新型农村养老保险财政管理问题研究*——以某省会城市四个县区的改革试点为例

范永茂

一、问题的提出

农村养老保险是我国社会保险的重要组成部分，它是指农村户口人员支付一定的劳动所得，在达到法定年龄而退出社会劳动后，在养老期间得到养老金，用以保障基本生活需要的一种社会保险制度，其根本目的就是为了解决农村老人的晚年生活问题。我国的农村社会养老保险起步于20世纪80年代，在此之前很长时间，由于特殊的城乡二元制的养老制度的存在，除了极少数人能享受五保的福利待遇外，广大农村人口的养老问题主要还是靠家庭承担。但是80年代开始的农村养老保险的探索之路，90年代后期陷入了僵局。2003年，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，对于农村养老问题提出了方向性的要求，即农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合，有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。

与政策的滞后相比，我国农村社会形态处于快速转型期，农村城镇化速度加快，农村青壮年劳动力大量外流，使得传统的小农经济出现萎缩和分化，也使得农村家庭、社区和社会结构、功能开始瓦解或重组。并且，随着农村人口老龄化的趋势逐年加快，家庭储蓄养老的功能正在减弱，以家庭为主的养老模式已经不能适应现在农村养老的需求。加快建立农村社会化养老体系，成为保持农村社会稳定、构建和谐社会迫在眉睫的问题。

2009年8月，中国政府开始在全国推行新型农村社会养老保险(“新农保”)试点改革。建立新型农村社会养老保险制度，为农村居民提供老年基本生活保障，是中国政府继全面取消农业税、实行农业直接补贴、免除农村义务教育学杂费、建立新型农村合作医疗制度等改革之后的另一项重大的惠农政策，同时也是体现“公共财政，阳光普照”和国家朝着促进社会公平正义、破除城乡二元结构、逐步实现基本公共服务均等化的重大步骤。

目前，新型农村社会养老保险试点的主要内容包括两个方面:一是实行基础养老金和个人账户养老金相结合的养老待遇，国家财政全额支付最低标准基础养老金;二是实行个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资办法，地方财政对农民缴费实行补贴。中央财政对中西部地区最低标准基础养老金给予全额补助，对东部地区补助50%，以确保同一地区参保农民将来领取的基础养老金水平是相同的。地方财政也要对所有参保农民给予缴费补贴，对农村重度残疾人等困难群体代缴部分或全部最低标准保险费，对选择较高档次标准缴费的农民给予适当鼓励。农民个人账户养老金依据本人缴费数量和年限有所区分，多缴多得，长缴多得。与此同时，此项改革还要求中央财政和地方财政相结合的基础养老金必须到位，地方政府对农民个人缴费的补助必须到位，在国家财政困难的情况下，宁可压缩其他方面的开支，也要挤出钱来把这项试点改革做好。此项试点在2009年覆盖了全国10%的县(市、区、旗)，以后逐步扩大试点，到2020年前基本实现全覆盖。

新型农村养老保险作为一项时间跨度长、空间跨度广的再分配公共利益的政策，其试行阶段作用重大。各试点县、区所暴露出的问题和成功的经验，对下阶段“新农保”的全面推广有重要的探索价值。经过一年的试点，有的试点地区已经发现了“新农保”政策在运行中存在的若干问题。这项研究主要探讨“新农保”改革对中国地方政府管理的影响，特别是想发现“新农保”运行过程中出现的财政管理问题。比如，从财政管理的角度来说，这项改革是一项要求中央财政和地方财政相结合、共同参与的政策项目。那么，在目前分税制的体制下，中央和地方有着不同的财政能力，这项政策是否又会造成另一个“中央请客、地方买单”的情况?地方政府的配套财力是否足够?很多地方政府尚处于“吃饭财政”的状况，他们将如何处理这样的新政策?如果地方财力有困难，那么他们通过怎样的机制解决?这对政府间财政关系和财政管理的影响有哪些?“新农保”在各地区的进展情况怎样?它能否实现公共服务均等化的目标?

