我国地方政府“一票否决”式绩效评价的泛滥与治理——基于356个案例的后实证主义无干涉研究

尚虎平，李逸舒

(兰州大学 管理学院，甘肃 兰州 730000)

从评估学的角度来说，“一票否决”是指在政府绩效评估指标设计中，将某一个或者几个指标的权重设为+a(0＜a＜1)和－100%，它意味着在绩效评估实践中，如果该项指标的绩效得分大于0，则该指标的实际评分为得分×权重，评分值肯定是一个正值;倘若该项指标的绩效得分为0，则本次绩效评估的整体得分 (所有指标的加和总分)为0×权重=0，就是说此项指标为0，意味着政府在前一阶段的工作绩效为0。“一票否决”式绩效评估是我国地方政府绩效评估实践中的一种创举，是一种极端目标责任制，强调了某项工作的至关重要，强化了对其管理的力度，突出了政府在特定时期的中心工作。

我国“一票否决”式地方政府绩效评价起源于1980年代的计划生育工作考核。1980年，鉴于当时我国人口基数大、整体素质低、居民生育观严重滞后的严峻现实，党中央、国务院发出了《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，号召共产党员、共青团员带头实行计划生育。自此而始，地方政府工作评价中的计划生育“一票否决”考核很快在全国推行。之后，各地各级政府逐渐将“一票否决”式评估向其他领域渗透。目前，“一票否决”已经蔓延到综合治理、党风廉政建设、环境保护、安全生产、城市管理、招商引资、信访教育等领域，由“一票否决”式评价引出的荒唐事逐渐出现，并有愈演愈烈之势。全国人大代表李东辉直言“否决越来越多，工作都很重要，让地方官员无所适从”①见《羊城晚报》2006年3月8日A3版。全国政协委员、上海市政协副主席俞云波更是用一副对联来批判“一票否决”:“上级压下级，层层加码，马到成功”，“下级骗上级，层层掺水，水到渠成”②见http://www.suiw.cn/blog/?action－viewthread－tid－54604.。

随着各种批评声音的出现，各界也加大了对“一票否决”式绩效评价的研究。笔者2010年2月17日在中国知网“中国学术期刊网络出版总库”、“中国博士学位论文全文数据库”、“中国优秀硕士学位论文全文数据库”和“中国重要会议论文全文数据库”的文献，以主题为“一票否决”进行检索，共获得669篇文献。其中真正属于学术性研究的仅有31篇期刊论文、13篇学位论文和2篇会议论文。这些学术研究也很少对“一票否决”实施中的压力机制、动力机制、深层次的管理逻辑等问题进行探讨，而采用大样本案例为基础进行分类编码研究以发现“一票否决”的得失并找到改进或者终止它的实践与理论依据的研究更是凤毛麟角。为弥补这种缺憾，笔者采用无干涉、多样本的后实证主义研究方法，对收集到的356个“一票否决”式绩效评价案例进行编码、分类和统计分析，力图发现我国“一票否决”式绩效评价的问题，并找到改进或者放弃它的依据。

一、研究设计

本文的研究目标是弄清楚我国“一票否决”式绩效评估在实施30年左右时间内的外扩程度、实施的动力机制、持续的时间范围、否决的主题领域、发生的因果机制等问题。要了解这些方面，个案研究的代表性、普遍性不足，而假定政府管理是线性过程的多样本回归研究又过于死板，不能解释公共行政中的大量非线性行为①参见D.A.Freeman，As Others See Us:A Case Study in Path Analysis.Journal of Educational Statistics，1987，12 (2):101-128;A.S.Yee，The Causal Effects of Ideas on Policies.International Organization，1996，50(1):73-76;M.Coppedge，Thickening Thin Concepts and Theories:Combining Large N and Small in Comparative Politics.Comparative Politics，1999，31(4):465-476;万明《政治学研究方法》，华世平主编《政治学》，中国人民大学出版社2007第20页。。鉴于此，我们决定采用后实证主义的因果机制方式，对“一票否决”案例进行非干涉研究。

(一)后实证主义因果机制的非干涉研究

由于政府管理对象千变万化，不可能出现整齐划一的“线性”管理客体，探究政府管理现象的背后逻辑也不能简单地套用“线性”逻辑。政府管理现实只能被不完全地了解，研究者只能观察行政管理现实的一部分;要把握政府管理现象背后的本质或规律性，需要在自然情境下，不加人为干涉地收集资料，并从资料所透露的部分现实中去探究政府管理现象背后更具普遍性的因果机理与机制，这就是本文依从的“后实证主义因果机制的非干涉研究”方法。

