地方治理与人力塑造*——试论抗战时期广东省新县制的实施与干部训练

化贯军

抗战时期，国民政府实施新县制。从治理的角度看，这是一种新型的统治方式。要实现地方的有效治理，必须经由健全的人事配置及有效运作来实现。因此，地方行政干部之训练，其学员来源、训练实施、训后运用及实际效果等，不仅与政府体制、地方行政息息相关，而且与吏治状况密切相连。

干部训练，相当于日后的公务员培训，是指国家通过各级机关，依据法律、法规的规定，为增进新进或现任干部的素质和技能，运用一定形式和方法，有计划、有组织地对其进行定期或不定期的培养和训练。国民党从其“一大”后开始，即不断开设各种训练班、讲习所，从中央到地方，应当说积累了一定的经验。由于新县制实施，在“行新政用新人”、“干部决定一切”的时潮感召下，受训对象不断扩大，由各省党政军的干部而至县以下各级行政人员直至乡镇保甲长，行政干部训练，成为当政者的切要急务①苏惠铿:《论今后训练之主要课题》，《地方行政》(季刊)第2卷第2期，广东省地方行政干部训练委员会、地方行政干部训练团出版，1941年6月30日，第98页。，训练工作的重要性日益凸显。

对重庆国民政府时期的干部训练，尤其是地方干部训练的研究，囿于资料散佚，未引起学界足够重视，迄今未见专著问世②据笔者所知，目前国内外对于国民政府时期干部训练的研究，还处于起步阶段。相关成果主要有:Julia C.Strauss，Xingzheng Sanlianzhi(The triple linked system)and Xunlian(Training):Modes of Government Administration during the Sino-Japanese War.Bulletin of the Chinese Society for Military History Studies，1997，3;黄宗华:《论国民党的干部训练政策》，《求索》2010年第2期;孟静:《民国河北省训练团评析》，河北师范大学2006年硕士论文;崔占龙:《抗日战争时期广东的干部训练》，暨南大学2006年硕士论文;冯启宏:《抗战时期中国国民党的干部训练:以中央训练团为中心的探讨(1938—1945)》，台湾政治大学史学研究所2004年博士论文。;至于干部训练与新县制的关联，亦无专文研究。故厘清相关事实，不仅有助于加深对干部训练与吏治、行政效率的关系的理解，亦可以扩展对民国制度变革中人事问题的认识。基于此，本文以抗战时期广东省国统区的干部训练为切入点，着重探讨其训练实况、对新县制乃至“抗战建国”的影响。

一、广东省干部人才的匮乏与新县制的实施

1938年广州及珠三角地区沦陷，省府播迁，抗战形势日益严峻，“抗战以来，环顾省内外，汉奸辈出，贪污愈炽，土豪变本加厉，顺民比比皆是，正气之消沉极矣”①李汉魂著，朱振声编:《李汉魂将军日记》上集第1册，香港:联艺印刷有限公司，1975年，第241页。。因此，大量训练干部，以造就执行“抗战建国”的中坚力量迫在眉睫。

历史上之治乱，每多系于地方政治的良窳。孙中山视地方自治为建国的础石，订定《地方自治开始实行法》和《国民政府建国大纲》以为地方自治的圭臬。1939年9月国民政府行政院颁布《县各级组织纲要》，各省开始实行新县制，企图改变过去“头重脚轻”的政制乱象，注重基层政权的建设，以奠立地方自治根基，加强抗战建国的基础。当然，新县制的实施及干部训练，亦是国民党政府加强对地方控制的重要政治措施。抗战全面爆发后，中共利用广东各派系的矛盾，迅速在各地相继建立了一些根据地，甚至建立了基层政权，这种趋势严重威胁了国民党广东省当局的地位及合法性。当局为使其政权体系自上而下层层衔接，实施新县制，行新政，用新人，就当时来说，短期干部训练正是造就人才的最佳途径。当局希望通过这种新县制及随之的干训，以凸显自己的开明形象，而抵消中共政权在广东省国统区的影响。

广东实施新县制，是从1940年4月1日开始，计曲江等29县开始实施，云浮等44县1941年开始实施，花县1942年开始实施，南海等33县因沦陷或战事影响推迟实施②《广东的新县制》，《广东一月间》12月号，广东通讯社出版，1942年1月15日，第13—15页。。

新县制固然“法良意美”，但其能否有效实施，人才问题至为重要。新县制实施中，各省在推行中存在的问题有两个:财政健全与否和基层干部素质优劣。经费为一切事业之母，健全财政是推行新政的基本条件，毋庸质疑;然而如何善于运用财政，归根到底，决定还是在人，所以核心是基层干部健全与否的问题③李世安:《新县制的实施与干部训练》，《地方行政》(季刊)第2卷第2期，广东省地方行政干部训练委员会、地方行政干部训练团出版，1941年6月30日，第77页。。而当时新县制所需的干部人才，量与质均甚贫乏。

首先，是地方干部“量”的问题。新县制采行县乡两级制，而以保甲为乡镇之构成组织。区级，于原则上废止，惟面积过大的县或有特殊情形者，仍得分区设署，但其仅为县政府之辅助机关，失去地方行政之一级的地位。这样一来，县府和乡镇保甲人事都要扩充。