鉴于“新农保”是一个新的政策项目，暂时还没有大量的研究成果和政府公开公布的统计数据，所以本研究主要依靠定性访谈和政府相关文件，在养老保险与国家财政的基本关系的理论分析框架之内，通过对山西省太原市四个县、区的实地调查来进行案例研究，最后提出政策性建议。

二、养老保障与国家财政

养老保障是社会保障的主要组成部分，而社会保障作为政府财政转移性支出，又是政府最基本的财政分配内容之一。现代养老保障制度作为一种代际交换的社会化形式，直接影响着国民收入的分配和再分配，制约着经济积累、消费结构和国家财政收支水平。实际上，古典经济学的大师们就已经开始探索社会共同保障问题。谈到国家保障的理论渊源，首先要提到以施穆勒(Schmoller)、瓦格纳(Wagner)和布伦坦诺(Brentano)等为代表的德国新历史学派。他们认为，在进步的文明社会中，国家的公共职能应该不断扩大和增加，凡是个人努力达不到或不能顺利达到的目标，都应由国家承担。而后的学者如贝费里奇(Beveridge)①贝费里奇，牛津大学教授。1941年，英国成立以贝费里奇为主席的社会保险和相关服务部际协调委员会，着手制定社会保障计划。第二年贝费里奇提交了题为《社会保险和相关服务》的报告。他还曾经受英国内阁委托起草战后福利制度重建基本框架。勾画了影响深远的福利国家框架，他主张实行政府为主体的社会保险制度，促进社会稳定，并提出了“普遍性、最低需求、充分就业与费用共担”原则，其特点是不过分强调保险原则，主张福利的普遍性和统一性;不过分强调权利和义务的对等;将税收作为筹措保障资金的基本来源。具体来说，养老保障和财政有着如下几方面的关系:

(一)养老保障分配和财政分配有密切关系

政府养老保障职能的发挥，是以财政分配为其物质基础的。在市场经济条件下，财政的职能之一就是承担一定的社会保障任务。而在提供公共产品、弥补市场缺陷、调节收入差距、稳定社会等方面，社会保障分配和财政分配是一致的。虽然养老保障是财政分配的主要内容，但和财政分配比起来，“养老保障首先以公平为原则，与效率成负函数关系，实施力度越大，公平程度越高，对效率的否定性越强”②阎坤:《中国养老保障制度研究》，北京:中国社会科学出版社，2000年，第13，14，14，15页。。另外，养老保险分配具有广泛的社会性，其资金应由国家、企业(集体)、个人合理负担，而不是由国家财政全部包揽。

(二)养老保障收支对国家财政收支影响巨大

其一，从养老保险对财政收支结构的影响看，养老保险基金是一种社会消费基金，基金不足将增加财政负担，基金结余则可增加财政可支配资金并形成递延的消费基金，从而影响财政收支结构。同时，养老保障基金的规模也影响着财政的收支规模。“在国民收入一定的情况下，养老保障基金规模越大，财政集中的社会财富总量就要受到制约，二者存在此消彼长的关系。”③阎坤:《中国养老保障制度研究》，北京:中国社会科学出版社，2000年，第13，14，14，15页。如果养老基金支出的规模有变化，就会对财政负担总量和财政总规模发生影响。此外，养老基金来源于政府、企业(集体)和个人，这就对不同级别的政府、企业(集体)和个人产生不同的负担，进而对财政收入规模和结构又产生影响。

其二，从养老收支形式来看，不同的收支形式对财政也有不同影响。首先，养老收入有缴税、缴费和储蓄三种主要形式。很多国家都通过开征社会保障税的形式来筹集养老保障资金。“这样做的好处是，社会保障税具有强制性和固定性，能够纳入国家预算管理体系，有益于政府集中财力，更好地规划社会保障事业，调整收入分配政策，为发展积累资金。"④阎坤:《中国养老保障制度研究》，北京:中国社会科学出版社，2000年，第13，14，14，15页。以缴费的形式筹集养老保障资金，强制性较弱，资金筹集更多地需要依靠行政手段完成，同财政的关系也不太密切，有时会作为预算外资金进行管理。储蓄式的方式对财政影响最小，国家不需要承担财政直接开支，仅需要承担担保责任。其次，养老保障的支出形式有预算内支出和预算外支出。如果养老保障资金纳入到国家预算管理里面，养老保障支出就成了财政的重要支出内容，财政必须按照制度及时拨付支出。如果养老保障支出没有纳入国家财政预算管理内，其对财政的影响就比较小，国家预算只反映政府承担部分，可能只在养老保险基金出现入不敷出的情况下，财政才需要增加临时补贴或拨补。

