加快构建骨干水利工程体系，着力夯实水利发展基础，大力推进水利富民兴牧工程，全面建设节水型社会，不断提高水资源利用效率和效益，为推进新疆跨越式发展和长治久安提供坚实的水利支撑和保障。这一要求为新疆水利水电事业发展指明了方向。

新疆地域辽阔，水资源区域分布与经济社会发展布局不匹配，供需矛盾突出，河道天然径流量年内分配极不均匀，大部分河流流程短，水量小，加大了水资源开发利用的难度。要实现新疆跨越式发展，加快水利水电建设，必须创新机制，采取“政府主导+市场运作”的建设模式，推进水利水电工程的建设。

一、“政府主导+市场运作”模式的特点及应注意的问题

“政府主导+市场运作”模式的优势在于有效地解决长期存在的裁判员和运动员之间的关系，充分发挥各自的职能，提高工作效率；尤其对具有一定公益性效益的水利水电工程，能够在政府正确的宏观指导前提下，让企业充分发挥自身的能动性，按照市场运作的模式进行公司化运营。使企业在“政府”的正确方向指导下，按照“市场”运作的模式，发挥其能动性，最大程度提高效率，获得最大的社会效益和经济效益。

采取“政府主导+市场运作”模式时应注意的问题：

①确保政府的主导地位。不管是跨流域的大型调水项目，还是一条河流某段的水利设施修建，均应在政府批准的规划范围内，并按相应的程序报批，在开发建设过程中要自觉接受各级政府和水行政主管部门及相关部门的检查指导和监督，以确保建设过程程序的合法性，工程质量、工程安全等符合国家的有关规定。

②确保市场化运作的顺利进行。水利水电工程项目的承接方作为项目的主体方，可按照市场运作方式对项目具体的公司结构设计、项目融资、设计、招标、建设、运营等方面按照市场化模式进行管理和运营。

③分工明确。政府从宏观的角度，根据行政区整体规划以及项目所在流域的整体规划，把握项目的定位，在具体实施环节中，政府起到协助和监督的作用。项目承接方从微观的角度，根据政府批复的项目建设指导意见，具体进行项目的建设、解决面临的问题，在政府的监督和协助下完成工程的建设任务。

④水利水电项目的后期运营也应按照 “政府主导+市场运作”的模式，充分发挥水利水电项目自身发展的能力，达到资源的合理有效配置和利用，减少资源浪费，促进当地经济社会发展。

二、按照“政府主导+市场运作”模式求发展

作为在新疆最大的水利水电开发参与企业之一，新华水利水电投资公司（以下简称“新华公司”）严格按照“政府主导+市场运作”模式在新疆开展水电事业。

2004年，新华公司按照“政府主导+市场运作”模式，在新疆维吾尔自治区政府和水利厅的主导下，按照市场模式自主融资出资成立新疆新华水利水电投资股份有限公司，并将其由一个小型发电企业转型成为新华公司在新疆区域的投资平台公司。截至目前，该公司已投产电站4座，装机容量110.5MW；在建电站4座，装机容量449 MW；当前规划项目30个，装机容量约3 700MW，总投资约330亿元。公司与国家开发银行新疆分行签署了《开发性金融合作协议》，成为专业的水电投资公司和新疆最大的水电开发企业之一。

在政府宏观指导下，新华公司近年来遵循市场化运作，形成了一套适应当地经济社会发展、区域协调的方法和措施，并通过合理有效地开发利用水资源，解决制约新疆进一步发展的水利“瓶颈”问题。

1.关注重点水利项目建设

作为全疆重点项目之一的阿尔塔什水利枢纽工程已由新华公司负责开发。阿尔塔什水利枢纽工程是叶尔羌河干流山区下游河段的控制性水利枢纽工程，该工程的兴建对于解决叶尔羌河流域灌区春旱缺水和防洪问题，保障各族人民的生命财产安全，协调好生活、生产和生态用水，缓解南疆地区用电紧缺矛盾，起到关键的作用。

2.结合地区特点制定行之有效的水资源开发利用规划

新华公司在每个项目的可研阶段，均综合考虑所在地区的行政规划方案及流域规划，结合当地的用水用电需求及经济社会发展状况，制定可研报告。对一些经济指标虽好，但生态牺牲过大的项目积极进行调整，寻找合适的开发方案，若无法对其进行调整，则果断放弃该项目的开发。

3.经济效益与社会效益并重

阿克苏地区位于新疆西部，经济主体以农业为主，相对于新疆北部地区，阿克苏地区受自然地理等诸多条件制约，经济社会发展相对滞后。因此在该地区进行水电建设，应当既考虑电站的经济效益，又考虑其所能带来的社会效益，并将这两个目标尽量最大化。新华公司在阿克苏地区投产的项目有塔尕克一级水电站和克孜尔水电站，工程的建设对于改变阿克苏地区经济社会面貌，促进西部地区、边远贫困地区、少数民族地区的发展具有十分重要的意义，对改善阿克苏地区的投资环境、促进经济建设都将起到积极的作用。

4.注重生态环境影响

水电站在建设期间及建设后的运营阶段，都会对水体产生一定影响。因此，在水电项目的初设及运营阶段，新华公司都十分重视生态环境的影响。以新华公司开发的冲乎尔水电站水库蓄水后，其库底遗留的部分污物、有机质、可溶盐分在短期内对水质产生了一定的不利影响，公司在工程运行中通过不断调整蓄水出水的稀释过程，将不利影响逐渐减小直至消失。

三、几点思考

新华公司在今后的水利援疆工作中，要抓住国家加大援疆力度的机遇，充分发挥公司自身的优势，积极参与到新疆水电资源的开发利用中，为新疆经济社会的发展作出应有的贡献。

①在开发大型水电项目的同时，应实施小水电区域开发，以此作为大型项目的有益补充。新华公司从一开始就确立了投资西部、开发小水电、以比较优势取胜、“数量换规模”的发展战略。随着大型水电项目可供开发数量的减少，新疆水利工作后期势必需要开发建设小水电，因此需要放眼长远，将大型项目同小水电项目统筹考虑。

②进一步强化区域管理平台。区域公司的设立为新华公司开发利用区域水资源提供了良好的平台，在今后的工作中，应当细化战略，加强动态管理，深入研究政策，优化发展环境，提高区域公司在区域发展中的作用。

③重视当地人才的选拔和培养。新疆地处边疆，条件相对艰苦，要加大对当地优秀人才的培养和使用，确保新疆项目的顺利进行。

[1]章曙明.新疆水资源开发利用问题与对策 [C]//新世纪、新机遇、新挑战——知识创新和高新技术产业发展（下册）.2001.

[2]沈永平.新疆水资源的特点及问题[J]. 冰川冻土，2002（3）.

[3]李兰奇，王新.新疆水资源利用与农业可持续发展分析[J].中国水利，2003（3）.

[4]丁双跃.把握水电开发机遇 促进水利事业发展[J].中国水利，2010（15）.

TV512

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1000-1123（2011）02-0029-02

2010-12-05

冯志军（1965—），男，高级工程师。

责任编辑 韦凤年