(二)技术路线

本研究的技术路线依次为:案例收集→案例资料追补→案例编码→整合统计分析→统计结果呈现→“一票否决”因果机制探析→政策建议。具体如图1所示。

图1 技术路线

1.案例收集与追补。笔者按照后实证主义和非干涉研究要求，尽量在“自然状态”下收集全国各地政府管理领域②需要说明的是，为了研究自政府管理领域实施“一票否决”式绩效评估以来“一票否决”的外廓程度，也就是在其他领域的应用情况，本研究的案例收集范围实际上并非仅限于政府管理领域，而是扩展到了公共管理领域，甚至也包括公共企业中的“一票否决”。各种冠名为“一票否决”的案例。收集的过程为:2010年1月31日－2010年2月16日之间，首先在google搜索引擎上输入“一票否决”初步搜索，共获得11300000条记录，收集前500页的案例，排除重复内容，一共获得356个不同领域的案例。由于从google获得的案例并非每一个都是规范的，资料也不够完全，我们特意对不完整的案例进行了“滚雪球”式的追踪补充资料③“滚雪球”补充案例共有4种方式，其一是在google、baidu搜索引擎追踪补充资料;其二是在案例资料不完全的政府 (其他公共组织)的门户网站追踪补充资料;其三是通过Email向案例所涉及的政府索取相关资料;其四是在上述方法均不奏效的情况下通过电话向个别案例所涉及的政府索取打印资料。，最终每一个案例基本上都能达到后实证主义的非干涉研究要求，并能通过它们来探讨一票否决的因果机制。

2.案例编码。笔者按照“一票否决”所具备的基本内容分为否决的主题领域、实施的动力机制、持续的时间范围、外廓程度、实施的程序、实施的地域范围6个方面进行编码，编码表见表1、表2。

为了考察方便，笔者首先将主题分为8个一级领域，即T1、T2……T9、T10，在每个一级领域内按照案例所涉及的原始名称进一步细分了数目不等的次级主题，即T11、T22……T99、T1010等。由于次级主题数目较多，为了凸显编码表的工整性、直观性，我们将所有主题编制为一张单列表(表1)。

表1 主题领域、次领域编码

表2 动力机制、时间范围、外廓程度、实施程序编码

在编码中，“持续的时间范围”、“外廓程度”均是严格按照案例资料的固有内容总结出来的研究选项。“持续的时间范围”主要考察了案例中特定的“一票否决”项目从开始实施到实施结束所持续的时间段。“外廓程度”也来自于案例的原始规定，是指案例中“一票否决”式评价实施的行政管辖范围，由于“一票否决”最早来自于政府领域，将实施范围、实施领域扩展就属于“外廓”行为，我们称之为“外廓程度”。“外廓程度”在行政层级上有两种含义，一是特定层级政府的宏观“块状”管辖范围;二是特定政府的职能部门的“条形”垂直管辖范围①本研究中，“全省”是指全省范围“块块”实施的“一票否决”，“全省职能”是指在全省范围的职能部门如教育厅、教育局、教育站等“条条”范围内实施的“一票否决”;另外，“省”是指按照我国宪法与行政区划相关法律所规定的大陆省级单位，即省、自治区、直辖市。市、县、镇级别的逻辑与此相同。。由于“一票否决”式评估还被外廓到了公共企业、事业单位，这些组织的实施范围也属于“外廓”。 “实施的动力机制”、 “实施的程序”是按照管理学理论所确定的研究项目，这是本文“因果机制”的载体。 “实施的动力机制”按照360°利益相关者的方式来设置。“实施的程序”是按照戴明首创的PDCA的管理标准化、科学化的要求所设置的规则。

3.整合统计结果、因果机制。整合统计结果是编码之后的一个关键环节。不同于一般后实证主义的单案例研究，多案例研究强调在多案例甚至广案例的情况下，研究众多案例中的规律性问题，它需要对编码之后的案例、编码项目进行基于案例原始数据的统计分析，这既是一种定量统计，更是一种定性的扩展性统计，它比较重视对案例性质、数据的尊重，尽量从“能看到的问题中看问题”，而非“过度推论”［1］。