(三)养老保障基金管理需要财政部门积极参与

首先，因为社会保障预算是国家财政进行宏观调控的手段，国家财政必须对养老保险基金予以管理。“国家财政对经济发展宏观调控的基本目标是实现总供给和总需求的平衡，而养老保障资金作为一种特定用途的专项资金，带有收支流量大、冲击性强的特点，其对国民经济影响很大，不仅危及总供求关系的平衡，也能影响到社会再生产的运营。”⑤阎坤:《中国养老保障制度研究》，北京:中国社会科学出版社，2000年，第13，14，14，15页。财政部门应参与养老保障基金的管理，引导养老保障资金的流向，规范和约束其用途，使社会总供求趋于平衡。其次，养老保障是政府实行的一项重要的社会政策，是实现社会再分配的重要途径，因此客观上需要国家的社会分配政策指导。财政部门是国家主要的分配职能部门，养老保障事业要想健康发展，就必须有国家财政分配政策的指导。财政部门必须从社会分配与再分配角度对养老保障事业进行管理和政策指导。再次，由于养老保障收支对财政影响很大，财政的总担保地位客观上要求财政部门必须积极参与养老保障事业的管理。“养老基金由不同级别的政府和个人以及社会共同负担，这实质上就包括了政府财政资金的转移。”①阎坤:《中国养老保障制度研究》，第16页。在养老保障基金入不敷出时，国家财政就需要采取措施给予补贴。因此，财政“只有参与到养老保障事业的管理，强化保障资金的预算约束和财务管理，变事后参与为事前管理，才能达到既管理好养老保障事业，又促进财政良性循环的目的”②阎坤:《中国养老保障制度研究》，第16页。。

三、“新农保”财政管理状况和问题讨论

国务院于2009年9月1日发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(国发［2009］32号)，正式启动了“新农保”在全国范围内的试点改革工作。山西省在2009年12月公布《山西省人民政府关于开展社会养老保险试点实施意见》(晋政发［2009］37号)，根据国务院的指导意见制定了本省开展“新农保”试点工作的意见。太原市根据国务院和山西省政府的文件，于2010年4月提出《太原市人民政府关于全面建立新型农村养老保险制度的实施意见》(并政发［2010］14号)，目标是在2010年全面启动“新农保”，基本实现全市范围内农村适龄居民的全覆盖。到2010年9月，“新农保”在该市的全部十个县、区、市全面展开，并且有一县、一区和一市共三个县级单位成为首批国家“新农保”试点县(市、区)。本研究的数据信息就来自对太原市农村社会保险基金管理中心和四个县、区的实地调研考察，其中包括两个国家试点县(区)和两个地方自费改革试点区。这四个地方政府财政状况也不相同，有的财政收入较好，有的收入较差，具有一定的样本代表性，文中将用A、B、C、D四个字母代替。本文将从三个主要方面讨论“新农保”的管理问题。

(一)基金筹集和养老金待遇的不均衡问题

“新农保”实行社会统筹和个人账户相结合，基金来自于个人缴费、集体补助和政府补贴。

个人缴费方面，参加“新农保”的农村居民按规定缴纳养老保险费。缴费标准为每年100元、200元、300元、400元、500元五个档次。太原市要求各县(区、市)可根据实际情况增设缴费档次，但最高不超过1000元。参保人自主选择缴费档次，多缴多得。

集体补助方面，该市鼓励有条件的集体对参保人缴费给予补贴。补贴标准由村民委员会召开村民会议确定。政府鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。

政府补贴方面，地方政府的补贴分为基础养老金补贴(出口补)和缴费补贴(入口补)两部分。

政府对符合领取条件(年满60岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇)的人员全额支付“新农保”基础养老金，每人每月55元。国家或省级试点县(市、区)基础养老金由中央或省级财政金额补贴;未列入国家级或省级试点县(市、区)的基础养老金由市、县(市、区)两级财政共同全额补贴，其中市级财政每人每月补助35元，县级财政每人每月补助20元。县(市、区)政府可以根据本级财力适当提高基础养老金标准。

市政府对参保人个人缴费每人每年10元补贴，县(市、区)政府对参保人个人缴费分别给予缴费100元补20元、缴200元补25元、缴300元补30元、缴400元补35元、缴500元及其以上补40元。有条件的地方可以适当提高补贴标准。

尽管市级政府在参考国务院和省政府的指导意见后制定了政府补贴的标准，但四个参与调研的县级政府在具体执行出口补和入口补的标准上都不尽相同，如表1和表2所示。

表1 “新农保”基础养老金(每人每月)来源表(单位:元)