依照《县各级组织纲要》的规定，关于县政府的用人:县政府的秘书、科长、指导员、督学、警佐、科员、技士、技佐、事务员、巡官，其名额、等级及编制，由省政府依县之等次及实际需要拟定。而关于县政府的设科:设民政、财政、教育、建设、军事、地政、社会各科，比照从前添设了军事、地政、社会三科，虽然纲要规定设科的多寡及其执掌分配，由各省政府依县的等次及实际需要拟定，不一定每县都设七科，但如全国或广东省各县都推行新县制④广东省当时根据实际需要把县划分为五等，第一、二、三等县设置五科，四等县设置四科，五等县设置三科。《广东省县各级组织纲要实施计划》，《新县制研究》，“附录”，广东省政府秘书处编印，1940年，第24页。，那么设七科的县份，应当不在少数，这样一批人才须在短时间物色出来。关于区者，区署得设指导员2人至5人，分掌民政、财政、教育、建设、军事等事项，俾省县政府斟酌事实需要，有自由裁量之余地。就乡镇组织而论，乡(镇)公所除置乡(镇)长1人，副镇长1人至2人外，得分设民政、警卫、经济、文化四股。每股设主任1人，干事若干人，须有1人专办户籍，由副乡(镇)长及乡(镇)中心小学校教员分别担任。保办公处置保长1人，副保长1人，干事2－4人，掌理民政、警卫、经济、文化各事务，由副保长和国民学校教员分别担任。最底层的是甲，每甲置甲长1人。乡镇、区和县所需的人才数量，当时据估计，全国共需县政工作人员一千多万人①《县各级组织纲要》，《训练月刊》创刊号，“新县制专号”，重庆:中央训练团发行，1940年7月1日，第147—150页;何吏衡:《县各级组织纲要之特质及其实施问题》，《现代读物》第5卷第1期，重庆:现代读物社发行，1940年，第39—40页。。广东省所需基层干部至少亦在20万以上，以应广东实施新政的需要②李世安:《新县制的实施与干部训练》，《地方行政》(季刊)第2卷第2期，广东省地方行政干部训练委员会、地方行政干部训练团出版，1941年6月30日，第77页。。

其次，是干部“质”的问题。一种政制能否有效运转，一则是它能否适应实际环境的需要，二则在于推行的“人”的条件如何。有制度而无运作制度的人，或虽有，而其素质不足适应其要求，都无法使此制度良好运作。蒋介石在《确定县各级组织问题》的讲词中就指出:“惟有治法，仍赖有治人。”③蒋介石:《确定县各级组织问题》，载刘振东主编，焦如桥编辑:《县政资料汇编》上册，重庆:中央政治学校研究部发行，1939年，第115页。因此，新县制中干部问题的重要，除了数量的巨大，还有素质的要求。以乡镇长和保长为例，其是与民众接近的基层公务人员，处于政府与民众之间，他们集管、教、养、卫四种责任于一身，除一面执行地方行政外，同时并须推进地方自治事业，如非学养才干有素，岂能胜任?“新县制的实施，在广东地方政治改革上，是一件很重大的工程，但是有了良好的新县制，必须还有良好的推进新县制的干部，所以县各级干部人员的训练与新县制的实施，有着极密切的关系。”④何彤:《新县制之精神与实施》，《新县制研究》，广东省政府秘书处编译室编印，1940年，第38页。

二、广东省干部训练实施情形

近代广东的官员教育，可以追溯到清季，1906年广东法政学堂首届入学对象就是广东省官吏，其由各府、州、县保送绅士入学。民国肇建，基于革命形势的需要，各种干部训练学校蜂拥而起。广东地方当局为推进地方自治，省民政厅于1931年设立地方自治人员养成所，专门训练各县自治科科长及科员。1934年4月，广东省政府向各县委派自治训练员，开始对乡镇里长、副里长进行训练⑤《加紧训练各县乡镇自治工作人员案》，《广东省参议会月刊》第2期，广东省参议会秘书处编印，1935年4月30日，第163页。。

抗战军兴，大规模的干部训练势在必行。1939年3月，特设立地方行政干部训练所于连县三江墟，复迁址于乳源，分别施以地方行政、合作、通讯、军事等业务训练，此为广东省大规模干部训练之肇始。广东省干训所第一期结业后，为遵奉内政部《县政人员训练办法》及因应地方需要，特将干训所改组为广东省县政人员训练所，所址设乳源，后迁设南雄修仁。除大部分调集县佐治人员外，并考选优秀青年及招收港澳失业失学之教员、学生等，于是年11月开课，原定训练期间3个月，嗣以粤北战事吃紧，提前于12月底结业⑥《工作报告摘要》，《战时粤政》(1939年1月1日至1945年9月1日)，广东省政府编译室编印，第124页。。

国民政府在推行新县制的同时，要求各地方当局大力加强行政干部训练，1940年2月，国民政府颁布《县各级干部人员训练大纲》，由中央训练委员会会同内政部督导各省普设各级地方行政干部训练机关，大量训练县各级干部人员。

对此，广东省积极回应，成立训练机关，确定训练对象。依《县各级干部人员训练大纲》规定，1940年初成立广东省地方行政干部训练委员会为全省训练之计划及考核机关，并改组广东省县政人员训练所为广东省地方行政干部训练团，为省训练之执行机关。1943年下半年起遵照中央规定省训委会归并于省训练团，关于各项训练计划之拟订，成绩之考核，概由省训练团负责办理。1940年11月在茂名成立七、八、九行政督察区，设地方行政干部联合训练班，嗣以经费困难于1944年停办。1940年秋，广东省第1期实施新县制之曲江等19县，先后成立县训所;1941年第2期实施新县制之各县亦次第成立;至1944年止，除战地县份暂难设立外，普遍设立县训所的计有曲江、南雄、始兴、乐昌等66县。1944年5月间，因经费关系裁撤仁化、乳源、连山、大埔、赤溪、惠来6县及战事影响暂停海康、徐闻二县训练所;至1945年1月，因战局影响，惠阳、海丰、陆丰、丰顺、清远、英德、曲江、南雄、乐昌9县停止训练，仍在实施训练者计开平、翁源等49所①《工作报告摘要》，《战时粤政》(1939年1月1日至1945年9月1日)，广东省政府编译室编印，第125页。。