三、多案例统计结果

完成案例收集工作后，笔者按照上文确定的编码规则进行了编码统计分析。

(一)主题领域、次领域统计结果

表3展示了主题领域与次领域的统计结果，显示了五方面的信息。其一，总体上，“一票否决”式绩效评估主题领域扩展极为广泛，356个案例涉及98种名目不同的主题，既有“计划生育”、“综合治理”、“党风廉政建设”这些传统主题，还有“人民安全感低于70%”、“工作安于现状”、“涉军维权”等新兴的“怪异”主题。其二，从主题领域来看，“综合治理”、“教育管理”、“计划生育”是“一票否决”应用最广的领域。其三，从次级主题领域来看， “计划生育”、“综合治理”、“安全生产”是应用最广的“一票否决”项目。其四，从众多频数等于1的次级主题来看，“一票否决”式绩效评估的扩展性越来越广，出现了名目各异、绝无仅有的“一票否决”案例。其五，与笔者所预想颇为不同的是，“经济发展”、“三农”这些中央政府再三强调的主题在“一票否决”中并未成为焦点。

(二)动力机制、时间范围、外廓程度、实施程序编码统计结果

从表4可以看出，“一票否决”式评价的动力来源主要有3个，依次为“上级政府压力”、“人民需要”、“组织发展需要”。由“组织内员工促动”、“NGO促动”、“其他动力”作为动力源的“一票否决”几乎可以忽略不计，“下级政府促动”的“一票否决”连一例都未曾出现，这在管理统计中极为罕见。作为重要主体之一的下级政府竟然在动力机制中毫无作为，完全不符合管理活动中360o利益相关主体的基本理论原则［2］，甚至有悖于事物发展的偶然性规律:即使小概率事件也具有一定出现率。

表4 动力机制、时间范围、外廓程度、实施程序编码统计结果

通过详细解构，笔者发现“临时实施”与“持续实施”是最常见的“时间范围”。“1－3年内结束”、“1年内结束”、“3－5年内结束”的评价项目有相当高的比率。 “5年以上但不持续”的评价项目仅发现了3例。

从统计结果来看，在全县块块范围实施的“一票否决”项目最多。“全市”、“全省职能”是仅次于“全县”的外廓范围，但在村级范围却未出现1个特例。

从所梳理的案例来看， “完全拍脑袋式管理，没有科学流程”竟然拥有最高的频数与频率，其次才是“PDCA具备2个要素”、“PDCA具备3个要素”和“PDCA具备1个要素”。让人诧异的是，真正属于完全意义上的科学管理，符合PDCA所有管理流程的“一票否决”项目竟然是最少见的，频率仅为4.2%。

四、“一票否决”式绩效评价的因果机制

由于涉及权力运作、利益的权威性分配、多元利益主体等，公共行政领域的许多管理现象更多属于颇有特色或者独创的案例，不能仅仅依据面板数据、调研数据的线性回归进行研究，这有可能会产生与统计学中著名的伪回归相似的问题。笔者借鉴Heider因果机制确定的“不变准则”［3］，也借鉴“慎重、准确和明智地应用目前可获取的最佳研究证据，同时结合临床医师个人的专业技能和长期临床经验，考虑患者的价值观和意愿，完美地将三者结合在一起，制定出具体的治疗方案”①D.L Sackett et al，Evidence Based Medicine:What It Is and What It Isn＇t.British Medical Journal，1996，312:71-72;A.Moore et al，Individuals，Averages，and Evidence Based Medicine.British Medical Journal，2008 337:25-85;K.Dickersin，To Reform U.S.Health Care，Start with Systematic Reviews.Science，2010，329:516-517.的循证医学 (Evidance Based Medicine)因果机制确定方式，从上文总结出来的“一票否决”式绩效评估的现状中推测其可能的关键原因。

图2总结出了“一票否决”式评价的21种现状，然后按照从文化→制度→技术和从组织外→组织内的逻辑寻求可能的原因。与其他实证研究不同的是，我们不忽略哪怕仅出现一次的案例如“涉军维权”、“远程教育”、“人民安全感低于70%”等。我们认为这些极具特色的单个案例也包含了一定的普遍性，能通过从单案例与多案例的分析中发现、解释其可能的因果关系。

我们探索出了3方面9种原因，并将这些原因的编码置于每个原因之后，箭头表示可能这个(些)现象背后存在的就是这个原因。

(一)政府组织外的文化因素

我们按照从组织外到组织内，从潜因素到显因素的逻辑总结了4种可能的原因。首当其冲的是组织外的潜因素，即文化层，这是最有解释学意味的一种因果机制。严格来说，文化因素渗透在组织外，更存在于组织内，但我们分类中的“组织内”是一种更为“物质”的范畴，是一种客观实在的分法，非组织内的客观实在我们都算作组织外因素。循现象而探因，文化因素主要有两种:“青天文化”与为人民服务理念。