表2 参保人员保险基金(每人每年)来源表(单位:元)

上述统计数据可以清晰反映出生活在同一城市但不同县、区的农民在待遇上有着很明显的差距，产生了事实上的养老保险不均衡。这种不均衡既存在于国家试点和非试点县、区之间，也存在于自身财政状况不相同的地区之间。造成这种不均衡的原因是多方面的，首先是试点和非试点地区的待遇不一样。但更重要的是“新农保”与过去以个人缴费为主、完全依靠个人账户的农村社会养老保险(“旧农保”)相比，管理权力从市级政府下放到县级政府。“新农保”基金暂时实行县级管理，并以县级为核算平衡单位，各县自主管理、制定补贴政策。这样一来，由于县级财力的差异，造成了补贴基数的不平衡，也就导致了参保农民虽同在一片蓝天下，但待遇不同。除了县级政府的财力差异外，村集体经济的差异也是造成同一县内村与村之间保险待遇不平衡的重要原因。以B区为例，该区有的村在“城中村”改造过程中，通过集体土地的转让和接受开发商的高额开发费，自身的集体经济实力很强大，就可以给本村的参保人员提供更高标准的补贴待遇。这种差异引发了中国城镇化进程中的新矛盾和新问题，因为村集体经济对“新农保”的补贴稳定性相对政府补贴来说要差很多。比如，实行“村”(村民委员会)改“居”(居民委员会)后，村集体所拥有的土地这样一大块资产变为了国有，村集体就少了一项很重要的收入来源，以后它们还拿什么给“新农保”提供补贴就是一个问题了。由此而衍生的另一个问题是，在“新农保”处于试行的阶段，村委会的干部可以利用推行“新农保”的时机在村委会换届时吸引村民的选票。比如有的村在换届时，现任的村干部就可以承诺凡参与“新农保”村民，村集体经济给予相当数额的补贴，以换取村民对其竞选连任的支持。这样，一个普惠性的公共政策问题就和农村基层政权和社会稳定问题发生了联系，一个经济性问题就演变成了政治性问题。

(二)运行机构的成本费用问题

“新农保”要求加强农保经办机构能力建设，建立市、县(市、区)、乡镇(街道办事处)和行政村四级农保经办机构管理体系。调研的四个县、区都在本级劳动和社会保障局设立了专门的农保管理中心，负责建立农村居民参保档案，记录农村居民参保缴费和领取待遇情况，也负责保费收缴、支付和其他管理工作。这些农保经办机构人员的工资和工作经费由同级财政根据工作实际需要安排，纳入财政预算，不从“新农保”基金中开支。除了县级政府设立的经办中心外，乡镇(街道办)也设立了农保站作为固定的农保业务办公场所，各村还设立了农保代办员。通过配备必要的人员和设备，“新农保”建立了与服务人群和业务量挂钩的经费保障机制。在预算上，“新农保经费”原则上按照每位服务对象每年补助3—5元的标准纳入县级财政年度预算，并通过购买服务的方式，解决基层经办人员的开支问题。

除了机构建立的要求外，“新农保”也要求建立覆盖市、县(市、区)、乡镇(街道办事处)和行政村的计算机网络系统，使用全国统一的“新农保”信息管理系统，把“新农保”信息网络建设纳入到社会保障信息管理系统(金保工程)建设。“新农保”还要求大力推行社会保障卡来加强管理。

在基金管理方面，“新农保”基金纳入县(市、区)社会保障财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算，按规定实现保值增值。保险基金收不抵支时，由县级政府财政承担。县级农保经办机构设立“新农保”基金收入户和支出户，用于“新农保”保费收入和养老保险金的发放。各级人力资源和社会保障部门负责落实“新农保”基金管理职责，负责制定和完善新农保各项业务管理规章制度，规范业务程序，建立健全内控制度和基金稽核制度，完善基金筹集、上解、划拨、发放等环节的监督和检查机制，并定期披露“新农保”基金筹集、支付信息。

上述的“新农保”管理工作要求地方政府必须建立和逐步完善一套良好的运行机制，而这必然要给县级政府带来新的费用成本。除了对适龄农村老人进行基础养老金的出口补贴和参与农民的入口补贴外，县级政府还必须对设立在县级政府和县级政府以下的农保经办机构和人员从本级财政里安排预算，其费用应包括运行成本、入口补贴和出口补贴三项内容。我们以C区为例考察“新农保”的运行费用，因为C区在四个调查的县、区中既未列入国家级试点地区，也是财政收入较差的地区，它在整个太原市内财政收入水平属于中下。但从全国范围来看，财政状况比该区还差的县、区不在少数，因此该区在统计分布上具有中位数的特征，基本能代表多数县、区的一般情况。下表计算了该区运行“新农保”的基本成本:

表3 C区“新农保”运行成本

经过粗略计算:其一，C区开展“新农保”，至少需要84万的运行费用。其二，从对参保人员的入口补贴看，该区截止2010年8月有约77，000名参保农民，如果按照最低的补贴标准计算，即每个农民缴费100元区政府每年补贴20元，区政府一年需要:77，000人×20元/人=1，540，000元，约为160万。其三，从对60岁以上老年人的基础养老金出口补贴看，该区有约12，000名适龄老年人可以领取基础养老金，每人每月接受区政府的20元补贴，那区政府一年需要:12，000人×20元/月×12月=2，880，000元，近300万。上述三项合计:运行成本+入口补贴+出口补贴=84万+160万+300万=544万。

该区一年要为“新农保”至少准备544万预算资金。2009年该区的可用财力大约为1.4亿元，“新农保”的预算占到了可用财力的约3.6%。同时，“新农保”还要求建立起从县政府到村的“新农保”计算机信息网络系统，根据该区劳动部门估计，网络建设的软件费用至少要20—30万元，如果加上硬件设备、人员培训、设备保障等其他支出，“新农保”所需要的费用一年最少要600万元，肯定超过了该区可支配财力的4%。

实际上，一年500万的“新农保”开支已经给该区带来了一定的财政压力。劳动部门的预算申请得不到区政府和区财政局的足额批复。有的工作人员反映一项涉及“新农保”80万元的预算申请，最后只能批下来18万元，而且已经达到了区政府能够批复拨款的最大极限。但是，“新农保”作为一项重要的惠农工程，要在全市范围推广，并且县级政府要力争达到上级政府规定的2010年各县、区80%的农民参保率，那么，县级政府在面临这个刚性的政治任务时，就必须从其他渠道筹集资金。地方政府可以通过向本地有实力的私营企业家筹资，通过社会性资金的周转，暂时解决“新农保”资金的困难。但从C区的情况看，该区产业经济在转型，很多民营能源型企业在整合重组，无法给政府筹资提供帮助，这样就对筹资带来了不少困难，也影响到了地方官员开展“新农保”工作的积极性。从全国范围看，财政状况不如C区的县级政府还有很多，他们也必将面临在推进“新农保”过程中更为严峻的财政压力和困难。可见，财权不充分的属地化公共服务供给，既会限制地方政府公共服务的能力与积极性，也会扩大地区间的差距。

此外，“新农保”还有隐形的运行成本开支。比如“新农保”要求通过社保卡和银行卡实现对参保人员的基金管理。中国农村地区的主要金融机构是中国农业银行和农村信用社。后者在农村分布较为广泛，能方便参保农民，但有关规定要求政府基金只能存放在四大国有商业银行，而它们在农村地区普遍缺乏商业网点，即便是农业银行也不可能遍布每个乡和每个村。银行网点的不到位，给农保基金的收缴和发放带来了很大的不便，有的地方政府只能临时通过邮政储蓄和农村信用社代发养老金，或者派工作人员下乡进村发放养老金。这必然又造成“新农保”管理的额外成本，特别是那些面积更大、更贫穷的县、区，这样的工作成本更高。

(三)相关制度衔接问题

“新农保”之前，我国农村地区实行的是以个人缴费为主、完全依靠个人账户的“旧农保”制度，“旧农保”的主管部门是民政部门，县级政府的“旧农保”管理由市级政府统一安排。除此以外，广大农村地区还存在其他涉及农村居民的社会保障政策，比如被征地农民社会保障、农村五保户供养、农村计划生育家庭扶助政策、农村幼儿教师社会保障政策、农村最低生活保障制度等。所有这些涉及到农村居民的政策应该和“新农保”政策有合适的对接和过渡，或者应该做到政策的统一。从目前国家、省、市制定的“新农保”实施意见来看，也只是提到对“旧农保”，要在妥善处理基金债权问题的基础上，做好与“新农保”制度衔接。“新农保”与城镇职工基本养老保险等其他养老保险制度的衔接办法，由人力资源和社会保障部会同财政部制定。“新农保”与其他农村社会保障制度的衔接工作，由人力资源和社会保障部、财政部会同有关部门研究制定具体办法。事实上，具体的政策衔接办法和相关规定并未出台，这就在实际工作中带来很多问题。