其训练阶层:(一)县长、教育(或社会)科长或军事科长，在中央训练团未调集训练以前，先由省训练机关训练之。(二)县政府秘书、助理秘书、科长、会计主任、警佐、指导员、督学、技士、技佐、巡官、科员、佐理会计员及区长等，由省训练机关训练之。(三)区指导员、乡(镇)长、副乡(镇)长中心学校校长，乡(镇)公所主任及干事，在行政督察区所设训练班，或指定地点训练之。四，保长、副保长、国民学校校长、甲长及干事，由县训练机关训练之。(五)甲长之训练，得由县训练机关斟酌情形，分别派员于适中地点，集合训练之，此外并招收适合法定资格之非现任人员，分别施以训练②《广东省县各级组织纲要实施计划》，《新县制研究》“附录”，广东省政府秘书处编译室编印，1940年，第36页。。

对于训练的实施，广东省各级训练执行机关从教务、训导、军训及辅导等方面进行。每期训练实施方案之拟订，甚为详密。

第一，教务活动。各学员知识参差，学科繁多，训期短促，编印讲义故属困难。讲师讲授未能详尽，恐学员难以领会，乃就各科课目侧重经验研讨，或印发纲要。此外业务演习与工作讨论，根据学员之业务性质与实际需要，务使理论与实际配合，增加训练效能。以1941年7月至9月间广东省干训团第四期教务之实施为例，政治训练及技术训练课程为:(一)一般训练课目:总理遗教、总裁言行、精神讲话、中国国民党政纲政策及抗战建国纲领之实施、各级政府组织、国际形势、敌情研究、党务工作要领。(二)分组技术共修科目:地方自治与地方建设(宪政要义、县各级组织、地方自治、地方建设、机关管理)，行政中心工作与有关法令及其重要问题之检讨(本省施政纲领及行政计划、行政法令、本省中心工作实施方案)。(三)分组技术专修科目:民政班专业科目十四科，为保甲户籍、警察行政、卫生行政、仓储行政、民众组训、财务行政、土地行政、兵役与工役、教育行政、救济事业、保安行政、公文处理、应用统计、应用法规;乡镇长班专业科目:仓储行政、合作社之组织与经营、县与乡镇财政、调查与统计、应用法规、兵役与工役、民刑法概要、国民教育实施问题、保甲及户籍、救济事业、农村经济及造产方法、警政概要、卫生行政、公文处理③《广东省地方行政干部训练团第四期训练实施方案》，《行政干部》(半月刊)第2卷第2期，广东省地方行政干部训练团编印，1941年8月20日，第34—35页。。

技术训练就是使干部具备新县制实施中有关政治、经济、教育方面一切兴利除弊的技能知识。训练机关特别注重学员的业务实习，以省干训团为例，为使每期学员有实习机会及建立示范乡政起见，设置仁和试验乡辅导委员会，由团内职教员兼任委员，指导曲江仁和乡工作④《干训团加强辅导会机构促进仁和试验乡工作》，《大光报》1941年8月25日，第3页。学员每周抽出3小时在仁和乡进行社会服务，如举行夏季卫生运动，清洁街坊，疏浚沟渠，卫生工作人员巡回实施防疫注射及赠种牛痘，协助宣传及执行管制物价等等⑤《教育长陆冠莹工作报告》(1942年)，广东省档案馆藏，档案号:58－1－3。。

第二，训导实施。训导目的在坚定抗战建国信仰与完成心理建设，使学员信仰三民主义，服从命令并且彻底奉行命令，及改善生活习惯，提高服务精神。训导实施主要考察学员以下内容:思想、品性、精神、体格、学识、能力、经验、语言、文字、纪律、服务、生活、行动等13项⑥陆冠莹:《三年建设计划中之训练实施问题》，《地方行政》(季刊)第3卷第2期，广东省地方行政干部训练委员会、地方行政干部训练团出版，1942年11月20日，第20—21页。。训导方式，以广东省干训团第四期训导之实施为例，有:小组讨论会、党(团)务活动、小队会议、分队座谈会、康乐及课外活动、课余讲话(包括时事演讲)、学员自修及笔记、文字编写及标语写制、纪念集会、评阅自传、个别谈话、测验、各种竞赛(演讲、论文、辩论、篮球、排球、乒乓球、跑步等)①《广东省地方行政干部训练团第四期训练实施方案》，《行政干部》(半月刊)第2卷第2期，广东省地方行政干部训练团编印，1941年8月20日，第34—35，36—37页。。

据笔者所掌握的资料，上述训导方式，各级训练机关大体相同，只是多少的问题。以广东省第七、八、九区联合训练班为例，1941年1月1日，既是中华民国开国纪念日，又被认为是胜利年的开始，因此举行热烈庆祝。是晨在升旗场举行隆重团拜礼后，全体教职学员，列队参加茂名各界庆祝元旦大会，是夕复由同乐会举行各种游艺，演奏中西音乐暨白话剧，吴川手托戏等，均极精彩②《班闻汇志》，《南区干部》第1卷第2期，广东省地方行政干部训练团第七八九行政督察区联合训练班编辑委员会编，1941年1月16日，第18页。。