1.“青天文化”与“青天行政”短期增强行政合法性。“青天文化”的本质在于将公共行政的良好运行、公共服务的优质提供寄托在人品高尚、为民着想、刚正不阿的公共行政者 (官员)身上，幻想着“哪一天”出现传奇色彩的清官来解决公共行政管理中的所有问题。从收集的案例来看，“醉酒驾驶”、“安全隐患”、“渣土车管理”、 “煤气瓶间距”、 “人民安全感低于70%”、“色情网站治理”、“打击非法行医”等“一票否决”项目实际上都是当地居民甚至全国人民最关注、反响最大、意见最多的热点事项，这些事项在Baidu、Google、Sohu等搜索引擎上的关注度至少都超过了10000多页。这些公共管理“顽疾”、“急疾”、“突疾”严重影响了人民的日常生活，降低了人民对于政府的认同、认可与支持，在这些领域形成了地方政府行政合法性危机，于是人民期望能够在这些领域出现“青天”，以突发、激进、有震撼性、短平快的方式解决问题。而在政府行政管理者中，也不乏具有“青天”冲动的官员，他们或是出于“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的理念，或是出于用“显绩”来展示政绩的需要，纷纷采用了“一票否决”这种最容易让人民短期内拍手称快的极端行政管理措施。

2.社会主义“为人民服务”理念长存。对于任何政府来说，人民群众都是其执政的基石和力量的源泉，而作为追求人类解放的社会主义国家的政府更要践行人民路线，为人民服务。经过历代社会主义实践者的探索与塑造，“为人民服务”的行政文化已经成为社会主义国家、特别是社会主义中国最有特色的政府组织文化。从我们的统计来看，纯粹由人民需要引发的“一票否决”评价占了较大比例，一批人民意见大、呼声高的事项如“就业造假”、“黑网吧横行”、“渣土车肆虐”、“色情网站频现”、“传销为害乡里”等都进入了“一票否决”范围，这在目前商品意识过浓、体制内迎合上级成为习惯的情况下显得弥足珍贵。

(二)组织内的科学管理问题

从政府组织内部的角度来看，“一票否决”式评价的诱因可以分为5个方面，即行政模式、未除魅、运动式组织记忆、捐式行政和创新中的X效率问题。

1.前现代的“救火行政”模式。政府行政模式表面上看来似乎是政府随心所欲采取的对社会进行统治和管理的方式，实际上是随着时间推移，社会需求与政府意愿相互博弈、磨合进而适应的结果。一方面，政府总是希望采取最简单、最方便、最能维护政府利益的管理模式;另一方面，社会发展会引起社会阶级、阶层的分化，进而引起利益的分化，社会各阶层要求政府再也不能用以前老的模式管理。政府为了延续自己的统治，就必须在行政模式上做出改变，哪怕并不乐意。总体来看，政府行政模式会随着时间的推移、社会的发展，在时间、社会需求、政府意愿三维坐标空间里螺旋式上升，从早期的“蜂后行政”一直到将来的“理想国”状态，一共要经过6个阶段(如图3)。

图3 三维空间人类社会行政模式螺旋式上升

“蜂后行政”是指人类社会产生之后的相当长一段时间内，政府的行政模式都是如同蜂巢中的蜂后所采取的维护自身权威地位一样的方式，即唯我独尊，不允许产生第二个蜂后，为此目的不惜杀戮无辜，以保证自己的统治。 “救火行政”是一种较之“蜂后行政”进步的政府行政管理模式，这种模式下政府的统治职能逐渐弱化，政府已经开始大量地对社会的需求做出呼应，然而这种呼应缺少规范化、制度化、科学化的规划，主要采取如同救火一样的方式，哪里有火起，就去那里灭火。“科学管理”是政府以正式的制度、法律、法规来规范社会各阶级、阶层、个人以及各种组织的行为，从而达到前馈控制的作用。“放松规制”是在科学管理模式下，把一切都置于各种制度、法律、法规的约束之下，这虽然在特定的历史条件下大大地推进了社会生产力的发展，然而，随着时间的推移，社会的进步，在某些领域、行业和组织中需要取消一些冗余制度，甚至根本就没有制度，以利于社会各方面利益的协调。“善治行政”是一种立足于公民社会，实现最优公共服务以最终达到公共利益最大化，政府与社会共同治理、协调发展的行政模式。笔者认为真正意义上的善治行政模式是很遥远的事情。“理想国”是一种理想化的行政模式，东方国家传统上称呼这种行政模式为大同社会。在这种模式下，社会与政府逐渐融合为一体，政府即社会，社会即政府，政府与社会的利益完全重合，政府甚至成了多余。这也就是马克思所说的共产主义社会。