比如，在新、旧农保的衔接问题上，“旧农保”政策规定50周岁、55周岁、60周岁的参保农民都可以协议领取养老金，“新农保”政策规定不分男女均为60周岁开始领取养老金，政策的差异使得部分县、区参与到“旧农保”的人员从2009年1月以来未能享受“旧农保”待遇。另外，“旧农保”的基金存款利息较高，为12%，而“新农保”的存款利息仅为2.25%。因为国家财政金融政策的变化和银行利息的降低，使得加入“旧农保”的参保人员遭受了经济损失，损害了政府在农民中的信用，也给“新农保”的开展工作带来了一定阻力。而且，新、旧农保的管理机构不同，“旧农保”的主管部门是民政部门，“新农保”的主管部门是劳动部门，特别是县、区的劳动部门。从调查的情况看，“旧农保”基金里的大量结余全部转到了市级政府的农保基金管理中心，县级“新农保”的管理部门无法使用这笔基金，降低了农保基金的使用率。

再如，在“新农保”和城镇职工养老保险的衔接上，“新农保”要求农民回到户籍所在地参与“新农保”并缴纳费用。但是农村地区有大量青壮年劳动力进入城市工作。由于城镇职工养老保险的保障水平要明显高于农村社会保障水平，进城工作的农民工可以选择加入城市职工养老保险或其他商业保险。这样，一个农民可以在两地加入社会保险，形成“投资养老”。一个居民应该只享受一套养老保险，如果享受两套养老保险，这对国家财政来说也是一种资源浪费。

又如，“新农保”和被征地农民以及“城中村”改造后的农民养老政策的衔接也没有到位。“城中村”改造后，农民仅仅是户口的转移，其对农民的影响也仅仅是户口本上身份牌的变化，这部分农民不能参加城镇职工养老保险，不能享受城镇居民最低生活保障待遇，同时又无法参加农村养老保险，他们的养老反而成了政策的盲区。在“村改居”后，有些非农业人口也希望参加“新农保”，这里也没有相关的政策规定。所以，彻底消除城乡二元制社会是个漫长的过程，如果政策衔接问题处理不好，又有可能加剧城乡二元差距。

四、初步总结

我们在调查中发现:越是相对贫困落后的乡村，特别是比较偏远的山区农村，农民参加“新农保”的热情和积极性越高。以D区为例，在方案出台的三个多月里，就有90%的山区农民参加了“新农保”，而且在缴保费用时尽可能以较高档次的标准缴纳，有的中老年农民还为他们的智障子女代缴了费用。与此同时，D区的政府也在对农民的入、出口补助方面尽可能提高了标准，使该区的参保农民享有的待遇超过了国家和省、市政府现行的标准。这种现象说明:国家推行的“新农保”政策，尽管尚有进一步完善的空间，但业已受到贫困地区农民的欢迎。这项改革举措符合我国现阶段的基本国情，国家关于“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的方针有一定的实用价值。以太原市为例，尽管2009年全市农民的人均年收入超过了7，000元，但仍有1/3的贫困乡村人均收入在2，000元左右，与富裕农村人均收入差距比为1∶3，与城镇居民的人均收入差距比为1∶6。这些贫困乡村的农民短期内实现“自身养老”是很困难的。因此，政府出面解决养老问题，并且还给农民较大额度的补助，他们就感觉到“久旱逢甘露”，终于享受到公共财政的阳光普照。对于有觉悟、财力状况好的地方政府来说，他们也认识到这是一次转变政府职能、促进和谐社会建设的极好时机。正如D区政府一位副区长所说:我们过去也想为农民办好事，但苦于财力所限，只是“心有余而力不足”;现在财力增加了，拿出一块资金来实施“以城带乡”、“以工补农”，还能补助得起。更有一些县、区干部认为:由政府主办“新农保”，不仅使农民心里有了“谱”，有了“靠”，而且将会对农村的社会建设产生深远的战略意义。比如，对改变农民传统的“养儿防老”旧观念，促进计划生育基本国策的落实，乃至统筹解决人口、资源、环境问题，“新农保”的推行都有积极的作用。有鉴于此，我们认为，对目前正在试点的“新农保”，包括地方自费改革的“新农保”试点工作应当认真总结，使之日臻完善，并尽可能地扩大改革试点的比例，争取早日在全国范围内做到“广覆盖、可持续”。