训导实施军事化管理，一般把受训时间规定为不同阶段，以省干训团为例，分为:入伍周、力行周、前进周、竞赛周、服务周、自治周、领导周、检讨周八个阶段，每个阶段都有不同训导内容③《广东省地方行政干部训练团生活行动训练实施大纲》，《地方行政》(季刊)第3卷第2期，广东省地方行政干部训练委员会、地方行政干部训练团出版，1942年11月20日，第25—26页。。在每周中心要求细目里，特别注重精神熏陶和人格感化，每期精神讲话内容和小组讨论的实施，则以抗战建国的国策为重心，考核工作侧重竞赛，至于康乐活动及每周交谊会的举行，为表现集体教育精神的价值。

第三，军事训练。军训之实施，当局宣称旨在发挥军人武德，熟悉军人基本动作，养成严守纪律，服从命令之精神。以广东省干训团第四期军训之实施为例，首先，军事科目训练:(一)学科训练:步兵操典纲要择要、陆军礼节、阵中要务令、射击教范摘要、夜间教育、内务规则、战术概要、防空(毒)常识、救护常识。(二)术科训练:基本及战斗教练:(各团教练、班教练、排教练、连教练)、阵中要务令:(地形识别、斥候勤务、步哨勤务、尖兵勤务、排哨勤务、行军)、夜间教育、射击教育、实弹射击。其次，学员之编队及军事管理:第一中队:合作、就业班;第二中队:党务班;第三中队:统计、金融班;第四中队:社工班;第五中队:民政、地政班;第六中队:乡镇长班。军事管理要旨，在革新学员生活，使其生活行动规律化、军事化，其实施管理，大要如下:(一)一切活动均依照规定之作息时间进行，以养成严守时刻、迅速确实的习惯。(二)注意礼节及军风纪，由队上长官随时随地加以讲评及纠正，以养成其静肃秘密有纪律的生活。(三)指导学员各种勤务，如值日守卫，清洁营舍，修理道路等，以养成刻苦耐劳服务的精神。(四)检查内务及武器，以养成简单、朴素、整齐、清洁的行为。再次，军事竞赛:军事竞赛目的在养成学员求进向上的心理，并振奋其精神，锻炼其体格，陶冶其性情，熟练其技术，以辅导军事管理的不足，而达到生活军事化的要求。第四期军事竞赛分为劳动服务竞赛、内务竞赛、着装竞赛、射击竞赛、掷弹竞赛、越野竞赛等六项。④《广东省地方行政干部训练团第四期训练实施方案》，《行政干部》(半月刊)第2卷第2期，广东省地方行政干部训练团编印，1941年8月20日，第34—35，36—37页。

上述军事训练模式，是在民族危亡的背景下，当局为了塑造驯服的统治工具而采取的举措，这是国民党自广东崛起以来，形成的训练文化的产物。

第四，训后辅导。训练之后，广东省还对结业学员进行辅导。辅导是指干部受训以后给予一种辅助或指导而言。由于训练时间的短促和时代的急遽变化，“一般干部常常感到智能的修养，不能应付实际的需要，不能把握急激变化的时代;尤以把理论付诸实践后，发生了许多问题，假如不予以适当的解答则会使他们，感到苦闷”⑤李世安:《新县制的实施与干部训练》，《地方行政》(季刊)第2卷第2期，广东省地方行政干部训练委员会、地方行政干部训练团出版，1941年6月30日，第79页。。故干部受训以后再继续予以辅导，成为当务之急。广东省干训团结业学员辅导工作，向有省训委会第二科办理，1941年6月，广东省干训团辅导室成立⑥《本室辅导通讯，本室奉命成立》，《行政干部》(半月刊)第2卷第2期，广东省地方行政干部训练团编印，1941年8月20日，第18页。，自此，所有前干训所，县训所，中上干部讲习会，干训团及南区联训班结业学员，统由本团之联络及指导。各县地方行政干部训练所结业之学员，依章应拨归各县训所辅导，如县训所尚未成立，暂可由县政府直接辅导①《广东省地方行政干部训练团第二次辅导通讯》，《行政干部》(半月刊)第2卷第7—8期，广东省地方行政干部训练团编印，1941年12月1日，第65页。。辅导工作循着四个方面进行:一是联络学员感情;二是加强干部管理;三是保障结业学员工作，解决困难;四是解决学员疑惑。

要造就三民主义的信徒，就必须坚定主义的信仰，因此，反共就成为干部训练的应有之意，“每一个干部之工作，就是革命救国的工作，当此抗战愈接近胜利之时，汉奸异党之活动，愈以披猖，故坚定主义之信仰，尤为重要”②视导室:《视导会议的重大收获》，《行政干部》(半月刊)第1卷第6期，广东省地方行政干部训练委员会、地方行政干部训练团编印，1941年4月25日，第26页。。因此，训练机关十分重视党团活动，训练机关职员及学员，要一律加入党(团)，同时加强精神及政治训练，提高学员对国民党的认识与信仰。据曾在干训团工作过的陈榕亮回忆，当时在共同抗日的口号下，虽然团内的训练，没有明显反苏反共的表现，但对于“马恩列斯”的理论，是没有人敢传播的。初时，礼堂内挂有一幅“干部决定一切”的布标语，后来有人说，这句话是斯大林说的，于是教育长李世安便马上取消它③陈榕亮:《李汉魂主粤之地方行政干部训练工作》，李齐念主编:《广州文史资料存稿选编:军政类》第3辑，北京:中国文史出版社，2008年，第34页。。可见国民党的干部训练是以维护自己的统治地位为根本目标。