“一票否决”名目越来越多，“煤矿安全”、“人口出生漏报”、“导师学术道德”、“重点工程”、“防范大规模集体上访”、“土地资源开发与管理”等等纷纷进入。本研究中竟然收集到98种“一票否决”名目，除“计生工作”、“综合治理”等个别传统项目外，其他一些社会反响大、人民意见多的事项，政府没有系统的应对策略，便采用这种临时的“救火行政”模式。从“持续的时间范围”的变量来考察，“临时实施”、“年内实施”等短暂性的实施频率超过了47%。这表明，政府采用的还是典型的前现代行政模式，本质上是为了自身工作便利的“懒政”。

2.未“除魅”的非科学化管理。与前一个原因相关，或者说是上一个原因的不同方面，从我们所总结的案例来看，“一票否决”项目除了无限扩展、名目繁多、持续的时间范围临时化短期化之外，实施程序也极度欠缺科学化。按照PDCA的科学化程序来说，竟然只有15例完全符合科学程序的案例，而“完全拍脑袋式管理，没有科学流程”的频率达35.1%，其他的案例也仅仅在某个方面符合科学管理流程。之所以这样，是因为政府管理中依然前现代因素浓厚，如韦伯所说，政府中依然未能“除魅”，行政管理缺乏明确的规章制度、法律法规，缺乏解决各种问题的制度性预案，一旦有管理需要，就采用非科学的临时性、救火性的“一票否决”方式。

3.运动式行政的组织记忆、组织的惯例记忆，“一票否决”成为了行政组织的一种惯例基因。无论是“醉酒驾驶”、“安全生产”、“违法建房”，还是“打击非法行医”、“打击传销”等各类“一票否决”项目，无一都采取了运动式的行政管理方式，其背后的深层逻辑在于运动化的行政管理已经成为了一种组织记忆。组织记忆是组织将过去的知识运用于当前活动、导致组织效率水平变化的一种方式［4］，它集中了组织中的有用知识，记载着组织的历史，影响着组织的当前活动［5］。我国地方政府也确实将革命年代运用非常成功的运动式行政管理方式作为了一种快捷、便利、有利于自身短期内开展工作的“历史资产”和“历史遗产”。

4.泛压力体制、捐式行政与责任剥削。荣敬本等人提出的“压力型体制”有着广泛的影响力。“一票否决”无限度扩展;“计划生育”、“综合治理”、“安全生产”的频数高居前列;上级政府为促动力的“一票否决”频率达到59%;持续实施的“一票否决”达到了34.8%;而全镇职能的频数仅为1，村级范围为0等事实揭示我国实际上存在着更严重的“压力型体制”，远远超过了荣敬本等人所说的“县、乡”两级，而是扩展到了所有地方政府层次——从省到乡镇，从省级职能部门到乡镇职能部门，这实际上是一种“泛压力型体制”。从统计来看，因为乡镇职能部门和村下面缺乏次级政府组织，所以由它们发动的“一票否决”数量非常少，甚至为0，这正好从反面阐释了泛压力体制——有下级就压下去，而无下级的时候就“巧妇难为无米之炊”了。无论是块状的省→市→县→乡→村，还是条形的省职能部门→市职能部门→县职能部门→乡职能部门都设法将上级的“一票否决”项目整体，分割向下级政府摊派、转移，这非常类似于古代中国的派捐行为，层层摊派，层层加码［6］。在此过程中，上级政府将自己所负的行政责任逐级转移，使得自己只有“监督”、“评估”的权利，而不需承担责任。我们认为这是一种“捐式行政”，通过“派捐”的“一票否决”，将所有问题让下级政府扛，这也是“一票否决”式评价无限扩展的一个重要原因。