与此同时，我们在调查中也感到，“新农保”作为一项新形势下的改革新举措，在我国不同地区试点的时间毕竟不长，在实施过程中不可避免地要涉及到新旧体制和运行机制的矛盾、碰撞与对接问题，更有可能出现前所未有的新情况和新问题。比如，“新农保”采取缴费型给付确定的养老保险模式①［美］劳伦斯·汤普森著，孙树菡等译:《老而弥智——养老保险经济学》，北京:中国劳动社会保障出版社，2003 年，第90，96 页。，这种模式强调养老金待遇与个人缴费相关联，即农民只有参加养老保险计划并且达到政策规定的最低缴费年限后才有资格领取养老金。从国外的经验看，建立个人帐户，将参与这一计划的成员过去的缴费和未来所能享受的养老保险待遇挂钩成为了一种趋势②［美］劳伦斯·汤普森著，孙树菡等译:《老而弥智——养老保险经济学》，北京:中国劳动社会保障出版社，2003 年，第90，96 页。。虽然将参与这一计划的农民过去的缴费与未来所能享受到的养老金待遇挂钩，体现了“个人应当承担更多责任”的“有弹性”原则精神，但也或多或少隐含着削弱养老保险体制通过再分配政策而促进社会和谐团结的作用。再如，“新农保”政策在实施过程中还不同程度地存在“上级易请政策客，下级难买配套单”的现象，因为就目前地方政府的财力而言，事实上的差距很大，特别是对一些贫困地区的县级政府来说，筹集配套资金仍然是个很大的问题。如果上级政府特别是中央财政转移支付不倾斜，就很难解决公共服务不均等和地区间的差异性，而这也使得养老保险违背以公平为主的原则。此外，“新农保”的实施还存在与金融政策的衔接以及与其他福利政策的统筹协调等问题。

进一步完善”新农保”政策，可以考虑从如下几方面推进:

第一，由于中央与地方的事权财权划分并没有根本的变化，地方财力有限和政府间财力不均问题依然突出，因此进一步完善财政转移支付制度、加大转移支付力度，就成为推进养老保险服务均等化的必然选择。上级政府要更多地发挥转移支付“填平补齐”的作用，做到在一个地区内养老待遇基本平衡。尤其在一个省内，省级政府应该在全省范围内加大转移支付，弥合各地市之间的差距。中央财政应该对减少全国各地之间的差距发挥更积极的作用，在做到“公共财政，阳光普照”的同时，更要注重“公共财政，阳光普惠”。

第二，财政部门应该更积极地介入到“新农保”的基金管理工作中。现在的“新农保”管理主要依靠劳动部门，鉴于农村养老基金和财政的密切关系，财政部门应该逐步成为“新农保”基金的主要管理和监督部门。财政部门管理、监督农保基金可以使基金运行、使用更健康，也能较容易地理顺养老保险政策和财政金融政策的衔接。

第三，养老保险的改革方向应该和构建普惠的、城乡一体的社会保障政策体系一致，最终达到以制度统一实现公民平等享有公共服务的社会权利。目前，要统一“新农保”和其他涉及农村居民养老保险的政策，保证不同的政策制度要一致，避免养老保险“多龙治水”的局面。同时，政策的制定要有利于社会各界包括权力机关对“新农保”管理的监督，给农民提供有效的政策反馈渠道。

第四，在财政管理上，“新农保”要考虑出口，兼顾入口，以人口流入地为主，加大财政支持力度。基本的政策指导应定在出口补贴上，制定不低于农村低保标准的待遇，在考虑农村居民实际收入和县、区政府实际财力的情况下，逐步提高养老待遇和补贴标准。在财政支出的存量结构方面建立制度化、弹性化的公共财政投入增长机制。通过深化外部的政府间财政税收体制，增强地方政府财政能力，使得一级政府有一级财政的阳光点，有能力做到“公共财政，阳光普照”。

第五，“新农保”是一项政策性和业务性都很强的工作，大量工作需要依靠乡、村两级政权，依靠农村集体经济。所以，在鼓励大力发展农村集体经济的同时，政策执行也要坚持走群众路线，通过民主管理，依靠农民、依靠“两委”(村党支部和村民委员会)，才能降低运行成本，落实好这项惠民工程。