当然，面对广东当局干部训练对中共的防范，中共广东省委采取鼓励中共地下党员积极参加受训的措施。如早期广东省地方行政干部训练所(简称“地干所”)里面，学员中进步力量占优势，渗入很多中共地下党员和广东抗日先锋队队员。当时，面对逆境，为了坚持抗战，地下党号召集训队中共党员争取基层政权中的国民党干部，以便在地方政权中开展工作。受训结业时，按照有关训练法规，所有学员都要加入国民党，当时，中共地下党员莫福生请示广东省委，为了不暴露党组织，经批准地下党员全体参加了国民党④邓筠、施琦:《抗战时期广东地方行政干部训练所和中共地下活动片段》，《韶关文史资料》1986年第7辑，第108—114页。。又如中共党员郭显亲，先在“地干所”受训，被分配到南雄县第五区担任区自治协助员，后来，国民党实施新县制，创办省干训团，他又被调训，结业后回到南雄县财政科担任科员及财政指导员。中共广东省委利用国民党当局改革地方行政的机会，秘密推动地下党员担任新县制的乡长及保长⑤郭显亲:《抗日战争时期我在地下党领导下的活动片段》，《南雄文史》1990年第1—5辑合订本，第174—181页。。因此，中共对于国民党地方当局的干部训练，主要是采取迂回渗透的策略，尽量扩大自己的影响，以争取在抗日战争中的有利地位为鹄的。

三、广东省干部训练的成效

就战时广东而论，干部训练不仅仅是为了实行新县制的需要，亦是为了“抗战建国”，诚如省主席兼广东省干训团主任李汉魂所言:“抗战建国需求大量人才，训练是健全人才培植人才的一个最有效良法……党政军现在的干部，为什么要训练?在党务方面，为着健全党的领导作用，达到抗战建国的目的，完成国民革命的使命，不能不先健全干部。在政治方面，为着广大的组训民众，动员民众，不能不先训练干部，动员干部，在军事方面，更须寓战斗于训练，训练的成功，就是战斗胜利的先声。”①李汉魂:《干部训练之意义及内容》，《地方行政》(季刊)第2卷第2期，广东省地方行政干部训练委员会、地方行政干部训练团出版，1941年6月30日，第56页。从评估的角度审视，广东省、区、县各级训练机关，历时弥久，花费了难以计数的人力、物力，培植了十几万的基层公务人才，但是，其实际成效即训练对新县制组织健全、地方行政，乃至“抗战建国”的促进作用却很有限。

宋司马光曾言:“为政之要，莫若得人，百官称职，则万物咸治。”②司马光:《乞以十科举士札子》，李之亮笺注:《司马温公集编年笺注》四，成都:巴蜀书社，2009年，第316页。英国政治学家拉斯基亦言:“凡国家施政之善恶，系乎其官吏之品质。各部所为政治之精华，其善恶得失，惟其所以推行法律之官吏是视。”③［英］拉斯基著，张士林译:《政治典范》四，上海:商务印书馆，1930年，第122页。故行政干部的优劣，不仅是行政技术的问题，亦是官箴清浊、政治良窳的问题。一般论及训练，大都以训练人次或人数，作为训练成效的依据，并未评估训练对于组织绩效的影响，这与训练的本质和目标是相悖的，训练的本质在于提升公务人员的知识与能力，目标在于组织绩效的提高④陈思均:《地方公务员训练成效评估之研究》，台湾:东海大学公共事务硕士学程在职进修专班硕士论文，2001年，第2页。。

就训练数量而言，广东省干部训练情形在全国实施新县制的省份中，居中上游。根据内政部所编的《各省实施新县制推行地方自治成绩总检讨》，至1940年12月止，在实施新县制的19省中，业经训练县各级干部人数为:省干训练团已训人数总计51，580人，广东省3，005人，次于四川、福建、湖南、江西、青海，居第6位;区训练班已训人数25，816人，广东487人，次于四川、广西、湖北、河南之后，居第5位;县训练所已训人数总计244，220人，广东9，874人，次于广西、四川、贵州、河南之后，居第5位⑤忻知选辑，三十一年五月内政部编:《各省实施新县制推行地方自治成绩总检讨》，《民国档案》2005年第3期。。截至抗战结束，训练结果如下:第一，省干训团。省干训团自1940年初成立至1943年止，合共调训18期，分设党务、团务、社会、妇干、民政、警政、自治、军事、兵役、政工、教育、财政、金融、地政、粮政、建设、交通、合作、卫生、会计、统计、“训练干部”、乡镇长、通讯、赈济、人事行政、童教、就业、税务、训导主任、工程、户籍、农林、边政、工商管理等班组，受训结业学员共9，415人;自1943年至1945年7月止，前后赓续办理第15期至18期，分设党务、人事行政、建设、教育、警政、民政、会计、行政干部、无线电、通译、工程就业、教育长及教育科长进修等班组，受训结业学员共517人。第二，区训练班。七、八、九区联合训练班先后调训6期，分设区政、政工、乡镇长、教育、社工、警政等19组，受训结业学员908人，嗣以经费困难于1944年停办。第三，县训练所。截至1945年7月止，合计训练结业学员乡镇干部7056人，保干部21，696人，甲干部48，319人，其他兵役、警察、户籍、卫生、会计等人员，共26，258人⑥《工作报告摘要》，《战时粤政》(1939年1月1日至1945年9月1日)，广东省政府编译室编印，第125页。。