5.按照政府自身要求办事与消除X非效率。这两类数字揭示了一个事实——除了贯彻源自压力模型的上级要求，我国地方政府组织也开始了按照自身的要求开展工作。深入分析这些案例后，笔者发现了其中的深层次因果机理，即我国地方政府组织也逐渐意识到政府组织也存在着垄断性组织由于其垄断性、目标模糊性、缺乏竞争性所导致的X非效率 (X－inefficiency)问题［7］，它严重影响了政府形象，引起了人民的不满。为了解决这种组织内部管理问题，地方政府组织不惜发起“一票否决”来解决。“行政服务中心建设”、“效能建设”、“绩效评估”等就是要解决X非效率问题的典型。

(三)组织外的社会因素

环境诱因主要是社会性因素，主要表现为利益的权威性分配和被“俘获”，行政僭代社会、社会对于行政的“弱行动力”两个方面。

1.利益的权威性分配与被“俘获”。被“俘获”之后的政府在进行“利益的权威性分配”时明显向“俘获者”倾斜［8］。“一票否决”式评价推行中，渗透着“俘获”的影子。在365个案例中，与农民有关的只有4例，分别是“农村扫黄”、“经济结构调整”、“农民减负”、“带动工程”，仅占总样本的1.1%，这与党中央、国务院屡次强调的“三农问题”形成了强烈的反差。尽管马克思强调“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关”［9］，但众所周知，农民处于我国社会的最底层，其利益争取能力显然不可能与其他强势利益团体相比，他们没有意愿、更没有能力去“俘获”政府，政府在政策制定、政策执行中自然也就最后一个考虑到他们。与此相反，其他强势利益集团由于谈判与交易能力超强，能够提供政府官员所需要的物质、非物质利益，甚至能够提供作为非人格化的政府组织作为理性经纪人所需要的组织利益［10］，能够“俘获”，至少是“软俘获”——让政府做出倾向性的政策保证自身利益。农民的物质、非物质力量都非常弱小，自然受到政府的“关爱”就最少，“一票否决”这种“绝招”式的管理措施自然就极少用于保证农民的利益，因为“软俘获”甚至“俘获”的原因，“绝招”要更多地用于保证强势利益集团的利益，从而也使得人格化的政府组织获得相应的利益。

2.行政僭代社会、社会对于行政的“弱行动力”。尽管各种社会组织的发展势头喜人，但它们在我国社会中扮演的角色、所起的作用仍然不令人满意。从我们收集的案例来看，由NGO、其他组织为动力源的“一票否决”几乎可以忽略不计，这从一个侧面证明了在中国，社会组织对于政府的影响能力极其有限。有学者曾经针对这种情况借鉴金耀基先生的说法提出“行政吸纳社会”理论来解释我国的强政府、弱社会问题①Kang Xiaoguang，Han Heng.Administrative Absorption of Society:A Further Probe into the State-Society，Social Science in China，2007，(2):116-128;康晓光.再论“行政吸纳政治”——90年代中国大陆政治发展与政治稳定研究.二十一世纪，2002，(8):33-45.，认为政府通过“限制”和“功能替代”使得社会走出分离与对立，实现了相互融合。笔者认为它是“一票否决”的一个因果机制，但它发生的方式与“行政吸纳社会”并不一样。实际上，“一票否决”发生机制中，政府几乎未曾考虑NGO和其他组织的感受，尽管有不少项目也是面向社会管理的“一票否决”，但它们并非由社会组织促动，而是政府“自作主张”地越俎代庖。笔者认为这并非“行政吸纳社会”，而是“行政僭代社会”，不管社会组织有没有意愿，政府都自作主张、霸王硬上弓地展开“一票否决”评价。从另一方面来说，政府僭代了社会组织，也就显示了社会组织在我国社会管理中相对于政府的弱行动能力。

五、突破“一票否决”式绩效评估困境的路径

总结各种诱致因素，突破困境的路径首当其冲的是实现行政模式从前现代到现代的跃升，推行科学管理式行政;其次是推行审议行政。

(一)实现行政模式从前现代到现代的跃升

在3类9种因果机制中，前2类共7种问题的根本解决出路都在于遵循行政模式发展规律，实现从前现代“救火行政”向现代“科学管理”跃升。

1.推进科学管理，将行政相对人的需求融入行政目标与行政计划，以科学管理取代魅力行政合法化。在“一票否决”中，带有浓厚封建色彩的“青天文化”、“青天行政”等前现代行政的做法无疑会使得地方政府产生对“老方法”的眷恋，陷入“锁定”效应，一旦面临特定的行政合法化危机，政府马上求助于过时的、非科学的“古老偏方”而排斥科学的行政工具、行政手段，这便产生了前现代行政模式对于现代科学管理模式的“挤出效应”，使得科学管理难以施行。解决之道在于采用韦伯所说的“除魅”行政，使得行政相对人的需求能够进入行政目标、行政计划，进而渗透到每一个实施环节中，这样自然增强了行政管理相对于行政相对人的可接受性，从而实现了行政合法化。