但是，这种受训数量，并不能真正满足新县制组织建设的需要，以乡镇基层而论，在广东省基层行政机关，机关人员不充实，编制缺额，常常出现一人身兼数职，应设副职而不设，应设干事而就简的情况，造成了许多负面的影响，致使基层政权行政效率低下，使基层政权在行政管理上出现权力流失，抵消了基层政权组织建设的成绩①张群:《广东新县制下乡(镇)村基层政权建设(1940—1945》，暨南大学2003年硕士学位论文，第14页。。

受训干部的素质是否改善?对县以下治理有无促进?广东省1940年开始实施的有29县，至1941年底，除战地县份外，总共实施新县制的有64县。据杨振棠的观点，新县制取得一定成效，基层组织多数已有调整，受训干部的人数、素质和精神有所提高。他说:“拿县以下各级基层组织来说，实施新县制县份的各乡镇公所，健全二字自然还说不上，但大多数已经调整，如增设民政警卫等，增加经费，都多少能发挥组织的力量。就我们所统计的保公处，已有7025处了。拿基层干部来说，‘干部决定一切’这句话，大家都知道了，本省基层干部曾受训或讲习的，乡镇长到(原文如此，估计为“副”字或“总”字之误)共3618人，保长2万2千人，甲长8万6千余人。即使我们不把训练效率怎样提高，但基层干部的素质和精神我们也不能否认没有些儿改变或提高。再拿户籍来说，一再抽查，确实程度，也不能否认些儿改变或提高。”②杨振棠:《广东省基层政治建设问题》，《地方行政》(季刊)第3卷第2期，广东省地方行政干部训练委员会、地方行政干部训练团出版，1942年11月20日，第42页。当然就训练人数而论，杨振棠的说法或许大体不差，但素质和精神“也不能否认些儿改变或提高”一语，透露出他的底气不足，是在自我安慰。

作为互联网“移民”的思政教师的重要使命，决定他们必须走在作为互联网“原住民”的高职学生的前头，可以通过参加最方便快捷的思政教育和信息技术相关培训，从而提升思政素养和信息技术素养，不忘初心、继续前行，当好学生的思政导师。例如参加“中国高校经济理论与思政教改研究会”论坛、“十九大进课堂”思政课培训、高校教师信息技术培训、办公软件培训、图形图像处理培训等。此外，高职院校大力鼓励和培育“双师型”教师，鉴于思政教育丰富的背景知识需求，思政教师首当其冲，终身学习势在必行；可以下社区讲党课、担任社区志愿者等，提升综合素质，做到会讲课、善引导、精科研、勤实践。

实际上干部素质并未根本改善，效率低下，吏治腐败。据当时受广东省民政厅命令到遂溪县第二区视察的杨志英的说法:“真使我看到许多奇奇怪怪的事物。”根据杨的观察，遂溪县第二区的13个乡镇中，乡镇长受过训练的，正职有5人，副职有7人;保甲长则全没受过训练，但是无论曾经受训或未训的，多数“敷衍塞责苟且从事，甚至还有暮气沉沉没精打采的。至于把公文来作枕头，看过一遍就丢下字纸箩，或撕来点火吸烟，那是常见的事情。所以公文一到了乡镇已是尽头”③杨志英:《在南区三个月》，《行政干部》(半月刊)第1卷第4期，广东省地方行政干部训练团编印，1941年3月20日，第22—24页。。乡政多难开展，例如，乡镇公所应具备之表册如出生、死亡、迁入、徙出四种登记以及各种统计，“如果要是你问起他的负责人时，莫不手忙脚乱，常是茫茫然不知所措，支吾以对”。更恶劣的是，乡镇长公然包私庇赌，藉征兵募债而大发国难财，大有“笑骂由他笑骂，官僚我自为之”的神气④杨志英:《在南区三个月》，《行政干部》(半月刊)第1卷第4期，广东省地方行政干部训练团编印，1941年3月20日，第22—24页。。杨志英的说法较为可信，因为敢于把这些情形发表在广东省干训团的出版刊物上，如非实情，岂不惹祸?遂溪县第二区的情形是当时官箴失常、效率低下、吏治腐败的一幅社会缩影。

当时广东省政府主席兼省干训团主任李汉魂到几个县视察，情形与杨志英的说法相似，李汉魂说到:“本人此次出巡经过好几个县份察觉，政治上一般成绩不良的原因，归纳起来不外是推行政令的精神和力量的不够。现在一切政务设施，上级都有了详细的计划颁发给各级。甚至每一计划，都会三令五申地督饬执行，可是往往有些政令，在县以下的乡镇保甲长，以至于老百姓都不知道。最明显的就是禁令，例如禁吸鸦片，禁赌博，禁酒，限制屠牛，禁畜鹅鸭群，取缔奢侈浪费等等，这些有禁令现在各县均未彻底做到……命令由县到了乡镇公所，便束之高阁。”⑤《干部训练与县政推动——李主席于卅年十一月》，《广东省政府公报》第809期，1942年2月12日，第4页。如此而言，新县制的实施，干部训练的推行，并未能达到善治，连基本的治理效果都没有。

由上述所示，干部训练并未根本解决地方的干部需求问题，干部素质也未根本改善。当然，在干部训练的过程中，施训者特别注重精神训练，极力宣扬“国家至上，民族至上”，培养学员的国家民族意识;同时军事训练使学员增加了军事常识及政治上的机敏性，受训学员“较未经受训者确实在精神与行动上亦较未受训者为振作而知注意进修，与负责任守纪律”⑥胡炯心:《胡视导员炯心报告》，《行政干部》(半月刊)第1卷第6期，广东省地方行政干部训练委员会、地方行政干部训练团编印，1941年4月25日，第30页。。干部训练使广东省国民党政府，有了一支基本的干部队伍，执行着当局的政策。正是这支队伍的存在，使国民党广东省当局得以在险恶的环境中生存下来，一直与日伪周旋，因此，干部训练对国民党在广东“抗战建国”有一定的促进作用。广东省是孙中山和许多国民党元老的桑梓，国民党及国民政府的发祥地，广东政治之优劣在全国有着重要的政治示范意义;军事上，广东唇齿港澳、毗邻南洋，是中外物资及人员的重要交通枢纽，具有重要的战略价值。国民党广东省政权的存在，对日军的南进和西侵，起到了重要的遏制作用。

新县制之目的是为了刷新地方行政，改善官箴，以达到地方自治，为抗战建国夯实基础。然而，基层的公务人力资源极度缺乏，国民党广东地方希图通过短期训练来弥补这一问题。广东省实施干部训练，是为了培植健全的基层干部，塑造合适的人力资源，以达成有效的地方治理。然而训练效果不彰，地方政治依然如故。当然地方治理，经纬万端，非仅是人力不足所致，但是无可否认，地方治理无外乎人、财、物的合理运用，而人是问题的核心，治理的主体是人。事实证明:短期训练无法真正改善基层干部的素质，更不能解决长远的公务人力问题。就战时广东省国统区而论，表面上县以下的行政机构获得了统一，实际上省政府仍然无法对基层社会进行有效的治理。

四、广东省干部训练成效不彰的原因

广东省干部训练成效不彰的原因是多方面的，其中应该提出检讨的有以下几方面:

(一)一般性的检讨

1.认识的错误:干部训练对中国来说，尚属新生事物，既乏成规，尤少先例。当时的社会风气，非视训练为点缀品，即视训练为万应膏。各级地方政府对于训练机关的设置，省、督察区级训练机关尚对训练真义有一定认识，至于县训所，则多属奉命设立、敷衍了事。甚至，有施训者以办训练为时髦，藉训练以培植派系，学员则视训练为登门捷径，这些现象在广东亦复如是。据广东省干训团教育长李世安的说法，认识不到位，表现在以下方面:

首先，主管长官忽视干部训练的重要性，因而，只顾及自己目前工作的便利，对于干练人员不予以受训的机会，而随便派出低级的或能力稍逊的工作人员来滥竽充数。其次，是受训者本身规避赴训。再次，是造成派系，争夺赴训。这也是错误的观念在作祟，以为经过训练是一个给予资格，造成派系的绝好机会，所以不择手段，或者冒名顶替，或者格外请求，无非以为通过训练之后，便可作进身之阶①李世安:《新县制的实施与干部训练》，《地方行政》(季刊)第2卷第2期，广东省地方行政干部训练委员会、地方行政干部训练团出版，1941年6月30日，第78—79页。。

2.干部本身素质低劣:广东省的行政干部训练，非现任人员，因经入学试验，程度尚属整齐;至现任人员因由县府保送，不独保送前多未施以严格甄审，且往往有临时委人顶替，企图敷衍了事，“驯致调训学员中，程度参差不一，施训备感困难”②李世安:《广东省地方行政干部训练之回顾与展望》，《行政干部》(半月刊)第1卷第2—3期，广东省地方行政干部训练团编印，1941年1月25日，第10页。。就以省干训团第一期学员的学历来看也是较低的(见表1)根据此表统计，中等学校(包括高中、初中、师范及职校)的毕业生最多，当时广东省的文化水准和教育普及水平，从全国来说在中等以上，此期学员的文化程度不是很高。

至于保甲长，多是目不识丁。以广东省兴宁县为例，保甲长“能看懂公文的人很少;每每接到公事，要找当地小学教师或者他的儿子念给他听”③兴宁通讯站:《兴宁基层动态》，《地方行政》(月刊)第2—3期合刊，广东行政干部训练所通讯处发行，1940年4月1日，第50页。。地方行政也有它的基本学问，如果受训人员层次不同，认识自然不同，如若程度太低，其理解力及行政执行力都受限。

表1 广东省地方行政干部训练团第一期学员学历统计表(1940年6月25日)① 苏惠铿:《论今后训练之主要课题》，《地方行政》(季刊)第2卷第2期，广东省地方行政干部训练委员会、地方行政干部训练团出版，1941年6月30日，第107—109，101—102页。

3.时局的影响:“广东省仅余粤北、粤南及粤东山地，且常受敌伪进攻，其余海南岛全部、西江下游、粤东沿海、潮汕等处富庶之县皆为战区。”自1940年4月起，39县分期实施，但亦常受战事影响②忻知选辑，三十一年五月内政部编:《各省实施新县制推行地方自治成绩总检讨》，《民国档案》2005年第3期。。如省干训团创办于曲江县桂头乡凤凰山，不断遭日伪窜扰，初迁连县，继迁龙川，复又迁平远县大柘乡，辗转流离，谈何训练!且设备被毁，施训困厄;交通梗阻，调训不易;加之物价飞涨，经费捉襟，纵有计划，亦难贯彻。