2.将“为人民服务”纳入科学管理视野。“为人民服务”是社会主义国家各级政府的最高宗旨，但我们不能将如此高尚的追求用非科学的方式展开，正如当代的医生不能用巫术、跳大神的方式来救治病人一样。“一票否决”式行政具有明显的前现代“救火行政”、“临时行政”特质，政府如果依此来实现“为人民服务”的崇高使命，无异于当代军人用青龙偃月刀保家卫国——其情可待，其行可悲，它拒绝了先进的科学而张扬了前现代的非科学。在未来的管理中，可以将为人民服务融入政府日常的行政目标，并依其制定可考核的绩效目标，在每一个实施流程结束之后进行“为人民服务绩效评价”，从而将使命与科学管理流程结合，实现除魅与行政方式跃升。

3.破除“一把手独裁”，真正实现行政模式跃升。从本文梳理案例来看，前现代的“救火行政”模式仍然还萦绕在我国地方政府组织中，这主要是“一把手专政”问题所致，由于一把手权力过于集中，监督流于形式，这使得各种基于现代科学管理行政模式所设计的公共行政计划、决策、执行、控制均变相地成了一把手个人意志的执行，变成了按照一把手意志四处“救火”、“作秀”的前现代行政，使得“一票否决”被作为日常性的管理工具，颇类似于前现代的政府为了观赏琼花而开凿运河、为了取乐而燃放狼烟。要根除“一票否决”评价的泛滥，从根本上来说，必须按照行政模式更替规律实现从前现代的“救火行政”向现代的“科学管理”模式跃升。在我国已经努力推进科学管理模式几十年的情况下，现在重提该问题的当代意义在于及时找到妨碍科学管理推行的核心因素，而这个因素便是“一把手专政”问题。笔者建议，以国家组织法甚至宪法的形式设立“地方政府责任与绩效委员会”，这类似于美国中央政府的“政府责任署”，它负责地方政府行政管理的行政目标确定、目标与绩效关联、绩效目标制定、实施后的绩效评价、绩效结果与责任追踪等方面的工作，以评价地方政府组织和地方政府的省市县镇长的工作绩效，并监督、追踪各种行政管理中的责任，从而既能客观评价政府组织绩效又能约束一把手并使其对政府绩效负责。

4.破除前现代组织记忆，塑造新的科学行政组织记忆。运动式的组织记忆是“一票否决”挥之不去的深层原因。运动式的行政模式属于前现代的、非科学的管理工具，要解决由此引起的相关“一票否决”问题，就需要塑造现代性的科学行政组织记忆，使得科学决策、科学计划、科学实施、科学评价成为政府组织的基本行事方式，逐渐凝练成一种科学行政的氛围和组织记忆，并力争能使其成为具有可遗传性质的组织基因，使得组织中的部门、新组织、组织内的员工都能以其作为行政的文化指南。

5.以科学的绩效链管理解决泛压力体制、捐式行政和责任剥削。泛压力体制、捐式行政和责任剥削既是“一票否决”的动力源，也是持续时间的一个决定因素，它使得上级政府只坐享行政权利而几乎不承担任何行政责任，上级政府将行政责任几乎全部转移到了下级政府身上，而将权利几乎全部集中到自己身上，这严重限制了下级政府的积极行政追求，给下级政府的行动套上了笼头，却去掉了上级政府的所有束缚，使得上级肆意“盲动”与“乱动”，而下级却“不动”与“不能动”、 “不敢动”。要解决这种问题，必须将依据权力链而层层加码、层层摊派的统治式行政改变为以绩效链为导向的绩效管理［11］，在此过程中构建出每个政府组织的行政长远计划→行政5年计划→行政年度计划→行政年度目标体系→绩效年度目标体系→绩效年度指标体系→绩效年度评价结果→结果与责任匹配的绩效链，对于每个组织只按照绩效链的科学指标进行绩效评价，然后根据结果的优劣进行责任、权利匹配 (奖勤罚懒、奖优惩劣)，从而为下级政府松绑，使其有心也有力去积极行政，造福人民;也为上级政府设立了面向绩效的行动指南，限制其“无责”的“乱动”，限制其随意出台“一票否决”评价项目。

(二)推行“审议行政”

由“俘获”和“行政僭代社会”引发的“一票否决”都与行政管理中人民的参与度不足高度相关:前者由于社会弱利益集团、非集团普通民众参与度严重不足所致;后者与社会组织、人民群众个体、人民群众集体参与度严重不足高度相关。要解决这个问题，笔者建议推行“审议行政”。“审议行政”(Deliberative Administration)是笔者借鉴Gutmann和Thompson的说法:“审议民主主要强调的是公民及其代表需要对其决策之正当性进行证明。无论是公民还是其代表，都希望对方对他们提出的原则和规定进行说明。”［12］。“审议行政”是对文森特·奥斯特罗姆等人提出的“民主行政”的继承与发展，是为了解决“民主行政”理论的呼吁性有余而行动性不足的问题而提出的具有操作性的建议［13］。“审议行政”强调公民、公民组成的社会组织、特定的利益群体代表对政府的行政决策、行政执行绩效评价进行充分的参与，以便于从行政行为的源头上和出口上保证政府行政管理为公民利益服务。参与的方式既有如价格听证、拆迁听证、参与预算听证等对行政决策的参与，也有如网上评议、问卷评议、万人评议、组织第三方评价机构等对行政绩效评价的参与。 “审议行政”与“民主行政”不同之处在于，前者不强调公民和社会组织对于行政执行的参与，因为我们认为，行政执行是讲究时限、效率、速度的行动，不适宜于采用参与方式，否则会造成执行梗阻和执行中的无政府主义，这也是“将在外君命有所不受”的行政学表现。通过“审议行政”，引入了公民、社会组织对于政府决策和绩效评价的广泛参与，抵消了强利益集团对于政府的控制，避免了政府被“俘获”，同时也彰显了社会组织对于行政的影响，增强了公民、社会组织对于政府的谈判能力、行动能力，克服了社会对于政府的“弱行动力”问题，也能使在政府行政管理中充分体现社会组织、公民利益，而非僭代其利益。实际上，温家宝总理在2010年依法行政会议上所强调的“要进一步健全决策程序，听证会、专家咨询参加人员要有广泛的代表性，特别要有利益相关方参加”［14］。与我们所设想的“审议行政”的参与决策也是不谋而合的。

［1］H.R.Bernard.Research Methods in Anthropology:Qualitative and Quantitative Approaches［M］.Oxford，UK:Alta Mira Press，2006:55.

［2］M.B.E Clarkson.A stakeholder framework for analyzing and evaluating corporate social performance［J］.Academy of management review，1995，20(1):92-112.

［3］F.Heider.The Psychology of Interpersonal Relations［M］.New York:John Wiley and Sons，Inc.，1958.

［4］E.W.Stein.Organizational Memory:Review of Concepts and Recommendations for Management［J］.International Journal of Information Management，1995，15(2):17-32.

［5］A.Hatami，R D.Galliers，J.Huang.Exploring the Impacts of Knowledge(re)Use and Organizational Memory on the Effectiveness of Strategic Decisions:A Longitudinal Case Study［DB/OL］.http://www.hicss.hawaii.edu/HICSS36/HICSSpapers/DDOML02.pdf.

［6］王亚南.中国官僚政治［M］.北京:中国社会科学出版社，1981:49.

［7］H.Leibenstein，S.Maital.The Organizational Foundations of Xinefficiency:A Game Theoretic Interpretation of Argyris＇model of Organizational［J］.Journal of Economic Behavior and Organization，1994，23(3):251-268.

［8］乔尔·赫夫曼，丹尼尔·考夫曼.解决转轨国家中的政府俘获问题［M］∥吴敬琏.比较:第五辑，北京:中信出版社，2003:46-55.

［9］马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集 (第一卷)［M］.北京:人民出版社，1968:82.

［10］W.A.Niskanen JR.Bureaucracy and representative government［M］.New Jersey:Aldine Transaction，A Division of Transaction Publishers，2007:128-130.

［11］尚虎平，尹艳红.我国政府组织机构沿革的现实逻辑:从命令链到绩效链［J］.改革，2009，(9):133-140.

［12］A Gutmann，D Thompson.Why Deliberative Democracy?［M］.Princeton:Princeton University press，2004:1-63.

［13］尚虎平.是“公共能量束”而非“公共能量场”在解决着我国焦点事件［J］.社会科学，2008，(8):32-43.

［14］国务院召开全国依法行政工作会议，温家宝作重要讲话［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2010-08/27/c124925822.htm.