(二)工作上的检讨

1.训练未尽合理:训练为对干部之短期教育，以技术训练而言，当时普通干部的训练时间多在1至3个月左右，大多是两个月。时间很短，但课程繁冗，除了技术课程外，还有精神及政治训练课程。以广东省干训团的分组训练为例，秘书组、建设组都是52课目，民政组有49课目，财政组、警察组、军事组则有48课目，教育组、社会工作组40课目，地政组46课目，至于区政组、指导组则更超过秘、建两组而有54课目，全期授课时间除精神及政治训练科目，精神讲话有36小时，总理遗教有68小时，国际形势与敌情研究有14小时，总裁言行有12小时以外，实施技术训练的课目都在10小时以下，这样要把一个课目做有系统的讲授，难以实现。一般来说，对于行政基本技术的讲求，未免有点忽视。因离开团班以后，每感着本身能力不够应付工作，“犹如人患了病，只是注射收效一时的兴奋剂，而不从根本治疗，谋如何的培元补气，怎能有济于病。”③《干部训练与县政推动——李主席于卅年十一月十三日在茂名干训团第七八九区联合训练班训话》，《广东省政府公报》第809期，1942年2月12日，第3页。苏惠铿:《论今后训练之主要课题》 ，《地方行政》(季刊)第2卷第2期 ，广东省地方行政干部训练委员会、地方行政干部训练团出版，1941年6月30日，第107—109，101—102页。而且技术训练，多是对行政技术与效率的讲求，而对其体现背后的价值则莫知其可④当然，这种现象并非中国独有，Dwright Waldo在其巨著《行政国》(The Administrative State)一书中，除批评了“一般行政理论”主张的价值与事实的区别，也说明了此种研究行政的实证论立场，最后会使行政学化约成只重视行政效率与行政技术，而完全忽略了行政学的根本核心——源于民主政治理论的“公共”本质(江明修:《危机与重建:公共行政教育之反思》，台湾《国立政治大学学报》1993年第66期，第28—29页)。如此而言，源于西方的行政学知识，由于其自身的知识逻辑，移植中国，若不加以改造，甚或生搬硬套，难免“淮橘成枳”。。

2.人事制度不健全:人事制度目的是选贤与能，广东省推行人事制度，已历数载，然效果不彰。一般主管官但凭个人之好恶以为取舍干部之标准，对干部训练亦不重视，致使训练和使用脱节，“各部门工作需要大批候委干部，自属毫无疑义，不过所需干部数目若干?以及任用办法如何?在训练前多没有确切的调查与统计，也没有周密的筹划。结果在训练结束后，学员的任用，在事实上与时间上就常发生问题”①李世安:《广东省地方行政干部训练之回顾与展望》，《行政干部》(半月刊)第1卷第2—3期合刊，广东省地方行政干部训练团编印，1941年1月25日，第10页。。更甚者，“有的在受训期间或毕业回去之后，被主管更换职务的也有，弄到干部本身的地位，不能保障，地位既不能保障，自然更谈不上所学致其所用了”②《干部训练与县政推动——李主席于卅年十一月十三日在茂名干部团第七八九区联合训练班训话》，《广东省政府公报》第809期，1942年2月12日，第2页。。

若欲培育循良的县行政人员，须全部人事管理合乎科学的法则，自考试，甄审训练，任用，以致考核奖惩等，“均有法定的轨道可循，不致漫无标准，一任主管长官的情感意气，左右其问题”③张远谋:《新县制之理论与实际》，正中书局发行，1944年，第96页。。据此而言，当局者远未建立科学的人事制度，对于人事混乱，其补救之道，仍甚落伍，‘惟在用人者，以大公至诚，广事网罗，使野无遗才”④内政部:《各省实施新县制之利弊得失》，《县政学报》第1卷第1期，重庆:中国县政学会印行，1944年5月30日，第48页。。当时各级领导的干部讲话中，“十室之内，必有忠信”充斥其中，这是典型人治的表征。如果不能建立现代的人事制度，徒赖训练，那么训练功用则会大大减低，“譬若药丸的糖衣，固然是有便于下咽之助，可是糖衣是无助于病症的治疗，治疗病症是在药丸而不在糖衣”⑤胡耐安:《当前的干部训练问题》，《地方行政》(季刊)第2卷第2期，广东省地方行政干部训练委员会、地方行政干部训练团出版，1941年6月30日，第63页。。

3.辅导未真正贯彻:训练为“教”，辅导为“用”，如能以行政首长为核心，团结结业学员，一其心志，一其步骤，为建设新县制而努力，此固辅导之极致，过去辅导工作为主观与客观条件所限，未能积极展开，导致辅导机构与联络站脱节，联络站与结业学员脱节，联络已难，何足以言指导与辅导?广东省视导员尹耀辰于1941年7月2日被奉派至英德、清远、四会、高要、开平、恩平、台山、遂溪等九县视导，发现各地通讯站形同虚设，组织多不健全，通讯邮费、辅导与参考之书太少，失业学员无法介绍工作⑥尹耀辰:《视导报告》，《行政干部》(半月刊)第2卷第3期，广东省地方行政干部训练委员会、地方行政干部训练团编印，1941年9月15日，第28—31页。。

综上所述，鉴于基层干部对“抗战建国”及实施新县制有着极其重要的作用，广东国统区大力推进干部训练工作，希望藉此集中人才、发挥人力。然而，广东当局在开展此项工作的过程中并没有改变一贯的强制性的做法，其利用干部训练来推行于己有利之政策有余，而根据干部训练自身规律进行建设，完善人事行政解决干部人事和整饬吏治问题的工作则明显不足。致使新县制实施过程中人力资源匮乏，甚至吏治腐败，政风恶劣，尽管最后日本投降，日伪势力撤离广东，但是国民党广东省政权仍隐匿着四伏的危机。